土地规划政策评述

土地规划政策评述

2017年是实施《国土资源“十三五”规划纲要》的重要一年，也是深化土地资源供给侧结构性改革的重要之年。一方面，世界经济复苏乏力，保护主义加剧，我国更多依靠内生动力保持中高速增长，迈向中高端水平，对规划用地保障和调控提出了更高要求；另一方面，推动形成绿色发展方式和生活方式，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系，开展大规模国土绿化行动，土地利用规划、计划政策面临新的改革诉求。国土资源部门针对新形势、新任务、新要求，在持续推进能力建设的同时，开展“责任落实年”活动，突出政治责任，强化岗位责任，压实改革责任，主动作为，形成中国特色土地制度框架，积极开创国土资源规划管理工作的新局面，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。一全面组织实施《全国国土规划纲要（2016～2030年）》2017年1月，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016～2030年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。《纲要》印发之后，国土资源规划首要工作就转向了组织实施《纲要》。为推动《纲要》实施，4月，组织出台《国土资源部关于贯彻落实〈全国国土规划纲要（2016～2030年）〉的函》，要求各省、自治区、直辖市人民政府积极落实《纲要》，切实发挥《纲要》优化国土空间开发格局，提升开发质量，规范开发秩序的重要作用。《纲要》实施的要求，主要有以下几个方面。（一）开展省级国土规划编制工作编制省级国土规划，是落实《纲要》的重要途径，是优化国土空间格局的重要手段，是健全空间规划体系的重要环节。省级国土规划编制的主要政策要求如下。1.坚持以人为本，引导资源要素合理配置省级国土规划的编制，要按照平等分享发展成果的要求，统筹协调不同类型空间的需求与供给，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现各类资源要素自由流动和均衡配置，转变过分注重经济数量的供给取向，减少无效和低端供给，扩大对新农村建设、基本民生服务和生态建设等的有效供给，提升了经济发展质量和效益，深入推进供给侧结构性改革。2.坚持底线思维，落实国家重大战略和管控指标省级国土规划的编制，要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，坚守耕地红线和生态保护红线，合理确定省域国土开发利用规模、结构、布局、强度和时序，落实《纲要》下达的约束性指标。要基于省域国土空间开发、保护、整治面临的新问题新形势，围绕优化国土空间开发格局这根主线，将《纲要》确定的集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局落到实处。3.坚持统筹协调，强化部门联动，增强政策措施的协同性省级国土规划的编制，要以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要有广阔的视野、开放的思路、宽广的胸怀，请有关部门共同参与规划的编制，集聚一切可以集聚的力量。要积极主动，加强与相关部门的沟通对接，做好与城乡建设、区域发展、环境保护等规划的协调，增强省级国土规划政策制度建立和落实的协同性。4.坚持问题导向，着力解决本区域国土开发利用中存在的关键问题省级国土规划的编制，要直面本区域国土开发保护中存在的资源约束紧、利用粗放、生态破坏和环境质量下降、国土空间开发格局不优、国土开发质量不高等方面的关键问题，确立有限目标，深化研究，重点破解，因地制宜，对国土空间开发保护进行顶层设计，有针对性地采取切实可行的措施，回应人民群众的关切，提出对推进法治国土建设具有重要意义的改革举措。5.坚持创新驱动，探索建立国土开发保护新体制新机制编制省级国土规划，要探索建立国土开发保护新体制新机制，破除体制障碍，破解管理难题，推动创新发展落到实处。加快土地管理制度改革创新，实行最严格水资源管理制度，深化矿产资源管理制度改革，完善海域使用管理制度，健全环境保护管理制度。完善产业政策，优化投资政策，健全财税政策，建立健全生态补偿机制。大力推进国土资源科技创新，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高国土空间治理能力。（二）分解国土规划主要指标1.分解全国《纲要》规划主要指标，引领迈入存量时代规划指标的分解，要坚决落实党中央治国理政新理念、新思路、新战略和关于节约集约利用资源推动形成绿色发展方式和生活方式的要求，严格建设用地管控，控制新增建设用地。国土规划建设用地指标分解中，以不增加为原则，以增加为例外，引导用地方式逐步转向存量为主、用活流量，以土地利用方式转变促进绿色发展方式和生活方式的构建。各项约束性指标，在省级国土规划的编制中要得到落实。2.将省级国土规划主要指标分解到地市级行政区，促进创新发展省级国土规划要在落实上级国土规划目标要求的基础上，针对国土空间开发保护存在的重大问题和主要矛盾，从经济社会发展、资源环境约束以及国土保护、开发、整治等方面，提出本省规划目标及主要指标，并将主要指标分解到地市级行政区。在规划实施中要接受国土空间信息平台的监管，促进发展的基点转移到创新上来，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。（三）研究建立国土空间基础信息平台要基于“国土资源云”建设框架，以国土资源、测绘地理等数据为基础，聚合集成各类国土空间相关数据，打造国土资源“一张图”升级版，形成数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的国土空间基础信息平台，为各类与国土空间相关的规划、管理、决策、服务等提供有力的信息支撑，有效提升国土空间治理能力的现代化水平。主要包括以下几个方面。1.建立全面、翔实、准确的权威性国土空间数据资源体系要通过聚合集成各类与国土空间相关的数据，形成覆盖全国范围、涵盖地上地下、能够及时更新的空间现状数据集、空间规划数据集和空间管理数据集；通过收集或汇聚形成人口、宏观经济等社会经济数据集；通过整合定制形成国土资源承载力评价、矿产资源分布等产品数据集。2.建立国土空间基础信息云管理与服务平台要在“国土资源云”的框架下，充分利用国土资源“一张图”、天地图等已有信息化基础，按照统一标准规范与管理制度，建立涵盖国土资源主管部门、测绘地理信息主管部门及其所属相关单位各节点的网络化、分布式云管理与服务平台，配置相应的支撑运行环境，形成国土空间基础信息分工维护、合作开发、有机集成、统一服务的信息化工作平台。3.建立并完善国土空间基础信息应用服务机制要建立健全制度，加强运维支撑保障体系。通过国土空间基础信息平台统一的共享服务门户，向国土资源系统各单位和各级政府部门提供国土空间数据共享和应用服务：为国土空间开发提供信息服务，为国土空间规划提供辅助编制与成果制作服务，为行政审批提供项目落地的合规性辅助审查服务，为国土空间时空变化跟踪提供动态监测服务，为空间管理决策提供信息分析服务。（四）编制印发《省级国土规划编制要点》为加强省级国土规划编制工作指导，国土资源部编制印发了《省级国土规划编制要点》（以下简称《要点》），要求有关单位结合实际积极执行。《要点》明确了省级国土规划的规划定位、规划任务和规划范围，提出了工作组织和技术路线方案，阐明了现状分析与形势研判、战略目标与格局、国土空间优化、联动发展、国土综合整治、重要支撑体系、规划实施保障和平台建设等八个方面的规划内容要点，并指明了规划成果要求。该《要点》统一了省级国土规划编制的技术思路和基本要求，为更好地贯彻落实《纲要》要求，加快推进省级国土规划编制工作，确保按时保质完成工作任务提供了有效技术保障。二开展新一轮全国土地利用总体规划编制前期研究（一）编制形成新一轮全国土地利用总体规划编制前期工作方案开展新一轮全国土地利用总体规划编制工作，是落实土地管理法律法规的迫切要求，是适应空间规划改革的客观需要，是深化供给侧结构性改革的重要保障，是强化土地用途管制的核心措施。为统一部署和安排规划修编工作，国土资源部编制形成新一轮全国土地利用总体规划修编前期工作方案，提出如下要求。1.明确规划编制指导思想和总体目标此次规划编制，要全面贯彻党的十九大精神，围绕“两个一百年”奋斗目标，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，推进空间规划体系重构，依据国家主体功能区战略，绘制未来全国土地开发、利用、保护和整治的蓝图，健全土地规划体系，完善土地规划内容和功能，强化土地用途管制，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，提升国土空间治理能力，为建设“美丽国土”奠定更加坚实的基础。2.切实提高土地规划的前瞻性、整体性、科学性和操作性此次规划编制，要充分体现土地利用管控的国家意志，继承和发扬土地规划数据、政策、制度优势，积极探索和完善国土空间规划体系、功能、技术和管理。要坚持问题导向和目标导向相结合，提出土地归编制内容、技术规范、管理机制和路径模式，从实质上提升国家空间治理的能力和效率；要坚持顶层设计与综合统筹相结合，加快构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；要坚持底线思维和开放协调相结合，形成最有利于提升公共利益和符合科学要求的规划方案；要坚持制度改革与技术创新相结合，努力形成有效的工作模式、统一的技术规范、共享的信息平台和长效的政策制度。3.有序推进规划编制工作，确保工作质量此次规划编制，要先行开展深入调研和全面评估，及时掌握新常态下地方的发展诉求、土地利用存在的问题与难点，提出完善土地规划体系、强化用途管制等方面的对策建议。委托国内外知名专家学者和研究机构，开展重大问题的专题研究，提升专题研究对规划修编的支撑性。部署开展试点工作，为全面推进各级规划修编实施积累经验。修编全国土地利用总体规划纲要，完善规划编制实施和动态维护体系。工作中，要采取有效措施，精心组织安排，依法有序推进各项工作。（二）开展《全国土地利用规划（2006～2020年）》实施评估落实中央治国理政新理念、新思想、新战略和空间规划改革部署，服务国土空间治理和用途管制目标，针对现行土地规划实施管理中出现的各种问题，围绕如何处理“保护与发展、增量与存量、城镇与乡村、土地规划与空间规划、弹性与刚性”的关系，选择“四大板块”“三大战略”等国家战略重点地区及城市群，开展国土空间开发利用格局分析，客观评价现行规划实施情况；对各区域规划主要指标的变化情况开展初步分析，梳理相关的区域规划政策，对规划实施的效果进行量化总结；结合问题导向和需求导向，提出改进规划编制和实施管理的对策建议。（三）开展前期系列专题研究，打牢规划修编工作基础按照面向国土空间治理、服务自然资源统一管理、应用信息化网络化技术、促进土地规划转型的要求，围绕新时期规划体系和实施管理制度设计、全国纲要实施等核心目标，开展资源环境承载力评价、国土空间发展战略、生态安全与生态空间保护、耕地和永久基本农田布局与保护、城镇化与国土资源节约集约利用、区域一体化与城乡统筹、信息化与数据平台、规划实施保障等系列专题研究，其中部分专题分设多个课题，同时委托两家以上单位开展并行研究，为规划修编奠定了坚实的工作基础。三启动全国村土地利用规划编制为贯彻落实党中央、国务院“加快编制村级土地利用规划”等系列决策部署，2017年5月启动全国村土地利用规划编制工作。（一）印发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》该文件的下发，对于新形势下加强农村土地利用的精细化管理，提高土地利用规划对农业农村发展的适应性，深入推进农业供给侧结构性改革，促进社会主义新农村建设和农业农村现代化发展具有重要意义。主要提出了如下几个方面的要求。1.编制村土地利用规划，不搞强制全面推进这是因为，首先，我国农村情况复杂多样，资源分布不均，需求有急有缓，发展很不平衡。其次，要充分考虑当地上位规划对村的定位是否明确，村领导班子是否和谐，基础条件是否成熟，村民是否具有强烈的规划编制意愿，规划编制经费是否能够得到保障等因素。村土地利用规划编制工作不宜强制全面推进，要因需而施。文件明确了应当编制村土地利用规划主要情形，包括开展农村土地制度改革试点的村，开展社会主义新农村建设和新型农村社区建设的村、实施土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的村。同时，文件要求其他地方要明确推进编制村土地利用规划工作的时间表，要结合实际有序开展。2.编制村土地利用规划，要引导农村土地整治编制村土地利用规划，要遵循“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，科学指导农村土地整治和高标准农田建设。要以乡（镇）土地利用总体规划为依据，结合人居环境治理、风貌整治、生态环境修复、乡村景观建设等要求，整体推进山水林田湖村路综合整治，因地制宜制定农用地整理、农村建设用地整理、土地复垦、未利用地开发、土地生态整治等方案，统筹农村生产、生活、生态空间布局，引导聚合各类涉地涉农资金，发挥土地整治平台作用。3.编制村土地利用规划，村民拥有主体地位要坚持村民的主体地位，规划编制各个环节，要确保村民真正参与，切实保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权等合法权益，切实发挥村土地利用规划实现村民意愿的平台作用。在规划基础调查中，要采用实地踏勘、入户调查座谈等方式，掌握村域资源利用情况、经济社会发展情况，深入了解村域实际需求和发展愿景；在规划成果编制中，充分考虑村民意愿，合理编制规划方案；规划成果要充分听取村民意见和建议，并经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意后，方可按法定程序报批；经批准的规划成果要在规划区域内公告。（二）印发《村土地利用规划编制技术导则》为加快推进村土地利用规划编制工作，国土资源部研究制定了《村土地利用规划编制技术导则》，对村土地利用规划编制重点做出如下技术指导。1.明确规划编制任务要求根据村域自然经济社会条件和村民意愿，综合研究确定土地利用目标，统筹安排经济发展、生态保护、耕地和永久基本农田保护、村庄建设、基础设施建设和公共设施建设、环境整治、文化传承等各项用地，制订实施计划。有条件的地方可进一步推进土地整治、风貌指引、建筑设计等任务。2.遵循规划编制程序编制村土地利用规划，要遵循工作准备，现状分析，编制规划方案，对规划成果进行论证，规划报批，规划公告六道程序，确保规划的科学性和可操作性。3.明确规划内容和方法路径编制村土地利用规划，应包括基础研究、目标任务、规模控制与布局安排、建设空间安排、农业空间安排、生态空间安排、土地整治、村民参与和实施保障等方面内容，确保规划成果内容的完整性。编制村土地利用规划，还要强化组织，形成合力；要尊重意愿，维护权益，编制村民自己的规划；要适应需求，强化衔接，编制体现“多规合一”的规划；要统筹谋划，整体推进，编制体现政策组合的规划；要加强调查，贴近实际，编制科学性、前瞻性和实用性相结合的规划，这明确了村土地利用规划编制的方法路径。4.规范规划成果的表达形式规划成果要求分为基本内容和可选内容两个方面。村规划成果基本内容表现为“两图两表一规则”：土地利用现状图、土地利用规划图；土地利用规划目标表、土地利用结构调整表；土地利用规划管制规则。有条件的地区，可编制规划文本和说明，增加相关成果图和表格，建立村规划数据库，进一步丰富成果要求。这简化了村土地利用规划成果表达，增强了规划编制的灵活性，提升了规划成果的可操作性和实用性。（三）会同共青团中央，号召志愿者共同开展村规划编制工作按照深入贯彻落实党中央、国务院“加快编制村级土地利用规划”要求，国土资源部会同团中央组织开展2017年村土地利用规划志愿服务全国大学生暑期社会实践专项行动，号召志愿者共同开展村规划编制工作。活动内容包括开展村土地利用规划知识宣传宣讲、开展村土地利用规划编制基础调查、研究提出村土地利用规划编制建议、承担部分村土地利用规划编制工作四个方面。志愿者参与开展村规划编制工作，有利于充分利用各领域志愿者的专业修养共同做好规划编制工作，有利于为高等院校、机关企事业单位创造实践的机会，服务社会、彰显价值，有利于增进社会各界对村土地利用规划的关注、认知和理解。这丰富了村土地利用规划编制经验，奠定了扎实的村土地利用规划编制基础。四健全国土空间用途管制制度（一）完成全国资源环境承载力评价，为健全国土空间管制制度打下基础充分利用国土资源数据多、覆盖面广的优势，系统考虑土地、矿产、地下水、地质环境、生态安全等要素，测算承载潜力和压力情况，形成全国及重点区域的承载能力评价结果、我国城乡建设开发限制性和适宜性评价结果、县级行政单元水土资源综合承载判定结果，提出以承载能力为基础推动形成绿色发展方式和生活方式的政策建议，为国家重大决策和重大战略实施提供了科学依据。（二）印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，加强自然生态空间保护为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，健全国土空间用途管制制度，促进生态文明建设，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，2017年3月24日，国土资源部印发了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，提出要在生态空间调查评价、生态保护红线划定、生态空间布局、用途落实等基础上，明确生态空间区域准入，生态、农业和城镇空间之间，生态空间内建设用地、农业用地管控，以及生态空间内部各类型之间用途转用许可，并提出休养生息、生态修复和改造提升等措施。推进自然生态空间用途管制，是建立健全国土空间用途管制的重要内容，是构建国土空间开发保护制度的重要手段，对于严守生态保护红线，落实生态文明体制改革理念，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。（三）发布《土地利用总体规划管理办法》，为实现土地管理核心目标做好规章制度安排2017年5月8日，国土资源部发布实施《土地利用总体规划管理办法》（以下简称《办法》）（国土资源部第72号令）。《办法》在总体思路上贯彻落实中央新发展理念，明确土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制、保护土地资源、统筹各项土地利用活动的重要依据，同时加强了与相关规划的衔接，为未来空间规划改革设置了制度接口。为了保持制度的连续性和统一性，《办法》在坚持《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）确立的规划编制审查的基本制度框架的基础上，拓展了适用范围，以适应全面实施土地用途管制的需要；完善了规划编制内容，无缝对接“三线”划定工作；强化公众参与，全方位改进提升规划管理；明确职责，强化规划的法定性和权威性。《办法》的颁布实施为在“多规合一”大趋势下充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，实现土地管理核心目标做好规章制度安排奠定了基础，同时也为国家空间规划立法积累经验。（四）完成全国土地利用总体规划（2006～2020年）调整完善工作，促进国土空间开发格局深度优化本次调整完善工作，重点是对耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模三项指标进行了合理调整，优化生产、生活、生态空间和城乡用地结构布局，保障城乡建设合理用地需求。本次调整完善工作适应了“十三五”经济社会发展的实际，既严格保护耕地和永久基本农田，又有效解决了地方在用地上的实际困难和问题，促进城镇化转型发展，推动城乡一体化进程，提高国土空间利用效率，促进形成合理的土地利用空间格局。（五）制定城市开发边界划定办法，全面提升国土资源和城乡规划管理水平为贯彻落实中央城市工作会议精神，坚持节约资源和保护环境的基本国策，完善生态文明制度体系，促进城市可持续发展，国土资源部、住房和城乡建设部在总结城市开发边界试点工作经验的基础上，部署全面开展城市开发边界划定工作，制定城市开发边界划定办法。明确城市开发边界的划定，要坚持依法划定、坚持绿色发展、坚持全域管控、坚持优化格局、落实“多规合一”、坚持因地制宜等原则，明确工作任务和总体要求，确定时间进度计划，高质高效地推进工作。要强化城市开发边界的管理。全面划定城市开发边界，有利于完善土地用途管制和空间开发管制制度，加强土地利用总体规划和城市总体规划的协调衔接，全面提升国土资源和城乡规划管理水平。五形势展望2018年是深入贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是全面建成小康社会的决胜阶段重要一年。展望2018年，世界仍将经历深刻复杂变化，世界经济下行风险和不确定性仍然存在，全球性挑战层出不穷。我国将继续保持稳中求进的工作总基调，推进供给侧结构性改革仍然是未来一个时期经济工作的主线，推动形成绿色的发展方式和生活方式，走绿色发展之路，成为贯彻新发展理念的必然要求。随着新常态下经济发展动力、发展方式深刻变化，消费结构和消费模式发生转变，这要求土地利用的类型、规模、质量等需求做出相应改变，土地供给必须更加科学有效，国土资源规划创新需要加快推进，规划管理方式需要加快转变。在此条件下，国土资源规划工作要贯彻落实党的十九大精神，落实中央治国理政新理念、新思路、新战略和空间规划改革部署要求，推动形成绿色发展方式和生活方式落到实处，开创国土资源规划工作新局面。（一）深化资源供给侧结构性改革，有效保障稳中求进用地充分发挥土地利用总体规划和土地利用计划的整体管控作用，合理安排建设用地规模、结构、布局和时序。划定城市开发边界，推进城市节约集约用地、紧凑布局，防止城市无序蔓延。围绕推进新型城镇化进程，创新差别化的土地利用政策，支持重点城市群建设，保障中小城市和特色小城镇发展用地；推进城镇低效用地再开发，提高城镇的人口和产业承载能力；统筹城市地上