政企合作项目管理的几个误区

政企合作项目管理的几个误区

前面我们从城市整体管理和项目产生机制角度分析了政企合作项目的一些关键问题，这里我们再结合工作中遇到的一些情况，谈一谈项目管理过程的一些问题。“一把手”工程的管理缺位和越位在地方政府的经济工作中，“一把手”工程一直是比较明显的，也就是一把手重视的事情抢着干，一把手不重视的事情应付着干。因此一把手在一个城市里抓项目的时候，传统上比较看重四大金刚——规划、国土、发改和财政。一个项目要有规划，因此规划比较受待见；项目落地离不开国土的配合，因此国土比较吃香；向上级政府把项目跑下来、批下来，还得发改出面，因此发改比较有面子；项目资金怎么落实，还得财政筹集资金，因此财政在领导面前是红人。但是一把手重视的项目就能管好了吗？其实不然，后期管理的特点是缺位和越位现象同时严重存在。政企合作所谓缺位，就是地方政府一旦把一个项目搞定了，比如有人投资了，或者说找到了承担这个项目的主体，基本上就不会有人进行实质性关注了，因为一把手不再那么重视了，以后也就是靠阶段性检查项目的进度进行督促，一把手这时是只看结果不看过程。一把手抓得不紧的项目，各主管部门是没有人着急甚至无人过问的，这就导致项目管理由过度重视到管理缺位，因为项目管理主体已经转移，项目前期阶段着急的主体是一把手领导的四大部门，现在一把手重点转移了，自然几大重要部门也就缺乏重视了。政府的文件说起来仍然是一把手工程，可实施阶段的一把手工程和前期阶段的一把手工程根本不是一个概念，这在每个部门领导心中都很清楚。越位现象主要是私心在作祟，因为主体已经转移到社会化企业、政府的其他部门或城市投资公司。这时项目看起来还是一号工程，但一把手只抓结果而不管过程了，一把手哪来那么多精力管细节、管过程啊，这时正是权力部门越位的最好时机。这种现象在市场力量发育极为成熟的地区如长三角、珠三角地区，以及城市建设管理体制比较成熟的地区如北京，虽然也存在，但是相对不那么严重。对政府这个合作主体的特征分析已经纳入了我们为投资人选择投资项目的评价范畴。以前投资人投资重大项目的时候，有一个不成文的惯例，没见到政府“一把手”、没得到“一把手”大力支持的时候，不敢下投资的决心，这其实是一个不良现象。在未来一段时间内，这种现象也许得不到根本性的改变，但是市场也在逐渐认识到发育成熟的政府体制远比“一把手”的支持更重要。缺少有别于行政管理的项目管理主体和经济管理手段引入社会资本投资的城市建设项目后，政府都会与投资人签署一份合同。对于这份合同属于行政合同还是民事合同一直存在争议，法律和经济领域的研究者们对两种定性都各有支持者，都做过不少有道理的论述分析，但始终没有特别统一的结论。我们在这里不必做学术上的探讨，从城镇化实践过程来看，其实符合行政合同和民事合同特征的事项是同时存在的。但是从政府管理职能来看却不是这样的，政府部门注重行政管理职能，然而一旦事项超出这个范畴，政府就没有人来管了。导致的结果就是，在一个需要长期管理的城市建设项目中，如果投资人违反了与行政管理相关的事项，肯定会受到处罚，而违反了带有平等商务条件性质的一些事项，却没人管了。换言之，政府在与投资人合作的过程中，一种最常见的缺位就是会用行政手段管理项目，而不会用民事手段管理项目，因为进行民事管理在主体上是不存在的。举个最常见的土地换项目的例子。政府引入一个投资人投资建设一个大型公共服务场馆，附带以很低的价格给投资人一块房地产开发用地，土地折价部分大概相当于场馆的建设费用，以解决投资人的赢利和融资问题。于是投资人成立了两个子公司来做这个项目。几年之后，房地产项目开发完成了，投资人已经收回投资了，场馆也建好了，但场馆的运营状况却不怎么好，也没有完全发挥出公共服务功能来，于是政府有意收回这个场馆。政府满以为这个场馆可以顺利地收回来，因为原本就是通过土地折价的方式贴钱让投资人建设的，但后来却发现远不是那么回事儿。投资人设立的负责建设运营这个场馆的公司还背着一大笔建设的债务，政府要想收回场馆得先把债还上；而负责房地产项目的公司只剩下一个壳儿了。这两个项目的开发过程似乎都符合政府的管理程序，这么多证照办理的过程中一点儿问题也没有，行政程序也很清楚，投资人认为自己低价拿地的那个负责房地产项目的公司该交的税都交了，没有任何违规行为。政府从中找不到不合法、不合规的地方，只能吃哑巴亏了。这就是政府只会用行政手段管理而不会用经济合同管理的典型例子。除了主体缺位外，这种例子能够出现的另外一个原因就是政府的行政管理经验使得政府习惯于用行政方式理解和制定合同，希望合同最大可能地简化，最好一页纸约定完所有事项，剩下的事项用“按照相关法规和政策执行”一言带过。某次我们为政府与社会投资人合作的一个大型交通项目提供服务，市长看了我们写的实施方案和管理合同后，说“怎么这么复杂啊，能不能简单一点啊”。行业管理部门看了也说，“好像好多事儿都不是我哪个处室职能范围内的啊”。我说“不行，如果不想以后出问题合同就不要粗放化，找人把没有部门管的事项代管不就得了”。主管领导就委托自己下属的行业投资公司代行使一部分管理功能。多年以后，说起这个项目，各方都认为不错，虽然实施过程中遇到了很多情况，但在项目管理合同中都能找到适当的解决方式，没出问题。随着城镇化投资向社会资本开放，政府要学会补足缺位的管理主体和管理手段，避免上面例子中问题的反复出现。因此，政府本身的改革方向一定是向小政府发展，而过去政府下属的事业单位、城投公司等则更适合代行一部分不属于政府行政管理的经济管理功能，这也是它们脱离政府走向市场的另一条转型之路。土地换项目的模式湮没了城市公共服务投资轻资产的本质过去二十年的城镇化过程中，围绕城市建设发育最快的市场就是房地产。逐渐地，土地随着房地产的发展成为地方政府最有价值的资产，地方政府土地财政化倾向愈加明显，特别是在如何产生经济增量的政策设计上。因此产生了一个十分不良的倾向，就是整个城市建设融资的信用基础都高度集中向土地和房地产，这不仅仅是地方政府的倾向，也是金融机构的倾向。金融机构在每一个融资项目上都要求抵押品，最被认可的抵押品就是土地和房产，而很少会认可城市公共服务带来的长期稳定价值。在城市投资体制市场化改革早期出现的项目融资等创新方式，逐渐在消退。随之而来的是在城市开发项目的模式设计上，政府开始大量采用土地换项目的方式来吸引投资人，搞环境建设捆绑一块土地，搞教育项目捆绑一块土地，搞养老服务也捆绑一块土地，结果每个项目上大家最关心的是土地问题和产权问题，长期服务问题变得不那么重要了，无论是从赢利模式上还是管理要求上，对公共服务管理的合同要求都变成了土地出让合同的补充。结果产生了一大批不伦不类的地产项目，真正有心投身城市公共服务的投资人群体反而发育不起来，因为无论从政府设计的模式上还是金融机构的融资条件上，他们都得不到支持。随着房地产市场逐步退烧，这个问题正在逐渐得到重视，要真正得到解决，还需要政府、金融机构和投资人真正认识到城市公共服务的价值来源，它实际上是建立在提供长期服务权利基础上的财产权，而不是建立在资产基础上的物权价值。小结我们用三篇文章探讨了政企合作中的项目管理关键问题，看起来从政府一方的管理视角探讨的比较多，从社会投资人角度探讨的比较少。这一方面是由城市开发项目的特点决定的，因为在向社会资本开放的过程中，只有政府的管理工作做好了，投资人才可能有一个