救助管理取代收容遣送之后研究路径

“救助管理”取代“收容遣送”之后研究路径

一问题的提出及研究的意义流浪乞讨现象自原始公社解体以来就长期存在。即使人类社会已经进入21世纪，中国已经进入全面建设小康社会的阶段，流浪乞讨现象依然存在，甚至有进一步加剧的趋势。就是在祖国的首都北京，近年来流浪乞讨人员三三两两地散落在街头闹市、交通要津、涉外场所、地铁过道等各种繁华地带，施展种种手段向行人讨要钱物，成为城市一道奇特的风景。流浪乞讨现象的存在导致了一系列的社会问题，造成了一些社会危害和不良影响，严重地影响了和谐社会的构建和社会的良性运行和发展。首先，流浪乞讨人员散布于城市各个角落，尤其是集中在城市的主要商业街道、交通枢纽、旅游景点等地方，他们蓬头垢面、衣衫褴褛、随意倒卧，正如著名作家毕淑敏所言，他们如大城市眉眼上的一颗瘤，严重影响了市容市貌和城市形象。其次，流浪乞讨人员一些死缠烂打、强讨恶要的行乞方式严重影响了市民的正常生活，削弱了市民的同情心，增强了市民对流浪乞讨人员的冷漠、厌恶和排斥。最后，流浪乞讨群体往往是诱发城市犯罪和社会不安定的主要群体，严重影响了社会的稳定。流浪乞讨人员中有不少人借乞讨之名、行违法犯罪之实；有的流浪乞讨团伙沆瀣一气，坑、蒙、拐、骗、偷，严重破坏了社会的治安秩序。目前我国流浪乞讨群体有扩大化趋势，流浪乞讨者的大量涌入，给城市的社会秩序、治安管理、城市形象等都带来非常不利的负面影响。如果不加以认真研究和解决，那么十六大提出的全面建设小康社会，构建繁荣富强、文明进步、美满和谐的社会目标就难以实现。因此城市流浪乞讨问题进入了我们的研究视野。关注和研究流浪乞讨问题，其意义在于以下几点。第一，研究流浪乞讨问题，有助于有效地帮助流浪乞讨人员这一特殊弱势群体。由于我国正处于社会转型期，在经济快速发展的同时，城市社会问题也逐渐暴露，城市流浪乞讨人员越来越多，他们的存在形成了一个特殊而又不小的弱势群体。流浪乞讨人员是生活在社会底层的弱势人群，例如，残疾人、老年人、儿童、贫困人口等，由于生理性、自然性、社会性的原因，丧失了自我生存的能力而不得不依靠乞讨谋生。这就需要政府和社会的关注，为他们提供各种各样的帮助，以保护他们。第二，研究流浪乞讨问题，有助于促进我国相关救助管理制度的发展与完善。由于我国流浪乞讨人员救助管理制度出台仓促、实施时间较短，在救助过程中出现了一些新情况、新问题。例如，就流浪乞讨人员而言，新出台的救助管理制度强调被救助者的意愿，采用“自愿原则”，而有的流浪乞讨人员不愿去求助，有的因智障、精神问题不会去求助，由此救助制度无人可救。对救助站的工作而言，由于被救助对象复杂而难以甄别、有的救助对象难以处理、救助资金来源渠道单一、资金规模较小等，同时缺乏配套的相关措施和监督机制等，给救助工作带来了困难。这使得我国的社会救助制度的实施未达到预期效果。本研究旨在通过对流浪乞讨人员救助管理制度存在的问题进行研究，提出标本兼治的救助模式，以发展和完善我国城市流浪乞讨人员的救助管理制度，完善我国的社会救助体系。第三，研究并推动解决流浪乞讨问题，有助于缓解社会矛盾，实现社会的良性运行和协调发展。21世纪的中国正致力于全面建设小康社会，构建和谐社会。而流浪乞讨人员往往成为相关社会问题的制造者，诸如高犯罪率、扰乱社会秩序、破坏社会治安、妨碍社会稳定与正常运行。我们必须正视这一时期产生的各种社会问题，尤其要客观认识因流浪乞讨引发的这些社会问题，并努力预防、抑制、化解、消除因流浪乞讨而产生的社会问题，使社会机制进入良性运行、和谐调发展的状态。本研究将通过对大中城市流浪乞讨人员的生存现状、形成机制以及救助管理制度的研究，致力于使流浪乞讨人员摆脱生存困境，逐步实现自立，进而实现社会的良性运行和和谐社会建设的目标。二国内外相关研究评析及本研究的目标通过对国外流浪乞讨人员救助制度的历史演变的研究，从中可以看出它们有这样几个特点。其一，流浪乞讨人员的救助制度受社会经济、政治、文化等因素的影响而不断变化着。要以发展、变化的眼光对待流浪乞讨人员救助制度的建构和实施，不断地完善它，使之能更好地为流浪乞讨人员、社会弱势群体服务。其二，流浪乞讨人员救助制度的理念不断成熟和完善。国外流浪乞讨人员救助制度经历了由单纯的道德谴责到宽容理解、强制收容到尊重关怀的过程。其三，对流浪乞讨人员的救助方式趋向多样化。国外流浪乞讨人员救助方式由最初单纯地为其提供基本物质生活资料，到逐步关心他们的精神健康和精神需求，为其提供基本的医疗卫生服务；救助方式改为赋权模式，通过为受助对象提供教育机会、培训机会，使之具有一技之长，能够靠自己的双手自食其力。其四，突出了政府责任，并将政府与民间救助组织相结合，使救助主体多元化。如英国由最初政府并不为流浪乞讨人员提供救济，到通过发动民间组织实施救助，到后来国家对流浪乞讨人员的基本立场变为对其进行管理、改造和救济。美国政府与社区组织、民间组织合作为受助者提供帮助，取得了明显的效果。国外特别是西方发达国家流浪乞讨人员救助管理制度的上述变化是和学者长期、比较科学的调查研究与学术探讨分不开的。相对于发达国家的相关研究，我国就显得很不足。2003年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台就非常仓促，很多东西尚未通过慎重思考，使其在实施中面临重重困难。目前我国相关研究的缺陷主要表现为以下几点。第一，就事论事，缺乏一定的学理基础。相关救助管理制度的建立与完善是以对流浪乞讨现象的科学分析为前提的。对流浪乞讨现象的研究涉及社会学、心理学、经济学、法学、人口学、行为科学、公共管理、社会保障等多个学科。而我国目前的相关研究更多地表现为就事论事。第二，方法简单、传统，系统运用现代社会研究方法的研究非常罕见。对转型时期出现的大规模的城市流浪乞讨现象需要借助抽样调查、问卷、访谈、参与或非参与观察、文献分析等多种方法及技术手段。我国在这方面的研究尚不多见。第三，比较研究严重不足。我国作为一个后发型国家，西方很多成熟的经验与做法包括相关救助管理制度的建设经验与教训都可以作为我们的借鉴与参考。而我们的比较研究存在严重不足，对西方相关救助管理制度形成、演变的理念基础，基本框架的现状等缺乏必要的了解。本项研究将力求避免我国相关研究中存在的上述种种问题，从多学科的视角，运用现代社会研究的科学方法与手段，并借助必要的比较研究，全面、系统、科学地揭示我国社会快速转型时期城市流浪乞讨现象的特点及其形成的复杂机制，揭示流浪乞讨这一另类生存方式的基本特点及其演变趋势，分析现行相关救助管理制度存在的问题和缺陷，从而使我国对这一社会问题的控制建立在科学、合理、高效的基础上。三研究对象及若干关键概念的界定本报告的研究对象为我国社会转型时期城市流浪乞讨人员的救助管理制度。通过对北京市流浪乞讨人员的问卷调查、访谈、街头观察，细致梳理和详细分析这一社会弱势群体的生存现状、形成机制、社会网络、发展趋势，以揭示城市救助管理制度的运行状况及其存在的问题，探索完善之策。探索城市流浪乞讨人员救助管理制度的运行状况及其完善之策，离不开对转型时期流浪乞讨人员的生存状态、演变趋势及流浪乞讨这一现象形成机制的系统研究。因此，本报告的关键概念有两个，即“流浪乞讨人员”与“救助管理制度”。1.流浪乞讨人员“流浪乞讨人员”，俗称“乞丐”“叫花子”“要饭的”“顶砂锅”等，是与人类文明相伴而生的社会现象。《苍颉篇》上说“乞，谓行匄也。”（孙星衍，1985：82）“丐”字还写作“匃”“匄”，现查到的解释大致有下面几点：求愿曰匃（转引自文廖胜平，2010）；匃，求也（张辑，1985：35）；丐，乞也（张自烈，2013）。这表明流浪乞讨人员古已有之，时至今日依然存在的流浪乞讨现象在历史上是常态而不是某个社会或者某个阶段所特有的。也就是说，人类历史始终存在一类“以乞讨为生的群体”，它的规模根据情况而变化，但是它的存在是客观而连贯的。《现代汉语词典》中对“流浪乞讨人员”的解释是生活没有着落而专靠向人要饭、要钱过活的人（《现代汉语词典》，2002）。但这一概念无法涵盖生活并非完全没有着落、以乞讨为生活方式以及通过乞讨获得更多收入的那部分流浪乞讨人员。为了能够帮助那些真正需要帮助的流浪乞讨人员，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对被救助的流浪乞讨人员进行了限定。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象”。然而在研究过程中我们发现，北京各救助站在实际所救助的对象外延远远超过救助管理办法的规定。根据实际情况和救助政策未来发展的趋势，我们在本报告中对“流浪乞讨人员”做出了涵盖范围更广的界定，所谓流浪乞讨人员是指因各种原因定期或不定期出现在城市，通过特定的“印象管理”方式博取人们的同情和怜悯，以非劳动形式获取生存资源（主要包括钱财、食物、衣物等）的流动人口。目前，许多学者在相关的研究中，根据不同的标准对流浪乞讨人员进行了分类（见表1-1）。——根据流浪乞讨人员的乞讨成因可分为：生理性社会弱者，指残疾人、老年人、处境困难的儿童；自然性社会弱者，指生态脆弱地区人口、灾民；社会性弱者，指下岗失业人员、高校贫困生、城市农民工、库区移民。——根据流浪乞讨人员的乞讨动机可分为：求生存型、好逸恶劳型、奉献型、脱贫致富型、流浪型、不能自拔型（被迫乞讨，其失去实质的人身自由，包括儿童、残疾人）。——根据流浪乞讨人员的贫困属性可分为：（1）按收入的绝对水平分类：绝对贫困，相对贫困；（2）按有无导致贫困的特殊原因的分类：常态贫困（无特殊致贫原因的贫困）、特殊贫困（特殊原因导致的贫困）（因病、因家庭残缺、因经营失败、因其他意外事件致贫）；（3）按有无脱贫希望的分类：暂时性贫困、永久性贫困。——按乞丐的存在方式可分为：长期乞讨型，把乞讨作为长期且主要的生活来源和生活方式；临时遇难型，少数是因偶发的客观原因而不得不暂时沦为乞丐，通常客观的原因去除后不再乞讨，例如，上访没钱、旅游丢钱包、亲人失散的人等。表1-1流浪乞讨人员分类分类标准划分类别乞讨成因生理性自然性社会性乞讨动机求生存型奉献型脱贫致富型流浪型不能自拔型好逸恶劳型存在方式长期乞讨型临时遇难型贫困属性收入绝对水平绝对贫困相对贫困导致贫困原因常态贫困特殊贫困有无脱贫希望暂时性贫困永久性贫困表1-1流浪乞讨人员分类除此之外的划分还有：根据流浪乞讨人员的乞讨方式——挟技、残疾、行乞、诡托、强索；根据流浪乞讨人员的具体情况——贫困或不满足现实生活状况和遇到有特殊困难的人员乞讨，精神病流浪者、闲杂人员“职业”乞讨，组织未成年儿童团伙乞讨，算命看相、驯导动物杂耍、游戏扑克牌等变相乞讨。在本报告中，我们根据此次调查，从乞讨动机、乞讨成因、乞讨方式等维度对城市流浪乞讨人员进行综合分类和界定。——临时遇难型：由于种种偶发原因（如上访、旅游、出差等）陷入困境，自身无法满足基本生活需求，需要被救助的流浪乞讨人员。——流浪型：由个人特定的价值观、人生观所决定，或由于家庭关系不睦、厌倦家庭生活等原因离家，主动选择“流浪”作为主要生活方式的人。——求生存型：由于自然、个人、社会的原因家庭陷入贫困，致使个体无法维持正常的生活而以流浪乞讨作为生存手段的人。——奉献型：以奉献为目的，以乞讨为手段，给家庭成员提供所需的生存或发展条件的流浪乞讨人员。——脱贫致富型：为了改善生活条件，达到自己满意的生活状况而把乞讨作为主要谋生手段的流浪乞讨人员。——好逸恶劳型：有劳动能力，却贪图享乐而不愿劳动，假装困难博得人们同情，从而获取物质利益的流浪乞讨人员。——受控制型：失去自主选择生存方式的自由，被迫通过乞讨为他人获取财物的流浪乞讨人员。——其他类型：因其他原因（如不满足现状或缺乏就业机会），采取各种手段（如算命看相、驯导动物杂耍、游戏扑克牌等），自愿或被迫以流浪乞讨为生，从而成为流浪乞讨人员。2.救助管理制度本报告所涉及的“救助管理制度”，全称应是“城市流浪乞讨人员救助管理制度”。这个概念是从广义上使用的，是针对流浪乞讨人员或针对流浪乞讨问题的各种社会控制政策、法规、措施、办法的总称。这样一来，2003年出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及在此前长期实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》等都涵盖在“救助管理制度”这个概念之下。狭义的“救助管理制度”是指在2003年国务院出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及民政部随后颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》等文件基础上形成的目前正在实施的针对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理制度。2003年6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。《办法》共18条，包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员进行救助的原则、救助站设立和管理、为求助人员提供的救助内容、救助站工作人员的行为，以及违反者责任追究等。《办法》自2003年8月1日起施行，1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，民政部于2003年7月21日发布24号令，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，与救助管理办法同时施行。该细则共24条，对救助管理工作的操作进行了具体规定。四研究内容及拟解决的关键问题1.本报告主要研究内容（1）城市流浪乞讨人员的基本情况。这一部分以北京为样本，根据问卷调查和深入访谈的数据资料，描述现阶段城市流浪乞讨人员的基本特征，包括性别结构、年龄结构、身体状况、文化程度结构、职业层次结构等。（2）转型时期城市流浪乞讨现象形成的原因。——对现有的关于流浪乞讨现象形成的理论做概述、比较、评论，提出自己的假设。——对转型时期流浪乞讨现象形成的一般性原因展开分析，包括宏观层次的原因（历史因素、自然因素、社会因素、文化因素），微观层次的原因（个人因素、家庭因素）。——对转型时期流浪乞讨现象形成的特殊性原因（转型因素）展开分析。包括市场经济体制与流浪乞讨、城乡差别的扩大与流浪乞讨、农村集体经济的虚化与流浪乞讨、社会保障的缺失与流浪乞讨、价值观念的变化与流浪乞讨等。——对不同类型的流浪乞讨形成的具体原因做具体分析。主要对转型时期存在的一些主要的流浪乞讨类型的成因结合实证材料进行具体分析。——在上述研究的基础上，试图运用社会学、管理学、行为科学等学科的相关理论就我国转型时期城市流浪乞讨现象的形成机制提出一个分析模型。（3）城市流浪乞讨人员的生存状态。——对流浪乞讨人员选择进入大中城市的动机与过程进行研究，包括流动的原因和动机、流动的方向（流出地和流入地分析）、流动的过程。——对流浪乞讨人员收入水平与生活状况的研究。通过问卷调查，结合访谈和街头观察，探讨流浪乞讨人员的实际收入水平，分析收入水平在不同年龄、身体状况、行乞方式、行乞年限等类别流浪乞讨人员之间的差别，对流浪乞讨人员的收入分配、生活状况进行分析研究。探索职业乞讨占全部流浪乞讨人员的比例。——对流浪乞讨人员的关系网络进行研究，主要揭示流浪乞讨现象是一种个体行为还是一种群体或团体行为、团体行为在多大程度上存在、团体乞讨行为的特点及其社会危害。——对流浪乞讨人员的社会态度及未来预期进行研究，揭示他们选择流浪乞讨这样一种非主流的生存方式的主观原因。——结合上述实证研究的材料揭示转型时期我国城市流浪乞讨现象的特点及其发展趋势：包括职业化倾向、团体化（组织化）倾向、相对集中化趋势（相对集中于大中城市）、长期化趋势，等等。（4）城市流浪乞讨人员救助管理制度的演变及新制度的运行分析。首先，概述我国相关救助管理制度的演变（从“收容遣送”到“救助管理”），分析救助管理制度出台的背景（收容遣送制度的异化）及其基本特点［政策制定部门对流浪乞讨人员的假设的转变；政府执政理念的转变（从无限管制型向有限服务型转变）和社会政策导向的转变（对流动人口的社会政策从社会控制型向社会治理型的转变）］。其次，从救助站及受助人两个不同角度分析研究现行救助管理制度的优势与不足。——救助站。“救助管理”制度的优点是体现了政府的人文关怀精神；不足之处在于制度的一些规定操作性差；普遍反映制度软弱。制度对制度实施者赋权不足，没有赋予工作人员必要的管理职能，造成工作人员实际上的弱势；对救助工作者的保护不够，他们的人身安全、健康等不时地要面对威胁；人员队伍建设是当务之急；等等。——求助者。分析现行制度下的求助者的类型，大致可分为感激政府型、趁机揩油型、无所谓型、排斥抵触型、愤世嫉俗型等。结合实证研究分析现行制度下求助者的“应然”和“实然”之间的差异，分析真正的乞丐不愿意接受救助的原因。（5）完善城市流浪乞讨人员救助管理制度的总体思路。针对现行相关救助管理制度的问题与不足，提出改进救助管理制度的措施。借鉴国际经验，同时通过对我国各个城市实施相关制度的实际做法的比较分析，提出我国城市流浪乞讨人员救助管理制度改革的理念基础、远期目标（治本）与近期重点（治标），探索建立符合我国国情的城市流浪乞讨人员的救助主体网络，以形成政府、社会、社区、家庭、亲属等各方合力以有效地救助城市流浪乞讨人员的途径。2.拟解决的关键问题本报告是对我国社会转型时期城市流浪乞讨现象比较全面、系统的学术研究，这方面的研究过去开展得非常少，可以说是极其罕见；而且作为研究对象的流浪乞讨人员又是非常特殊的弱势群体，因此开展这样的研究，困难难以想象。本报告通过克服重重困难，为有效治理这一问题提供科学的理论依据。本报告要解决的关键问题主要包括以下几个方面。第一，关于转型时期流浪乞讨现象的形成机制。我国转型时期城市流浪乞讨现象的形成既有一般性原因（可分为不同维度），又有与社会转型这一时代背景密切相关的特殊原因，而不同的流浪乞讨类型的存在还有着各自的原因。是什么机制导致流浪乞讨这一现象的出现并在一定时期内长期存在的，本报告将对此进行科学探讨。第二，关于转型时期流浪乞讨现象的特点与趋势。这是相关救助管理制度建立与完善的基本依据。关于转型时期城市流浪乞讨现象，社会上的人们存在种种非常模糊、片面的认识。如乞讨者的收入水平及消费状况，乞讨究竟是临时性、偶发性行为还是职业性行为，乞讨主要是一种有组织的行为还是一种分散性行为，一些人选择乞讨是主动的还是被迫的，等等，在所有这些问题上，人们的认识往往是经验性的、感性的，而非理性的、科学的。本报告通过问卷调查和访谈、观察等科学手段，对上述这些和流浪乞讨这一特殊的生存方式密切相关的问题提出科学的判断与结论。第三，关于转型时期城市流浪乞讨问题综合治理模式的建构。本报告基于对城市流浪乞讨现象的现状、趋势及其形成机制的科学分析，结合发达国家治理相关问题的成熟经验，对我国城市流浪乞讨问题的综合治理的理念基础、目标模式、实施原则与途径等进行科学的探讨，以供相关制度建设的实践作为参考。五研究方案及可行性分析本报告运用定量研究和定性研究相结合的方法尽可能深入细致地研究北京市流浪乞讨人员的生存现状和形成机制，考察现行城市流浪乞讨人员救助管理制度遭遇的挑战和问题并提出完善之策。1.定量研究：问卷调查通过设计“北京市流浪乞讨人员救助管理制度的研究问卷”对北京市各救助站内的流浪乞讨人员进行问卷调查，共发放问卷1000份，由受过训练的调查员（中国人民大学社会工作专业及社会学专业硕士生及本科生、救助站工作人员）采取和调查对象面对面问答的方式完成。由于调查对象方面存在的种种不足，调查开展起来非常困难。最后经过调查员及北京市救助事务管理中心的多方协调，实际完成并回收有效问卷670份。问卷内容涉及流浪乞讨人员的背景和经历、接受救助前的生存状态、沟通交往渠道、社会态度以及接受救助的情况。2.定性研究：文献法、访谈法、观察法（1）文献法我们通过对国内外对流浪乞讨现象及其社会控制的官方文献及研究资料的检索研究，一方面了解其他国家对待流浪乞讨人员的态度以及构建流浪乞讨人员救助制度的理念、救助制度的演变等，以期为我国流浪乞讨人员救助制度的建构与完善提供可资借鉴的经验；另一方面分析我国自新中国成立初期至今的流浪乞讨人员救助管理制度的演变，探讨制度变迁缘由、依据以及制度的效用。另外通过考察学术界对流浪乞讨现象及其管理制度的关注和研究，了解目前学术界的研究及其欠缺。（2）深入访谈法研