提高城市住房保障能力建设研究

提高城市住房保障能力建设研究

“住有所居”是人类生存的基本需求。住房保障不仅是影响社会稳定的民生工程，更是城市经济社会发展的必要条件。河南省“十二五”规划指出，强化各级政府职责，加大廉租房、经济适用房、公共租赁房等保障性住房建设和棚户区改造力度，增加中低收入家庭的住房供给。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）进一步强调，加强以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，支持开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点。分析现阶段城市住房保障的基本情况，总结不同地区住房保障的基本经验和存在的突出问题，研究提高全省城市住房保障能力，对于确保人民群众安居乐业，社会和谐稳定，减少城市社会管理成本；对于促进全省城市化进程，促进房地产业持续健康发展，都具有重要的现实意义。一全省城市住房保障能力的基本状况当前，随着城镇化进程的加快，城市居民“住房贵、住房难”问题日益凸显。对此，省委、省政府高度重视，2007～2011年，已经连续五年把保障性安居工程建设列入“十项民生工程”之一。2011年又将公共租赁房建设和棚户区改造作为中心任务，进一步健全城市廉租房制度，规范发展经济适用房，搞好限价房试点工作，有力地促进了城市住房保障能力建设，取得了巨大的成就。（一）公共租赁住房建设全面启动2010年6月8日，由住房和城乡建设部等七部门联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），旨在解决城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工、外来务工人员等“夹心层”群体的住房困难。项目实施一年多来，河南省公共租赁住房建设取得了较好进展。截至2011年9月，全省城市新开工公共租赁住房建设达9.82万套，开工率达99%。为加快发展公共租赁住房，2011年6月15日，河南省人民政府制定了《关于加快发展公共租赁住房的意见》（豫政〔2011〕52号），指出“十二五”期间，全省力争开工建设公共租赁住房57万套（其中2011年开工建设9万套），建立完善的公共租赁住房建设筹集、供应和管理制度，努力扩大保障面，逐步解决“夹心层”群体的住房困难问题。全省各地市结合本地实际，不断创建管理模式，多渠道筹集公共租赁住房房源，解决了一大批中等偏下阶层的住房困难问题。例如郑州市依托大型产业园区，采取政府土地出让、税费减免、限价商品房商业用房补差等优惠政策，吸引社会机构参与建设，探索出“富士康”公租房建设模式，产生了良好的社会效应。截至2011年9月底，郑州市各地区新开工的公共租赁住房建设达2.48万套，其中，由于航空港区IT产业园吸纳了大量新就业人群，获得了郑州市政府的大力支持，公共租赁住房建设取得了较好的成绩，目前已经突破12834套；高新技术产业开发区、经济技术开发区分别位居第二、第三，建设公共租赁住房分别达5160套和3031套；六个郊县中仅中牟县就建设了1800套公共租赁住房，其余县市尚未开工建设。总体上讲，全省各地市公共租赁住房建设已经全面启动，并且将成为今后一段时期住房保障的中心工作。（二）棚户区改造工作进展良好近年来，省委、省政府高度重视棚户区改造工程，采取了强有力的措施。2009年11月5日，省政府出台了《关于加快推进城市棚户区工矿棚户区改造的实施意见》（豫政办〔2009〕154号），提出从2009年起，力争用3年时间，基本完成全省筒子楼等工矿棚户区和省辖市市区棚户区改造任务。其中，2009年底前完成拆迁改造任务的20%左右，2010年完成拆迁改造任务的50%以上，2011年基本完成拆迁改造任务。截至2011年9月底，全省棚户区改造工作进展良好，新开工建设城市和国有棚户区改造安置住房13.94万套（含货币安置住户）；林区棚户区改造开工0.26万套；垦区危房改造开工0.5万套。未开工部分主要为林区、垦区棚户区改造项目，其中林区计划开工0.59万套，实际开工0.26万套，垦区计划开工1.5万套，实际开工0.5万套。在省“十二五”规划纲要的引领下，全省各地市棚户区改造均取得了良好效果。2011年，郑州市棚户区改造全年计划新开工2949套，截至9月底，实际已开工2152套；全年计划购买773套，实际已购买750套。在新开工的项目中，集中新建了1952套，改建、扩建、翻建了200套，基本完成了全年的工作计划。在郑州市各地棚户区改造进程中，排名前四位的依次是巩义市、上街区、中牟县和管城区，分别完成了1064套、648套、240套和200套，有力地推进了全市棚户区改造工作。（三）廉租房保障能力不断提高截至2011年9月底，全省新开工建设廉租住房达10.35万套，开工率达99%。《河南省住房城乡建设“十二五”规划纲要》明确指出，进一步加大城市廉租住房建设力度，争取两年内基本解决30多万户城市低收入家庭住房困难问题，五年内新建廉租住房（含购买、改建、租赁）达40多万套，与“十一五”期间的发展目标相比，几乎翻了一番。在此背景下，全省各地市廉租房制度不断完善，廉租房供求矛盾逐步缓解，保障力度进一步加强。2011年，郑州市廉租房建设全年计划新开工5412套，截至9月底，实际已开工4123套，其中集中新建了3293套，配建了830套；本年计划长期租赁440套，实际长期租赁达463套；本年计划货币补贴18862户，实际货币补贴达19651户，超额完成了任务，提升了全市廉租住房保障能力。在郑州市各地区中，实际新开工数排名前四位的依次是金水区、二七区、中原区、管城区，分别完成901套、838套、792套和746套。在采取货币补贴的廉租户中，中原区补贴力度最大，覆盖范围最广，目前已达5252户，其余依次是二七区、管城区和巩义市。全省其他地市也在不断健全和创新廉租住房制度，并取得了较好的进展。例如，漯河市成立保障性住房建设投资公司，拓宽了融资渠道，并规定按土地出让金总额3%的比例提取资金用于廉租住房建设，较好地解决了资金短缺问题，提升了对低收入家庭住房困难的保障能力。（四）经济适用房制度不断完善2006年以来，全省多数城市出台了新的经济适用房管理办法，完善了过去的购买轮候政策，将摇号供应转变为轮候供应，规范了经济适用房的审批、供应、销售以及监督活动，严格执行《关于进一步加强保障性住房建设管理的通知》，推动经济适用房制度不断完善。在资金保障上，采取多渠道筹措资金并引导社会投资，相对缓解了资金瓶颈。2011年，全省要争取实现融资贷款100亿元的目标，以确保全省经济适用房的建设进度。截至9月底，全省新开工建设经济适用住房10.13万套，开工率达99%。《河南省住房城乡建设“十二五”规划纲要》明确指出，未来五年新开工经济适用住房达63万套，全面提高城市中低收入家庭的住房能力。全省各地市的经济适用住房制度也在不断完善，开通了申报审批“绿色通道”，加强了监督管理。郑州市在经济适用房的资格准入、使用监管、违规重罚、上市交易等方面出台了五项新的措施，以加强经济适用房管理工作。2011年郑州市计划全年新开工经济适用房25095套，截至9月底，实际开工已达25114套，超额完成了全年任务。二当前城市住房保障面临的突出问题（一）住房保障存在管理漏洞第一，观念上的制约。很多地方政府将住房保障看做一种纯粹的消费品，认为是对地方财力的绝对消耗，对拉动经济增长的意义不大。甚至认为，保障性住房建设多了，会抑制商品房的投资，会影响土地财政的收入和地方GDP的增长。所以，地方政府表面上承认住房保障的重要性，但思想观念上仍比较被动，对保障房建设能拖就拖，总是以财力不足、土地紧缺为借口，限制保障房建设的数量进度、空间布局。第二，制度上的漏洞。一是多数商品房结构矛盾突出，中小户型少，价格偏高，远远超出了85%以上群众的实际购买能力；而保障性住房太少，准入门槛太高，位置偏僻，公共资源不足。二是保障房管理机制不健全。保障性住房手续办理缓慢、审批程序比较烦琐，尤其是经济适用房申报管理漏洞较多。比如，有些人买了小产权房没办房产证、有些人买了商品房不登记自己的名字、有些人收入信息不真实，甚至还有人通过假离婚、职权腐败等，骗购经济适用房的现象仍然存在。第三，法律上的空白。没有法律的约束，保障房建设往往受到地方政府主观积极性、财力状况和社会舆论的影响，主观积极性高、财力状况好或者社会压力大的时候，住房保障建设会搞得多一些，反之则少一些。尽管地方政府每年都制定了住房保障发展目标，但是实际落地多少、保障了多少、保障了谁，都缺乏严格的追究机制，根本不具有法律效力，造成很多管理漏洞。（二）建设资金供需矛盾突出一是公共财政支出严重缺位。保障性住房建设需要政府投入大量资金，而河南省部分市县财政困难、资金短缺，严重影响保障房建设的数量和进度。二是资金筹措比较困难。一方面，经济适用房建设资金回笼滞后，垫付资金压力较大。经济适用房一般是由建设单位筹资建设，建成后以保本微利销售给符合申购条件的中低收入家庭，实行建设资金滚动使用。另一方面，廉租房建设资金筹措难度更大。廉租房保障资金来源以政府直接投资、住房公积金净收益和土地出让净收益的10%等渠道为主。部分地市虽然建立了廉租房保障资金专户，但市级财政预算中对廉租房建设专项资金尚未安排，且住房公积金净收益和土地出让净收益提留部分实际拨付滞后。此外，由于房地产市场的变化，政府土地出让较预期有所下降，这也给建设资金筹措造成一定压力。（三）保障房土地供应缺口大土地供应缺口大，工作协调难度大，手续审批比较难，政府推进速度慢，是当前商品房价格居高不下、保障房建设总量不足、结构较差的重要原因。按照历年《中国统计年鉴》披露的土地供应数字，1999～2008年全国房地产企业共购置土地面积为31.3亿平方米，2008年全国城镇人口为6.07亿，除去非住宅用地外，全国城镇人口人均仅为4.1平方米。2007年以来，全国房地产企业土地购置量一直在下降，年均呈现负增长态势，这是导致2009年以来全国房价飞速上涨的重要原因。当前，河南省城市人口大幅增长，城镇化率突破40%，超过4000多万人住在城里。外来人口的住房需求呈绝对增长态势，需要大量的土地供应来解决保障房需求。但是，河南在坚持不以牺牲粮食和农业为代价的背景下，面临人多地少的现实困境，加上政府的土地财政政策，导致近年来保障房土地供应缺口很大，难以适应城镇化发展需要。三提高城市住房保障能力建设的若干建议全面推进住房保障体系建设，把公共租赁住房和城市棚户区改造放在更加突出的位置，不断完善廉租房和经济适用房制度，逐步形成符合省情的住房保障体系，全面提高城市住房保障能力建设。按照“房子怎么分、钱从哪里来、地从何处出”的工作思路，强化政府责任，创新管理机制，调动社会各方面的力量，努力拓宽融资渠道，保证土地供应，切实解决城市中低收入群体的住房困难，确保人民群众安居乐业。（一）创新管理机制，确保住房分配公平首先，实现住房保障的观念创新。从社会管理的角度来讲，住房保障就是公共服务和民生工程。胡锦涛同志指出，社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境；社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设；加快推进住房保障体系建设。如果站在社会管理的角度来讲，各级政府要切实转变传统思想，树立“住房保障”即是“社会投资”的观念。不要认为住房保障是纯粹的消费品，某种程度上讲，住房保障更是公共服务，是投资行为，是民生工程。一个城市中，居无定所，漂泊流浪的人群增多了，会带来很多负面问题，会产生不良的社会影响，会增加许多不和谐因素和社会矛盾。孟子说，“有恒产者有恒心”，居民的住房问题解决了，不仅能拉动经济增长，更能让老百姓安居乐业，加大他们在子女教育、医疗保险和职业发展上的投资力度，减少社会不稳定因素，减少社会管理成本，实现社会和谐稳定。其次，实现住房保障的制度创新。一是合理引导房地产业健康发展。通过各种政策调控，适度限制商品房的销售价格、户型面积和销售对象，兼顾中低收入家庭为主，积极开发中小户型、绿色环保的普通商品住房；要坚决执行国家调控政策，有效控制房价，引导房地产业持续健康发展。二是形成合理的住房保障体系。针对高收入阶层，主要通过市场调节解决住房问题；对低收入阶层，主要靠政府保障解决住房问题；对中等收入阶层，要充分发挥政府和市场双重作用来解决住房困难，逐步形成商品房、廉租房、公租房、改造房和经适房“五位一体”的住房保障体系。三是建立严格的住房保障分配制度。由于当前我国的个人收入信息系统很不完善，家庭收入的统计审核很难准确有效，相关部门要尽快建立严格的保障房分配制度。对于违规违法骗取的保障性住房，一定要加重处罚力度。比如在香港，若发现有人向房屋管理委员会提供虚假资料时，即可判罚款20万港元和监禁6个月。高强度的惩罚措施保证了违法行为的高昂代价，会大大减少违法行为。建立保障对象的年度复核和资格抽查制度，对收入等条件发生变化、不再符合保障条件的，要及时退出。鼓励各种监督方式共同发挥作用，确保保障性住房分配公平公正。最后，加快住房保障的立法进程。坚持立法先行，尽快起草和拟定《住房保障法》，并征求社会各界的意见，出台正式的《住房保障法》，修订完善城市房地产管理法等相关法律法规，形成稳定、一致、连贯的刚性制度制约。要明确各方职责，保证责任到位，尽快让住房保障成为各级政府标准化、常态化的事业，促进房地产业健康发展，城市住房保障能力不断提高。（二）引导多方投资，努力缓解资金瓶颈要将住房保障资金逐步纳入公共财政范围，建立以财政预算为主体的筹资原则。在资金筹措渠道上，除了省、市、县三级财政预算之外，不仅要主动从土地出让净收益、住房公积金增值收益中安排配套资金，还要通过银行贷款、廉租住房租售并举收入及社会筹资来筹集资金，积极引导多方投资，努力缓解资金瓶颈。在引导社会投资方面，要畅通各类市场主体投资建设保障性住房的渠道，通过配建、租售并举等措施，建立廉租房投资回收机制；采取政府补助、财政贴息等手段，吸纳社会资金投资兴建以公共租赁住房为主的各类保障性住房；也可以通过发行住房福利彩票、中长期国债等方式，为住房保障筹集建设资金。2011年，国家将公共租赁住房建设作为重点项目，财政压力更大，要探索通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式加大对公共租赁住房的投入。（三）增加土地供应，有效解决住房供给一要增加住房用地供应总