文化治理模式推动文化管理机制创新研究

文化治理模式推动文化管理机制创新研究

一文化治理概念的发展文化政策研究学者对治理问题的阐释是从福柯的“治理性”（governmentality）观念演绎而来的。“治理性”观念来源于政治经济学，它的内涵本来是要求政府以公民管理和经济生产力为号召，为求效率和权威，形成正确的行为；后转变为一种描述社会领域的方式，指在自我和社会之间所采取的一种复杂活动。[1]福柯使用“治理性”观念解析了现代国家的兴起及其社会调控权力，并对西方国家在教育和文化领域内的做法和主张作了进一步的说明。福柯认为“治理性”体现了生产、符号、权力和自我四种技术之间联系运用的形式和手段，强调一种支配他人和支配自我的技术接触。他从历史的角度分析现代政权如何运用“治理性”技术，把原来“统治者积累自身权力”演变成“把权力有技巧地散布到人民身上”，从而达到对全体人民统治的有效性。本尼特进一步发展了福柯的“治理性”观念，提出把“政策”理论地、实践地、制度地引入“文化研究”。他将政策、制度与管理的背景和手段看做文化的重要领域和成分，进而将文化研究视为特殊的文化治理区域，在问题框架内重新审视文化，强调文化既是治理的对象，同时也是治理的工具。[2]综上可以看出，“治理性”是他者导向的，也是工具式的。[3]早期的“治理性”文化政策实践活动主要聚焦于民族国家内部社会行为的调控，以及公民身份的形成机制。近年来，国际政治格局发生了新的变化，出现了全球化文化市场、文明冲突和认同危机。同时，公司集中化和技术整合化日益加剧等新时代问题，均对传统民族国家文化管理体制提出了严峻挑战。“治理性”观念在文化实践领域获得了新的发展，针对传统文化政策遭遇的困境，文化治理模式是文化管理体制机制变革的直接产物。在本文中，文化治理模式是一种新型的文化管理机制。新概念的产生必然用以描述或展望一种新的政治现象。[4]“文化治理”也不例外，它诉求于权力运作的规则、过程及其实践发生改变。“治理”是相对于“统治”而提出的，文化治理是指运用于文化领域的公共事务的发展模式，与传统管理模式相比，更强调全局性、整体观念，并以“合作”代替“管理”，即公共部门、私营企业、非营利组织、社会团体等各种性质的机构以及公民个体在一个持续互动过程中建立一种合作关系。冲突或多元利益通过相互调适，以多样化的渠道影响公共文化事务的目标及调控手段的选择、实施。参与治理过程的不同机构组织在相互依存中逐步培育出一种新的公民社会关系，在开放、参与、责任、高效和团结原则框架下，共同推动社会文化的发展。图1文化治理互动网络治理结构文化治理改革模式随着在西方国家的实践运用，特征逐步明晰，各国对文化治理现象和实践过程的经验性研究也在不断深化。文化治理模式在政策层面上的探讨开始出现在国际层面上。1995年联合国世界文化与发展委员会发布了题为《文化多样性与人类全面发展》报告[5]，该报告充分阐述了文化多样性、文化与发展的关系：发展不是单线进化论，或遵循西方模式的同质化运动；也不是单纯经济意义上的进步，而是人的全面发展，拥有丰富文化遗产的人类应有更多的发展选择。在此立论背景下，该报告在文化政策方面首次将治理概念延伸到文化发展的讨论中。提出在各国政府之间、各种政府机构之间以及市场与公民社会之间建立富有弹性的合作关系；建立公共部门和私营机构共同支持文化发展的有效资金系统。文化领域的决策、管理和服务应更加分权、民主，而政府主要扮演的是一种战略经纪人的角色，促进各种不同的行为主体互动合作、相互协商、达成共识。[6]此后欧盟进一步发展了这一概念，1997年在有关文化与发展的欧洲报告《从边缘到中心》中，指出建立与文化相关的跨部门合作网络有助于促进有关艺术创造性的公共政策发展。该报告的目的是将文化政策从政治领域中边缘化的工具引入治理中心。2002发布的《创造性的欧洲》报告为文化治理提供了一个明确、全面的定义，即为文化发展确定方向的公共部门、私营机构和自愿∕非营利性机构组成的复杂网络。其中包括公共部门、私营企业、非营利团体等各种性质的机构和个人，涵盖文化、经济、社会等各个政策领域，涉及跨国、民族国家、地区、地方等不同地理和行政运作层面。治理也指公民不仅作为投票者和利益集团成员，而且作为消费者、专业工作者、文化工人、企业家、志愿者以及非营利组织的成员，拥有了更加多样化的渠道影响文化的发展。[7]不仅欧洲国家，许多国家和地区都在积极尝试这种新型的管理机制，鼓励文化分权、文化自治和文化参与。尽管文化治理模式顺应了世界发展趋势，具有普遍的应用价值，但不同地区及不同国家政治机构将这种革新思路应用于具体社会历史情境中时，所呈现出来的运作特点、面临的新问题是不尽相同的，可见影响因素是多方面的。二欧洲文化治理模式的政策实践任何一项改革都有着广阔的社会历史背景。第二次世界大战后的欧洲民族国家，除了面临政治体制的选择与构建任务之外，还必须考虑政府的政策选择问题，以更好地维持本国政治、经济、社会秩序的稳定与发展。以此为开端，对文化发展相关的社会公私行为做出有选择性的约束和指引成为各国普遍关注的政策议程。20世纪50、60年代，文化平等、文化民主化概念特别兴盛，受福利国家学说影响，欧洲各国政府普遍开始加大对文化艺术的扶持力度，增加传统文化机构数量，例如剧院、艺术馆和博物馆等。然而“文化民主化”措施并未获得理想效果，社会阶层和城乡地理上的不平等仍存在，有些地方甚至造成社会阶层分化的加剧。70年代，文化政策开始关注边缘人群，强调民众接触文化的机会与文化活动的参与程度。但文化资源分配的公平与效率问题仍未得到很好的解决。从80年代开始，随着制造业发展的减速，文化开始成为经济发展的工具，政府通过刺激文化消费和文化生产，促进边缘地区增强发展活力。平衡经济和社会发展亦日益成为文化发展的政策导向。此后，随着福利国家的危机、经济全球化、欧洲一体化的进展，欧洲各国文化政策经历了从传统欧陆模式的现代国家干预和公共赞助到市场调控转化的潮流。不同国家和区域受国家政体、管理体制、社会发展程度和文化传统等因素影响，所采取的具体文化政策措施也不一样。从整体发展态势来看，文化治理是从文化分权运动开始的。以法国为例，从16世纪起，法国就已形成王室扶持资助艺术家和艺术创作的传统。1959年法兰西第五共和国政府颁布了成立文化部的法令，这标志着政府从单一、零散的资助扶持转向构建系统的公共文化政策体系，中央政府是文化事业的主要投资者。80年代中期，受地方分权运动的影响，法国文化资助体系也趋于中央政府与地方政府以结成合作伙伴的方式为主导。政府主要依靠合同对文化投入进行管理。法国政府通过签订文化协定的契约形式确保实现政府的管理目标，而政府的具体文化发展目标则通过财政投入的方式来明确。[8]这种中央与地方的合作伙伴方式逐步延伸到公共部门与私营机构、非营利性机构等之间的网络关系中，文化合作通过各种形式的合作项目和共同协议来实现。同时，文化发展资金来源也多样化了，独立的非政府资金提供者，如私营公司、基金会、各种协会和其他的非营利性机构对文化发展的捐赠日益增加。[9]其他欧洲国家也呈现出不同形式的文化分权趋势，为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，许多国家开始了大规模的政府改革。整个欧洲，从民族国家到泛欧洲国家（欧盟）都开始积极探索通过文化治理模式改进管理机制，以解决文化资源分配的公平与效率问题、全球化浪潮中的文化传播与（区域）民族文化身份问题等。文化治理模式在政策实践中的主要做法是：鼓励在公共行动领域实施地区性或社区文化治理，更多地借助非政府力量建立互动网络治理结构，以此来培育并加强社会团体及民众的民主与责任意识，在文化生活中体认文化价值，并予以身份认同感。通过促进更多民众参与到本地充满活力的文化生活中，活化地区传统，凸显地区特征；同时也为民众提供更多的社会化和接触文化的机会，鼓励不同群体之间的交流与理解，减少人们之间的疏离感并增强社会凝聚力。文化治理模式是建立在开放多元系统中的，强调参与能力、合作精神及责任意识。其中包含的积极内涵，有学者认为主要体现在：参与文化艺术活动可以重新进行外部定位和内部身份定位；可以促进社区能力；规划这些活动可以抵消当地居民被排斥在决策进程之外的影响，同时加强社区机构和志愿团体建设，发展他们所需的管理、行政和组织技能。[10]可见，文化参与可以增强个人或团体的发展能力。因此，文化治理模式的意义也正是在广泛讨论文化与发展问题之间的关系时逐步明晰的。以下是法国里昂市的案例。由于当地文化政策中的文化不再局限于高雅艺术及遗产，而是被视为一种生活方式，因此，该市文化政策的内容也突破了传统范围，泛化到许多活动领域；并在广阔的发展视野中，联合了不同行动领域，通过公共行动，使传统公共文化部门趋于消解了。“法国里昂市曾试图通过签署一项文化合作宪章，向区域范围开放其所拥有的机构和文化活动。这项宪章通过利益相关者之间的新的合作形式，力图将文化政策与社会及城市发展政策联系起来。为此，里昂成立了一个负责文化合作的委员会，作为市级行政机构的组成部分，并受到文化和区域发展代表团的监督。该委员会旨在促进文化机构、城市政策的行动者、重大活动、独立公司、非政府组织，以及大众教育、卫生、城市复兴和新经济等方面的网络之间的合作。它通过确保不同领域之间的信息传递而扮演着联络者（NetWorker）或设计者的角色。……法国里尔市城市政策中对文化资源的调动，没有引发市政管理体制发生变化，而是通过一些全市性的项目及管理模式的转变而实现的。大里尔委员会（theGrandLilleCommittee）是一个将经济、政治、文化、高等教育和研究等领域的城市群精英们汇集起来的联盟组织，它发起了里尔竞选欧洲文化之都的活动。其提案是由里尔大都市区城市文化组织（Agenced’UrbanismedeLilleMetropole）推动的，该组织担任着联系不同利益相关者的桥梁角色。《里尔2004，欧洲文化之都》计划的提出，高度动员了包括公共、私人和非政府部门在内的当地各方利益相关者，并成为众多城市复兴和经济及社会发展项目的催化剂。”[11]限于篇幅这里不能给出更多的案例，但从欧洲的政策实践中可以归纳出其基本经验为：在文化治理框架中努力为每一位公民提供平等的机会及享受服务的渠道，使民众在参与公共文化生活的同时，对荣誉、责任、权力等公共生活的基本要素有更深切的体验，提升相互信任、互惠合作；通过参与文化活动完善民主机制，使社会各界在互动中建立共同体意识，增强社会凝聚力及归属感；促进多元文化交流，培养包容及创新意识。文化治理模式所倡导的参与理念，相对于传统政府所提供的公共文化产品及服务，则更为强调“授之于渔”，即注重培养民众文化参与的能力，不仅包括文化艺术作品欣赏的能力，而且也包含介入文化政策议程的能力。与“授之以鱼”式的传统公共文化产品供给方式相比，前者才是激发民众创造力的根本。在传统文化管理中，政府扮演主导者角色，实行自上而下的政策倡导，以推动文化发展政策及规划行动。该模式若缺乏良好的沟通互动，就会导致反馈信息贫乏。而文化治理模式则强调公私部门、利益团体及民众的共同参与，理论上该模式可以更有效地凝聚对于政策发展行动的共识，促进地方资源及力量的整合，但实际操作层面上也存在各方力量的博弈，因此还需要更多国家或地区运作模式的经验性研究和调查报告，在实践中摸索因地制宜的运作机制。三文化治理模式对我国文化管理体制改革的启示文化治理模式是西方文化管理体制机制改革的产物。任何一种发展模式都是由社会经济发展阶段，特别是政治环境所决定的，都有其产生的必备条件。文化治理需要建立在发达的公民社会环境中，通过契约精神、社会责任感维系成员之间的关系，需要相关制度、规范及法制予以保障。因此，我国的文化管理体制改革不能直接移植和套用西方文化治理理论和实践经验，应借鉴其成功的做法，多考虑其在我国的适用性，并更应关注如何培育其产生的社会条件等，否则，后果只能是照猫画虎，只得皮毛，不知其精神。中国近三十年集中全力进行快速经济发展，随之而来的是各种社会失衡问题。抓住社会转型时的“黄金发展期”，避免“矛盾多发”失控，对中国今后的发展十分关键。其中，通过文化生活重新构建公共性将担任着越来越重要的社会治理功能。目前文化管理中存在的问题，主要表现在：地区发展不平衡现象比较严重；以政府为主导的公共产品供给模式容易产生资源配置结构性失衡、结构性短缺，以及供给效率低下等问题；依据行政逻辑的管理模式是单向的，缺乏民意表达和民主参与环节，容易造成供给与需求的错位乃至脱节等等。考察当代西方文化政策发展历程，可以发现这些问题同样也在不同的国家或地区出现过，各级政府致力于在公共管理改革过程中予以纠正，有些成功了，有些仍在探索。如何在中国语境中解决这些问题，笔者认为，管理部门应在以下三方面有所作为。一是要拓展民众文化接触渠道。这不仅仅是多举办文化活动、开展普及教育、完善文化设施布局等，更为重要的是参与供给的领域要扩大，文化产品及服务的质量和效益要提高。当前构建公共文化服务体系、发展文化产业可以说是分别从公共保障领域及市场领域满足民众多元化的文化需求。传统以政府为单一主体的公共产品供给模式，存在结构单一、供需不平衡等问题；市场提供了多元选择的机会，但市场也容易导致消费群体社会阶层的分化，加剧文化不平等现象。因此，引入“政府主导+社会参与+市场配置”混合型模式，建立开放多元的治理结构，将有助于各方利益团体在博弈中找到均衡点，在拓展文化供给渠道的同时，依靠社会力量解决文化领域公共治理中的“政府失灵”和“市场失灵”等问题。但目前中国的困境在于社会力量比较薄弱，整个社会的责任及诚信意识有待提高。如果这一环节没有跟上，单纯谈依靠社会力量或引入社会参与是不现实的。所以公民社会的培育在这里显得尤为重要。二是要提高民众文化参与能力。参与文化生活的权利已被列入《经济、社会和文化权利国际公约》（1976年1月3日生效）中，得到法律的确认。然而，公众能够在多大程度上分享文化发展的成果，并进一步开展文化创造活动，真正实现公民文化权利，促进整个民族国家的创新发展，很大程度上还要看公民自身的能力建设以及相关保障制度的发育。实现途径主要有两个：其一是普及艺术教育及公民教育，后者尤为缺乏。从目前青少年教育状况来看，公民教育往往流于形式，效果并不理想。建议教育部门改变传统的知识与概念性说教方式，增加学校与社区的互动，为学生提供更多的学习实践机会，以增进参与公民生活所必备的各项技能。其二是推动公民社会成长，强化民间组织的广泛性和行动的有效性，鼓励民间文化组织的行业自律，利用社