推动中国环境保护状况的历史性转变

推动中国环境保护状况的历史性转变

2006年，国务院召开的第六次全国环境保护大会，对“十一五”期间的环保工作做出全面部署。温家宝总理在大会讲话中强调，做好新时期的环保工作，必须加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。“三个转变”既是我国经济发展战略思想的转变，也是环保工作的历史性转变。一在科学发展观指导下，环境保护取得重大进展国家“十一五”规划明确规定，“十一五”期间单位GDP能源消耗比“十五”末降低20%左右；主要污染物排放总量减少10%；森林覆盖率由18.2%提高到20%。2006年是我国实施国民经济和社会发展第十一个五年计划的第一年，环保工作的重点是围绕落实这些指标开展工作。但是，当前环保状况仍十分严峻。2006年上半年，能耗和主要污染物排放总量不降反升。单位GDP能耗与上年同期相比上升0.8%；据17个省（区、市）统计，化学耗氧量、二氧化硫的排放量同比分别增长4.2%、5.8%。预计2006年全年这三项指标仍然处于上升态势。（一）严格环境准入制度，坚决控制增量污染2006年国家宏观调控的目标是抑制重点行业产能过剩，特别是控制钢铁、汽车制造、电力、煤炭等行业潜在的产能过剩问题。国家决定加快小火电机组的关停进度，“十一五”期间将关停5万千瓦及以下凝汽式燃煤小机组1500万千瓦，关停老、小燃油机组700万千瓦。“十一五”期间，钢的生产能力将控制在4亿吨，淘汰1亿吨落后炼铁和5500万吨落后炼钢能力。一些铝冶炼企业因氧化铝的供应受到限制而停产或减产，全国的铝产量进一步削减。在宏观调控中，环境保护作为继土地、信贷之后的又一道“闸门”，对盲目开发、无序开发、低水平重复建设、浪费资源污染环境的项目严把审批关，发挥了有效的控制作用。2006年5月召开的全国环境影响评价管理工作会议，进一步明确了宏观调控的环境保护措施，提出实行最严格的环境准入制度。2006年前三个季度，国家环保总局对不符合环境管理要求的30个项目作出暂缓批准或不予批准的决定。（二）整治违法排污企业，维护群众环境权益已经连续开展三年的环保专项行动，2006年以遏制环境污染事故上升势头，保障群众环境权益，维护社会和谐稳定为目标，由国家发改委等七部门联合组织开展了整治违法排污企业，保障群众健康环保专项行动，并在四个方面取得重要进展。1.集中整治了威胁饮用水源安全的环境污染和隐患各地对地表水源一级保护区内的环境违法行为进行了集中查处，取缔保护区内的所有排污口，责令停产关闭了一批污染饮用水源的超标排污企业。与此同时，中央和地方还安排80亿元人民币，解决农村2000万人的饮水困难和饮水安全问题，并采取农村供水、环境卫生和健康教育等综合措施，推动建立农村饮水安全保障体系。2.开展了工业园区环境违法集中整治在环保专项整治行动中，各级环保部门对各类工业园区建设、管理存在的环境违法问题进行了全面清理。对2003年《环境影响评价法》实施以来的化工、冶炼、造纸、印染、公路等重点建设项目进行了集中检查。依法查处了未经环保部门审批违法上马的建设项目，停产整治了一批建设项目。国家环保总局对“十五”期间审批的2453个建设项目开始核查，严肃处理未按审批要求建设、违反“三同时”规定的建设项目。对2006年10月第一批查出的8个违反“三同时”规定的项目，已分别作出停止试生产和限期整改等处罚。3.开展了全国化工石化企业环境风险排查2005年松花江重大水污染事件的最大教训，是忽视企业环境风险的整治。为加强突发环境事件的防范工作，环保部门对近年来国家审批的7555个总投资达10152亿元的化工石化项目进行了全面排查，责令存在环境隐患的3745家企业限期整改，49家企业实施搬迁。在企业整改中，为排除各种隐患新增环境风险防范投资140.5亿元，落实了部分企业的环境安全措施。（三）推进依法行政，强化环境执法监督2006年2月，监察部和国家环保总局联合公布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。这是我国第一部追究国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员环境违法违纪行为的法规。为了有效实施暂行规定，最高人民检察院出台了《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》；最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，使环境犯罪责任追究有了法律依据。暂行规定公布后，在社会上产生强烈反响，环境问题的矛盾开始集中到政府和环保部门。一些地方因国家机关工作人员“行政不作为”，严重失职、渎职造成的重大环境事件不断被揭露出来，一批领导干部受到责任追究，仅河北、山东两省就有89人因环境污染问题受到行政责任追究，这在暂行规定公布之前是从未有过的。（四）以防沙治沙为重点的生态保护取得新进展2006年是国际荒漠化年，6月17日是第12个世界防治荒漠化和干旱日。联合国确定防治荒漠化年和防治荒漠化日，旨在强化公众意识，促进全社会积极参与防治荒漠化，加快治理步伐。在防治荒漠化年活动的带动下，我国生态保护工作进一步加强。1.防沙治沙工作步伐加快我国是世界上荒漠化最严重的国家之一，防沙治沙任务相当艰巨。进入21世纪以来，我国先后实施了京津风沙源治理工程、“三北”防护林四期工程、退耕还林和退牧还草等一批重点生态建设工程，使我国沙化土地面积于2005年首次出现净减少，由20世纪末年均扩展3436平方公里减少为目前的年均缩减1283平方公里。一年来，各地在积极推进社会主义新农村建设中，努力实现防沙治沙促进经济发展、经济发展反哺生态建设的良性循环。坚持预防为主、科学治理、合理利用的方针，遵循自然规律和经济规律，综合运用法制、经济、行政、政策和科技手段，标本兼治、综合治理；大力推进退耕还林、退牧还草，严厉打击乱采滥垦等破坏生态环境的行为，从源头上防止和控制土地沙化，巩固防沙治沙的成果；把治沙与治穷紧密结合起来，因地制宜地发展沙产业，调整沙区生产结构和产业结构，发展沙区经济，增加农民收入，实现生态建设与经济发展双赢。2.自然保护区建设和管理进一步加强近年来，我国自然保护区建设进入快速发展阶段。到目前为止，全国已建成各种类型自然保护区2349个，总面积达149.95万平方公里，约占我国国土面积的15%。我国85%的陆地自然生态系统类型、绝大多数自然遗迹、约85%的野生动物种群和65%的高等植物群落，特别是国家重点保护的珍稀濒危野生动植物，在自然保护区得到有效保护。加强自然保护区建设对于维护生态平衡具有重要意义。针对当前自然保护区建设存在重数量轻质量、重建立轻管护以及“批而不建、建而不管”等突出问题，2006年自然保护区建设和管理工作强调“稳中求进”，积极稳妥地推进国家级自然保护区的发展。“十一五”期间，国家将确定区域功能定位。自然保护区属于禁止开发区。自然保护区建设既要把该保护的保护起来，又不能盲目扩大范围。在发展战略上，要由数量型向质量型转变，由面积型向功能型转变，由速度型向效益型转变。重点是对那些极具特有性、典型性的濒危物种、重要自然生态系统和地质遗迹、海洋海岸、内陆水域湿地加以保护。同时，我国目前自然保护区的空间布局是西密东疏，大部分保护区集中在中西部，特别是西部少人和无人区。今后将把东部地区作为自然保护区发展的重点。2006年国家环保总局组织开展了全国自然保护区专项执法检查，并在此基础上研究制定考核评估标准，改革完善评审制度，对国家级自然保护区实行动态管理，凡是达不到标准的要限期整改。3.首次确定国家级水土流失防治三大区域水利部正式公布了42个国家级水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。这是我国首次确定并向社会公布的国家级水土流失防治重点区域。公布的“三区”涉及25个省（区、市），总面积222.98万平方公里，占国土面积的23.2%。其中，国家级水土流失重点预防保护区共16个，总面积97.63万平方公里。这些地区是我国重要的次生林区、草原区、水源区和自然绿洲区。目前这些区域生态环境尚好，但存在水土流失发生和加剧的趋势。国家级水土流失重点监督区共7个，总面积30.60万平方公里。主要是矿山集中开发区、石油天然气集中开采区、特大型水利工程库区、交通能源等基础设施建设区以及在建的国家特大型工程区。国家级水土流失重点治理区共19个，总面积108.88万平方公里。主要为大江、大河、大湖的中上游地区，这些地区水土流失十分严重。4.全国土壤污染状况调查全面启动土壤污染对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。为全面、系统、准确掌握全国土壤环境质量总体状况，查明重点地区土壤污染类型、程度和原因，评估土壤污染风险，确定土壤环境安全等级，构建适合我国国情的土壤污染防治法律法规和标准体系，国家有关部门计划利用三年多时间完成全国污染现状调查工作。2006年调查工作启动后，主要进行了室外布点采样的工作方案和技术要求的准备；初步完成了长三角、珠三角、辽中南城市群三个典型地区的土壤状况调查；在典型地区启动了污染土壤修复与综合治理试点；建立了基于风险评估的土壤环境质量标准体系；组织开展了土壤污染防治立法工作。（五）节能政策进一步落实2006年，国务院发布了《关于加强节能工作的决定》，要求各地、各部门充分认识加强节能工作的紧迫性，把节能发展列入各级政府的重要议事日程。1.建立健全节能保障机制国务院要求各地各部门抓紧建立节能目标责任制和评价考核制度、固定资产投资项目节能评估和审查制度、能效标识和节能产品认证制度；制定鼓励生产、使用节能产品和节能建筑以及低油耗、低排量车辆的财税政策；调整高耗能和资源性产品进出口政策；加快推进资源性产品价格的市场改革进程，建立能够反映资源能源稀缺程度、供求关系和环境成本等完全成本的价格形成机制。2.明确了可再生能源发电上网价格政策国家有关部门发布的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》明确规定，风力发电项目的上网电价按照招标形式确定；生物质发电项目由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价；水电项目上网电价按照合理成本加合理利润的原则制定。同时，实行费用分摊机制：可再生能源发电项目上网电价高于当地燃煤机组标杆上网电价的部分，通过全国电力用户统一征收电价附加的方式解决。各省级电网企业按其销售电量占全国的比例，分摊全国可再生能源电价附加额。3.开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点国务院决定，从2006年起，选择山西省等8个煤炭主产省（区）进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。试点省（区）将坚持保护环境、节约资源与促进煤炭工业健康发展并举的原则，深化煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得和建立煤炭资源勘察、开发合理成本负担制度为核心，以促进煤炭资源合理有序开发和不断提高煤炭资源回采率为目标，相应调整煤炭资源税收政策，逐步使煤炭企业合理负担煤炭资源成本，使煤炭产品价格真实反映价值，各级政府依法监管并获得相应收益。4.进一步调整煤炭行业结构国家发改委等七部门联合下发了《加快煤炭行业结构调整、应对产能过剩的指导意见》，对加快推进煤炭行业结构调整作出了全面部署。未来5年，煤炭行业要实现煤炭高质量稳定供应，供需总量基本平衡。提高煤矿生产技术水平和资源回采率，使全国煤矿资源回采率达到40%以上，煤矸石和煤泥利用率达到75%以上，煤矿瓦斯抽放率达到30%以上，矿井水利用率达到60%以上，采煤区沉降、沉陷治理取得明显成效。二当前全国环境保护形势依然严峻（一）突发环境污染事件仍呈上升趋势2005年全国发生突发环境事件76起，2006年1～9月就发生126起。其中，重大环境事件10起，较大环境事件33起。这些突发环境事件70%以上是由于安全生产和交通事故引发的，有20%是由于企业生产排污造成的。环境污染事件不仅造成人身伤亡，也引起人体各种器官系统暂时或永久的功能性或器质性损害；引起急性或慢性中毒甚至导致后代致畸、致突变。造成突发环境事件上升的原因是多方面的。一些企业不惜以牺牲环境为代价追求短期经济效益，偷排偷放污染物。2006年8月20日，吉林省蛟河市的一个化工企业，在异地处理生产废液的运输途中，将10立方米的废液违法倾倒于牤牛河，造成河水污染，致使沿岸饮用水源停止供水，在社会上引起严重影响，并导致俄罗斯边界城市居民反映强烈。2006年4～5月，广西连续发生两起突发环境事件。钦州市的一些企业趁暴雨，偷排含大量氨氮的工业废水，导致该市停水18小时；龙舟县一家糖厂偷排工业废水，导致全县停水6小时。造成环境违法现象突出的原因，主要是地方政府忽视环境保护，环境监管不力。一些地方对防范突发环境事件重视不够，面对突发环境事件没有应对预案，环境污染事故处理应急队伍不健全，力量薄弱，手段和装备落后，不能及时消除污染隐患。特别是一些地方政府片面追求经济增长速度，实行地方保护主义，忽视环境保护，甚至出台土政策妨碍环境执法，为突发环境事件留下隐患。（二）跨界流域水资源纠纷日益突出我国较大江河流域一般都流经几个行政区域，上游水质污染直接对下游产生影响。在缺水地区，上游用水量大，必然影响下游水资源利用。随着经济发展和污染问题的日益突出，由此引发的上下游之间的水资源纠纷越来越多。主要包括两个方面。一是水资源相互争夺加剧；二是上游地区排放的工业和生活污水对下游造成污染。水资源的争夺是局部现象，而水污染纠纷则比较普遍。随着经济总量的不断增长，污染物的排放总量也随之增加，上游污染造成下游经济损失、影响群众身体健康的情况越来越突出。在一些地方，例如在珠江流域，上下游之间因水资源引发的矛盾和纠纷，不仅造成重大经济损失，而且已经影响社会安定。（三）农业和农村污染问题日益突出据国内一些专家学者测算，当前我国农村面源污染占各类环境污染的30%～60%。其中农村污水中排放的化学耗氧量（COD）已超过城市和工业的排放量。农村和农业污染主要来自五个方面。一是滥用农业化学品。我国单位面积化肥、农药施用量均超过世界平均水平的3.5倍，广东等地用量又比全国平均水平高出近一倍。二是农业废弃物污染。最大的污染源是畜禽和水产养殖排泄物，以及作物秸秆的随意排放和焚烧。三是工业废物的大量排放。四是污水灌溉，全国大约有650万～700万公顷的农田使用污水灌溉。五是酸雨污染，全国30%的土地受到不同程度的酸雨污染。这些因素使我国农产品受到从水体、土壤、生物到大气的全方位立体污染。环境污染和人为破坏，加上全球气候变化的影响，我国耕地土壤肥力下降和质量退化现象相当严重。低产农田面积高达40%左右，污染农田占耕地总面积的1/6，农田中有机农药残留量高达50%～60%。环境污染使农业生态系统抗灾害的自然防御能力降低，农田受灾、成灾面积不断增加。（四）工业污染转移使欠发达地区面临困境国际产业结构调整的一个明显的特征是，劳动密集型、粗放型和污染型企业逐渐从发达国家和地区向发展中国家和地区转移。我国地区发展水平差异大，不仅经济发展不平衡，各地的环境保护也存在很大差距。东部一些发达地区的环境保护已经开始出现“拐点”，即环境质量呈现改善和提高的态势。但在我国产业梯度转移的过程中，污染也从高向低逐级迁徙。由于土地、环境、劳动力成本及政策的压力不断加大，东部的产业结构正在逐步调整，一些低端制造业和污染严重的产业也随之向中西部转移。广东省的“清远现象”就是一个典型例子。清远市地处广东省水源上游，具有广州市的“生态屏障”之称。为了不影响下游的环境质量，经济发展长期处于缓慢状态，成为广东的欠发达地区。为了改善落后面貌，最近三年来，清远市引进投资项目1600多个，合同投资金额超过1000亿元，变成了广东省欠发达地区加快发展的榜样。但是，由于引进了大量污染产业，环境问题日益突出。地处清远高科技区的陶瓷工业城已是烟雾笼罩，环境受到严重污染。据国务院发展研究中心调查，近年来，江苏、浙江、广东等东部省份的高污染企业纷纷到安徽、四川、贵州等地区落户。与此同时，由于城市对造纸、化工等严重污染企业实行强制关停，一些企业开始向农村转移，形成“东污西进下乡”的局面。这些企业往往选择山水优美的农村建厂，对农民的生产和生活造成严重影响。近年来农民因污染问题上访的案件不断上升，因污染问题引发的冲突和纠纷也越来越突出。（五）荒漠化加剧导致沙尘暴肆虐2006年4月16日，一场强沙尘暴袭击北京市，一夜之间市区降下30多万吨沙尘。据气象部门介绍，2006年1～5月北方共出现17次沙尘天气。沙尘天气频发固然有气象原因，如蒙古国气流活动频繁，亚洲沙尘暴源区气温比常年偏高、降水偏少，但主要是荒漠化特别是土地沙化加剧。荒漠化是一个全球性生态问题，影响着2/3的国家和地区、1/5人口的生存和发展。我国沙化土地有174万平方公里，占国土面积的18.12%。虽然我国荒漠化治理工作取得可喜进展，但生态恶化趋势远远没有得到控制。目前，腾格里和巴丹吉林两大沙漠已经“碰头”，使民勤绿洲受到严重威胁，并逐步向南推进。一向以雨量充沛、植被茂密著称的我国西南地区，土地沙化问题也日渐突出。若尔盖是四川省十大牧场之一，近年来也出现大面积草原沙化，而且正以每年11.8%的速度沙化。有关专家估计，如果不加强治理，再过20年，若尔盖草原将成为世界上海拔最高的高原沙漠。平均海拔4000米的青藏高原，也已经成为我国沙尘暴的发源地。目前，青藏高原荒漠化土地达到50多万平方公里，比20世纪70年代增长8.3%。西藏荒漠化土地已占全区土地面积的36.1%，仅次于新疆、内蒙古，居全国第三位。青藏高原进而成为我国第三大风沙发源地。青藏高原是中亚大风日数最多的地区，沙尘只要扬升到1000～2000米的高度，就可进入西风急流区，成为最高效的远程沙尘源区。因此，如果这样发展下去，青藏高原将会成为全球的沙源地之一。目前，沙尘暴的成因在学术界存在一些争议。有专家认为，沙尘暴主要不是来自沙漠，在单位面积内，裸露农田对浮尘的贡献率最高，退化草地和保护性农田次之，沙漠最少。无论哪种原因，都存在着重要的人为因素。（六）环境法制观念淡薄，环境执法面临困难由于我国经济发展水平不高，粗放型经济增长方式尚未根本改变，现阶段，落实科学发展观还存在相当大的阻力。特别是一些地方党政领导干部，在错误的政绩观引导下，重增长轻环保，急功近利，盲目追求一时一地的短期发展，忽视国家和民族的长远利益，甚至漠视环境保护法，不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。一是违反建设项目环境管理法律法规，盲目上项目。一些地方的中小型建设项目未经环保部门审批先开工、不批准也建设的现象相当严重，部分地区县级环保部门审批的建设项目，环境影响评价和“三同时”执行率只有30%～40%；很多项目的环保设施未建成或未经验收就投产使用；有的企业以试运行为借口，长期违法排污；有的地方违反《环境影响评价法》分级审批的规定，把限额以上的大项目“化整为零”，拆分成小项目越权审批。二是制定“土政策”，保护污染企业。一些地方对重点企业实行保护措施，搞所谓“清静日”、“安静日”，环保部门到企业检查要经过政府批准；有些地方把开发区、工业园区变成环境监管的“飞地”，由当地政府制定特殊政策，拒绝环保人员进入现场执法检查；有些工业园区成了国家明令淘汰和禁止项目的“避难所”，园区内的建设项目环境影响评价率不足50%。三是重污染项目屡禁不止，抑制产能过剩困难重重。为避免经济增长由偏快转入过热，抑制部分行业盲目扩张、产能过剩，国家从环保、土地、信贷等方面对新开工项目进行清理。但由于一些地方的领导漠视国家政策法律，重污染行业产能过剩的问题始终没有得到控制。2006年上半年能耗物耗高、污染重的小型热电机组又有所增长，产能过剩、污染严重的氧化铝项目也有增加趋势。目前，投资增长过快对环境的压力持续加大，结构型污染依然突出，经济运行中的环境风险有增无减。四是企业守法意识缺失，逃避法律监督。例如东莞福安纺织印染有限公司是一家名气很大的企业，曾获“国内企业500强”、“2003年中国漂染工业第一名”、“2003年中国纺织工业针织行业销售收入第一名”等荣誉称号。但是，这样一个有名的大企业却长期偷排工业污水。该公司每天产生4.7万吨严重超标的印染废水，而废水处理能力只有2万吨。其余的废水通过两条私设的暗管直接排入厂外管道，最终进入深圳界河茅洲河。排出的废水超标19.5倍。该公司为了应付环保检查，还专门做了一本用水量的统计假账。类似的案例在全国其他地方也并不少见。三在构建和谐社会中推动环境保护工作的历史性转变（一）在重化工业发展中确保环境安全我国正处在重化工业快速发展时期和环境突发事件的高发期，必须把防治重化工业污染摆上重要位置。一是加快转变经济增长方式。这是我国在资源能源供给紧约束条件下实现工业化、现代化的必由之路。要坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路。二是严格重化工业市场准入制度。要控制重化工业固定资产投资速度，促进产业结构调整和升级。加强重化工业发展规划的环境影响评价，充分考虑发展可能带来的资源环境问题，合理规划布局，避免盲目发展导致区域环境质量下降；对新建、改建、扩建的重化工项目要严格市场准入制度，禁止新上高投入、高消耗、高污染、低效益的项目，防止低水平重复建设。三是加快提高环境突发事件应急能力。要切实加强污染事故防范和应急工作。开展各类污染源的全面排查工作，重点排查大江大河沿岸、饮用水源地和人口密集区的石油、化工和冶炼企业，努力消除环境隐患。对违反产业政策、违法建设、超标排污、环保设施不能有效发挥作用、存在环境风险的，分别采取淘汰、关停、限期治理、建设事故应急处理设施等措施。进一步完善全国环境突发事件应急体系，明确应急管理体制、机制，强化事故报告制度，并逐步解决必要的装备问题。制定完善的应急预案。抓好重点企业和重点部位的预案建设，让应急管理进入每一个排污单位。（二）节能降耗，减少环境污染加强节能降耗，是国家的一项长期战略。一是转变发展观念，把节能和发展统一起来。改变长期以来加快发展靠上大项目的发展思路。新上工业项目首先要考虑能源供给是否可行，能源利用是否合理。在未来生产力布局中，要从资源优化配置出发，把高能耗产业向发达的低能耗地区安排。要加大产业结构调整的力度，尽快淘汰能耗高、污染重的落后生产能力，加速产业升级换代，依靠先进的工艺、技术和装备降低能源消耗。二是把节约用水和治理水污染摆在同等重要的位置。必须从节水和治污两个方面解决水量和水质问题，按照水资源承载能力节水，按照水环境承载能力治污。要把建设节水型社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要组成部分，采取综合措施实现