如何破解新时期特殊人群融入社会难题

如何破解新时期特殊人群融入社会难题

一新时期我国特殊人群问题的特殊性（一）特殊人群的概念及相关政策1.特殊人群的概念界定无论是发达国家还是发展中国家，社会特殊人群作为一种客观存在的社会阶层，均有一定规模，是一种普遍的社会现象。当然，不同的领域对特殊人群的界定不尽相同。可以从生理学、法律领域、社会学等角度去进行定义。本文着重探讨社会领域中特殊人群的概念。作为一个社会学概念，特殊人群特指那些由于自身的或社会的原因在社会结构中处于特殊地位的某些群体及其生存状况。这些群体往往表现为经济力量、政治力量、文化力量的薄弱。在我国，特殊人群主要包括刑释解教人员、社会闲散青少年、问题青少年、吸毒人员、留守儿童及服刑劳教人员的未成年子女、受邪教蒙蔽人员、长期缠访人员等，是诱发违法犯罪和社会矛盾频发的重点群体。服务管理好特殊人群，减少由其引发的一些社会问题，是促进社会和谐稳定的一项重要任务。2.我国特殊人群的相关政策特殊人群不是一个既定的概念，因此我国历年来有关特殊人群的相关政策也是分类、离散、不系统的。政策内容主要包括刑满解教人员、经济极度窘迫人群、制度边缘化人群、农民工以及其子女等方面。纵观我国政策脉络（见表1），可以发现，新时期我国对于特殊人群的管理服务问题愈发重视。表1我国关于特殊人群管理的部分法规制度早在1991年2月，中共中央、国务院和全国人大常委会出台了《关于加强社会治安综合治理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，基层党政组织和公安派出所要落实对刑满释放、解除劳教人员的帮教安置工作。劳动部门要按照国家介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合的就业方针，积极妥善地安排刑满释放、解除劳教人员就业。企事业单位在招工时，对刑满释放、解除劳教人员应与城镇待业人员一视同仁，不得歧视。《决定》颁布以来，各地、各有关部门在促进刑满释放、解除劳教人员就业和社会保障方面做了大量工作，先后制定了一些政策措施。1996年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步解决部分企业职工生活困难的通知》，提出对困难职工实施生活救助。1997年7月与1998年12月，国务院先后颁发了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》与《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，把基本医疗保险和基本养老保险扩大到城镇所有用人单位。国家还于1998年6月出台了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，建立国有企业下岗职工再就业服务中心。1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。除国家制定的保障条例之外，各地区还积极出台了对下岗职工等弱势群体的支持政策。2005年，中央综治委、司法部等六部委出台《关于进一步做好刑释解教人员促进就业和社会保障工作的意见》。根据该《意见》，在2005年底以前，刑满释放人员、解除劳教人员从事个体经营的，国家将给予免征3年营业税、城市维护建设税、教育附加和个人所得税的优惠政策。《意见》规定，这两类人员参加由各级劳动和社会保障部门组织的再就业定点单位培训的，经考核合格并实现就业后，可根据有关规定减免培训费用。此外，对司法行政机关与劳动和社会保障部门共同开办或认定的刑释解教人员就业实体，国家也将给予税收扶持。其中，安置刑满释放人员、解除劳教人员达到职工总数40%以上的企业，政府可以免征其3年的企业所得税金。2006年的《政府工作报告》中，第一次使用了“弱势群体”这个词。报告强调，积极扩大就业和再就业是增加居民收入的重要途径，对弱势群体要给予特殊的就业援助。下岗职工、残疾人、孤寡老人、进城的农民工以及优抚对象等，被公认为弱势群体。2006年，国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，《意见》指出：“农民工已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献；尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民工进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务；转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件；输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题；在全社会形成关心农民工的良好氛围。社会各方面都要梳理理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动。”上述政策法规对农民工的社会地位给予清晰定位，这种定位为农民工子女（包括农村留守儿童）教育和发展提供了重要基础。2004年至今，未成年人保护和教育问题逐渐引起社会高度重视（见表2），尽管没有专门针对农村留守儿童，但政府对家庭教育的重视、对父母监护责任重要性的规定以及对农民工子女义务教育重要性的强调，为农村留守儿童政策制定提供了明晰的方向。表2留守儿童教育与管理政策分析续表（二）特殊人群的特殊性1.个体生理与心理特殊部分特殊人群在生理上有某种缺陷（如聋哑人有言语障碍，肢残人和盲人有行动障碍）或心理上存在某种创伤，以及由于生理缺陷导致的心理上的高度敏感，进而形成心理障碍，这就是所谓的“缺陷群体”。他们活动的场所较少，交流的对象有限，久而久之就容易产生自卑、孤独、烦闷、焦虑、脆弱、消沉、无聊等情绪，有的甚至染上了社会不良习气或对社会曾有过一定危害。个体生理与心理上的特殊性，使他们感到自己被社会所抛弃，觉得自己在公平市场中不具竞争力，进而容易对生活失去信心。对于特殊人群，应该从人本、平等、尊重、真诚等价值观念出发平等待之，给予充分信任和应有尊重，尊重他们的人格、隐私、个性，使其感受到自尊、尊严，并给予热情关心，使其感受到社会温暖，帮助其建立自我认同，找回自信和乐观向上的心态，从根本上激发其上进的动力。2.生活状况与能力特殊部分特殊人群由于素质低、疾病等自身问题影响，造成他们的生活能力低下、社会地位低、经济基础差、生活质量差等生活状况，这也就是所谓的弱势群体，包括孤寡老人、残疾人、最低保障对象、下岗失业人员等群体。以农村留守儿童为例，这一群体是我国近年来才出现的一个特殊群体。留守儿童指的是由于父母外出打工而被留在家乡或寄宿在亲戚家中，长期与父母双方或一方分离生活的儿童。这些孩子不仅在生活、教育和人身安全等方面难以有保障，而且因为缺少父母之爱，容易导致“亲情饥渴”，在心理、性格等方面出现偏差，如孤僻内向、情绪消极、胆小怕事。另外，在老年人贫困率方面，目前我国有22.9%的60岁以上老年人（4240万人）的消费水平位于贫困线以下，而且贫困和独居老人的医疗保险覆盖率都较低。3.社会地位与影响特殊部分特殊人群由于自身的或社会的原因生活在社会底层，无法进入主流社会，享受不到主流社会的经济利益和社会关爱，这就是所谓的边缘群体，即因为社会流动或者社会变革而导致不适应社会的人群，如外来人口、“两劳”释放人员、缓刑人员等群体。在社会舆论与社会心理上，对他们存在歧视、鄙视、排斥和不信任现象。这种社会的不公正待遇进一步造成了特殊人群的诉求无处表达、诉求没有回应等现象，加剧了特殊人群对社会的不信任感，甚至走上违法犯罪的道路，对社会稳定造成了极大威胁。二近年来引起社会关注的部分特殊人群事件凸显特殊人群融入社会“难”（一）特殊人群主观个体易引发社会安全稳定问题部分特殊人群存在对社会的不满甚至敌对情绪，这将对社会和谐稳定形成一定的离心作用。一项在北京的调查表明，不能及时就业的贫困家庭子女，在社会上闲逛几年后，由于其原来所学知识和技能的贬值，在劳动力市场中会变得更加没有竞争力，更难找到合适的工作，而且还往往会沾染上不良的社会习气，受到社会反主流文化的影响，成为潜在的反主流社会力量。（二）特殊人群融入社会的主要障碍从目前我国的实际情况看，特殊人群融入社会的障碍主要有三个方面。1.社会偏见导致的制度性歧视特殊弱势群体作为问题人群，长期以来，往往被当作严管严打对象。尤其是对刑释人员，普遍存在的歧视和排斥现象造成了刑释人员在回归社会中遇到就业难、结婚难等诸多“融入难”问题。这种不公待遇容易加剧特殊人群的心理变化，产生低人一等的强烈自卑心理，进而失去重塑自我的信心和勇气，容易产生心理偏差与行为偏差，对社会稳定造成一定威胁。2.就业困难导致的市场性排斥近年来，由于我国的就业形势严峻与社会对特殊人群的不公待遇，特殊人群的就业成为了重点、难点问题。尤其是刑释人员的就业形势更加严峻，公务员、教师以及一些企业都明确禁止招收刑释人员。刑满释放人员因前科而受到不公待遇，失去就业竞争机会。失去了经济来源，容易促使侵财型犯罪成为这些特殊人群再次犯罪涉及的最主要类型。[1]3.环境欠佳导致的情感性缺失部分特殊人群，特别是刑释人员、吸毒人员等特殊人群，因为社会成见与歧视造成了家庭与亲情的缺失。家庭是这部分特殊人群重拾生活信心的重要动力，家庭关系的破裂与亲情温暖缺乏容易对这些人员形成严重的心理打击，导致他们对生活失去信心，对社会充满不满情绪甚至仇恨，进而重新走上违法犯罪道路，对社会和谐稳定造成影响。（三）当前特殊人群管理的五大难点1.管理制度不健全特殊人群融入社会管理制度不健全，“无法可依”和“有法不依”两种现象同时并存。应该加快完善运作机制与工作流程，推动特殊人群管理机制规范化建设；最大限度整合社区各种资源，切实为特殊人群解决生活、就业等基本生活保障中的实际困难，帮助其融入社会；加强各职能部门的合作，建立完善的成效评估体系和科学的工作检查机制，加强对特殊人群管理制度运行情况的检查和评估。2.管理信息不畅通由于特殊人群自身的复杂性和对特殊人群的信息管理手段落后，特殊人群脱管、漏管、失控现象还一定程度的存在。政府及相关职能部门应加快建立全国性的特殊人群信息管理平台，以及时、高效的服务管理措施实现对特殊人群的有效化管理和服务。3.管理理念不清晰部分管理人员对特殊人群管理的重要性认识不足，重经济建设轻社会管理的陈旧观念依然广泛存在，从而导致这部分管理人员在创新特殊人群服务管理模式上没有根本性突破，特殊人群的基本服务需求无法得到有效满足。4.管理资源难整合在特殊人群的服务管理过程中，相关政府部门之间，政府与社会组织之间，缺少信息共享和资源的共享，因此管理资源难以整合。尽管政府部门相继出台了一些政策和法规，但完整的保障体系尚未形成。管理资源整合困难造成了工作效率低下。另外，特殊人群的流动性较大，而又缺少明确的工作规范，容易造成疑难问题应对不足，无形中增加了解决问题的难度。5.管理队伍不稳定企业、社会组织等社会力量是当前社会服务管理的重要主体，在特殊人群的服务管理中，应加快建立社会合作、志愿服务等社会参与机制，以常态化的机制建设动员社会力量参与，改变当前特殊人群服务管理中队伍不稳定、服务力量不足的现状。（四）特殊人群融入社会的三个标志强化对特殊人群的管控与帮扶，是加强和创新社会管理的一个重点。在社会学看来，特殊人群问题得到有效解决或缓解的根本就是让特殊人群融入社会，那么，特殊人群融入社会的标志是什么呢？可以从以下三个方面来分析。1.社会能够平等对待特殊人群的特殊性决定了他们在融入社会、接受社会平等对待、承担自我责任和社会责任等方面存在很多问题。他们渴望别人接受他们，并得到他人的认可，认为他们能胜任工作或处理事情。当他们赢得社会的尊重时，其内心也会因自己的价值体现而增添几分自信。因此，社会的平等对待是特殊人群更好地融入社会的重要标志之一。2.自我能够承担责任社会学家戴维斯说：“放弃了自己对社会的责任，就意味着放弃了自身在这个社会中更好地生存的机会。”研究制定完善特殊人群管理服务制度和政策措施，积极推进各项教育管理帮扶措施落实，进一步做好特殊人群管理服务各项工作，其根本目的就是要让特殊人群能够承担起自我的社会责任，这样特殊人群才能够真正融入社会。3.社会能够保持稳定帮助特殊人群融入社会，对社会和谐稳定有十分重要的影响。要加强特殊人群之间的沟通与交流，为他们搭建融入社会的平台，展示自我的舞台，满足特殊群体的基本精神文化需求，促进区域的稳定和谐；努力推进特殊人群服务管理工作的深入开展，帮助他们顺利融入社会，切实维护社会和谐稳定；积极帮助解决特殊人群的困难问题，最大限度地化消极因素为积极因素。因此，区域和谐稳定发展也标志着特殊人群融入了社会。三破解特殊人群融入社会难题的对策方案对于特殊群体，我国长期以来采用比较粗线条的研究和规范方式。因此，必须深入研究解决新时期特殊人群问题的具体对策。（一）政府的政策支撑从治安管理向治理帮扶转变对于特殊人群，长期以来，在政府的管理和应对上多以临时性救助为主。当我们从公共政策的合理性去考虑当代中国特殊群体状况的时候，就会发现特殊人群问题的产生，除了性别、年龄、种族、先天生理缺陷等自身各种自然原因外，更多的源于资源分配的不公平和制度保障的不完善。政府作为解决特殊人群问题的主导性力量，一方面要加强对特殊人群的教育引导和服务支持，构建以政府为主导的特殊人群救助帮扶政策，实现由“管理型政府”向“服务型政府”转变。政府要加快对特殊人群权益保护的法制建设，以法制化、制度化的形式保障特殊人群的权益。另一方面，政府要加快引导社会力量参与，为特殊人群融入社会提供必要的社会支持，不断提高对特殊人群的服务水平（见表3）。表3部分城市创新特殊人群管理措施（二）社区服务从节点式管制向互助性网络转变社区服务的根本宗旨是提供公益性的福利保障。针对当前社区服务力量不足、服务效率低下的现状，应注重从两方面着手，实现社区服务从节点式管制向互助性网络转变，从根本上提高特殊人群的社区服务水平。一方面，要充分开发社区资源，并有效整合社会力量，把社会力量作为社区服务的重要主体，加快提高特殊人群的社区服务水平，以服务水平的提升减少社会矛盾，实现矛盾化解在社区，促进社会和谐与稳定。如江苏海门市依托南通亚光电子有限公司新厂区建成的“三中心一基地”，即特殊人群服务管理中心、社区矫正管理教育服务中心、心理矫治中心和阳光就业扶助基地，摸索出了特殊人群管理“技防+心防、基地+基金”