关于北京市城市生活垃圾管理的认识和实践的研究

关于北京市城市生活垃圾管理的认识和实践的研究

城市生活垃圾管理是城市管理中的一个重要内容，也是当前城市管理中的一个突出问题。在北京市城市管理不断改革的过程中，如何进一步加强城市生活垃圾的管理，仍然十分重要。一、关于城市生活垃圾管理的历史回顾北京市对城市生活垃圾的管理一直是很重视的。随着人们对城市生活垃圾认识的变化，城市生活垃圾的管理大体可以分为三个阶段：第一阶段是70年代以前。当时，中国还处在经济质量不高、人们生活水平较低的时期，农业上化肥的应用尚不普遍，城市生活垃圾中炉灰的比重虽然很高，但由于人们习惯认为垃圾就是肥料，城郊农业仍然把城市生活垃圾作为必选的肥料之一。这个阶段，城市生活垃圾管理重在组织收集并提供给农业使用。第二阶段是80～90年代初。这个阶段，中国正处于改革开放、经济迅猛发展时期。北京市城郊农业大量使用化肥来增产增收，不经处理的垃圾直接用做肥料不再是农民的选择。垃圾被认为是一种有害污染物而被人们排斥和鄙视。垃圾无处消纳是当时的一大难题，垃圾乱倒、几千堆垃圾围城的现象给城市造成很大压力。为解决垃圾乱倒的问题，规划建设了“七场八站”，基本实现在规划场地露天堆放垃圾。这个阶段的城市生活垃圾管理基本上是在组织垃圾搬家。第三阶段是90年代初到现在。中国开始构建社会主义市场经济体制，在不断提高经济质量的同时，人们对生活质量的要求也越来越高，其中包括对环境的要求也越来越高。实行垃圾处理无害化，成为90年代初的迫切要求。为此，北京市制定了逐年实现垃圾无害化处理规划，陆续建成了阿苏卫、北神树、安定、六里屯等一批垃圾卫生填埋场并投入使用，到2000年底，城市生活垃圾无害化处理率可达到80%。随着经济质量的增长和市民生活质量的提高，垃圾中灰土的成分显著减少，有机物成分大量增加，“垃圾也是资源”的问题，引起了很多人的重视。垃圾分类在试点的基础上逐步推广，垃圾制肥场已投入试运行，垃圾焚烧也在小规模进行。城市生活垃圾管理开始步入比较复杂的社会管理阶段。在这三个阶段中，城市生活垃圾管理，基本发挥了净化城市环境的作用。但是，存在的问题也是很明显的。如管理的指导思想不够明确；对垃圾的认识不够全面，所采取的措施不够系统；组织和动员市民的工作不够普及，存在着政府包揽过多等弊端。不少人认为垃圾是生活中的无用物，扔掉完事，最多就是付点清扫费。很多人并不关心产生垃圾的多少，对垃圾处理一无所知，使垃圾的产生量得不到控制。据统计北京市城市生活垃圾产生量1996年比1986年几乎增加了一倍。最近几年垃圾量的减少并不明显。长期下去将是城市的一个沉重负担。为了把城市生活垃圾管理提高到一个新的水平，对城市生活垃圾管理所涉及的有关问题进行研究，在逐步统一认识的基础上，建立起符合首都特点和要求的管理机制，是非常必要的。二、进一步明确城市生活垃圾管理的指导思想我们曾经提出过垃圾处理无害化、资源化、减量化的口号，为了强调某个方面的重要性，有的人把资源化放在首位，有的人把减量化放在首位。但简单的排序并不能说明问题。因为，这些口号都是为了解决垃圾污染的问题提出来的，强调的都是垃圾产生后的处理问题。现在看来，已经具备建立新的有效社会管理机制的条件，应该及时实行垃圾从源头减量或控制垃圾产生量的增加，并且把它作为城市生活垃圾管理一个最重要的指导思想。生活垃圾是人们生活和社会活动的产物，只要有人生活和活动，就必然要产生垃圾。北京市是首都，是一个仍在建设和发展中的国际大都市。城市生活垃圾在一段时间内，仍会呈增加趋势。但是促使垃圾量减少的条件也在不断增加。随着产业结构的不断调整，经济质量在增长，人们的生活环境在改善，生活水平在提高，使垃圾产生量会逐步减少。在垃圾量既有增加的趋势、又有减少的条件的情况下，利用北京市2000年普遍实行垃圾称重计量的有利时机，建立起有效的社会管理机制，明确各方责任和义务，努力实行垃圾减量或控制垃圾产生量的增加，是可行的和适时的。垃圾减量或控制垃圾产生量的增加，主要指的是两个方面，一是从源头减少垃圾的产生量；二是减少垃圾最终填埋量。我们来研究这两个方面的问题。首先要研究产生垃圾的环节或源头。一般来说，进入人们生活领域并产生垃圾的两大物流是生活用品和生活食品。前者主要来源于工业，后者主要来源于农业及农产品加工业。它们都通过商业进入消费，并通过消费部分地形成垃圾。这就是垃圾的来源。可见，消费过程产生的垃圾不是孤立的，是与生产、流通有关的。消费是产生生活垃圾的重要源头，也是最后一个环节，但不是惟一的源头；生产和流通才是产生生活垃圾最重要的环节和最开始的源头。在弄清了产生垃圾的环节和源头以后，要进一步研究从源头开始的各个环节减少垃圾产生量的可能性。对于生产生活用品的工业来说，其产品进入消费领域后最终要形成垃圾。质量好、使用寿命长的产品，变为垃圾的时间相对就长，也就是说，在相同的时间内产生的垃圾就少。举例来说，两种有相同使用功能的产品，一种使用寿命为一年，另一种使用寿命为两年，它们变为垃圾的时间相差了一年。那么，两年内，使用前一种产品所形成的垃圾是使用后一种产品的两倍。产品质量和使用寿命就成为垃圾产生多少的主要因素。在社会主义市场经济的条件下，无论是工业产品还是农业产品，都要通过竞争，不断提高产品质量。这就提供了不断减少产生垃圾的条件。随着社会主义统一市场的建立和市场国际化的趋势不断增强，改善结构，提高质量，满足消费，始终是工农业产品追求的目标。经济质量越高，生活垃圾的产生量也就越少。对于流通领域来说，商品的竞争更为直接，满足消费需求、满足包括环境在内的社会要求，显得格外重要。减少没有使用价值的商品包装物，限制残、次、伪、劣商品进入市场；逐步增加净菜、精粮等农产品上市。这些都可以使垃圾的产生大量减少。对于消费者来说，消费是产生垃圾的重要环节，也是最终源头。消费者减少垃圾的产生也是可能的。这要从两个方面着手，一是勤俭办事、勤俭持家，不浪费任何用品和食品；二是尽量延长生活用品的使用年限。综上所述，从源头开始减少垃圾的产生，宏观方面就是要增强社会经济质量和提高环境水平；微观方面有利于提尚生产和流通企业的管理水平、经济效益；对提高每个人的生活水平也有好处。所以，是可以办到的。图1垃圾成分及用途分析图其次，要研究减少垃圾最终填埋量的可能性。根据有关部门多年来的调查分析，垃圾中50%以上的成分都是可以利用的。通过垃圾成分及用途分析（见图1），可以看出，减少垃圾最终填埋量是能够办到的。如图所示。从图1可以看出，减少垃圾最终填埋量的途径大致有这样几个方面：一是可以用作工业原料，重新进入生产。如废纸类、废塑料类、废金属类等。这一部分约占垃圾总量的30～40%。根据主管部门的统计，2000年北京市垃圾总量约为300万吨，作为工业原料的部分可达90万～120万吨。二是垃圾制肥。从北京市已经试运行的马家楼垃圾转运站和南宫垃圾堆肥场的情况来看，垃圾中有机物在15～60MM的部分是比较好的堆肥原料，约占20%（约占垃圾总量的12～14%）以上，至少也有36万～42万吨。三是垃圾焚烧。垃圾中60MM以上的有机物，是比较好的焚烧原料。这部分垃圾可以通过垃圾分类得到，也可以从筛选堆肥垃圾时同时得到。根据主管部门统计，这部分垃圾也占20%（约占垃圾总量的12～14%）以上，也有36万～42万吨。焚烧后产生的烧结渣占焚烧垃圾的20%（约占垃圾总量的2.4～2.8%），约有7.2万～8.4万吨还需要进行填埋。最后，需要填埋的垃圾约115.2万～134.4万吨，占垃圾总量的38.4～44.8%。最终的垃圾填埋量减少了55.2～61.6%。以上分析说明，垃圾的充分利用使最终填埋量大大减少不仅是可能的，而且将大大减少垃圾填埋所占用的土地，对于现有垃圾填埋场来说，至少可以延长使用年限一倍以上。组织的好，还可以增加就业岗位。是一件与国与民都有利的事，因而是能够办到的。三、进一步深化对垃圾经济问题的认识从源头研究垃圾问题，使我们可以清楚地看出，垃圾的产生，主要是人们消费生活用品和生活食品的结果。这种消费是必须的，垃圾产生就是必然的。因此，可以说，垃圾是从生产到消费的最后一个环节，垃圾包含了经济问题，或者说垃圾问题就是一个经济问题。从资源开发到社会产品进入消费的各个环节，都与垃圾的产生有着一定的关系，都应该采取措施控制垃圾的最终产生量，这实际上就是一个节省资源、提高社会经济质量的过程。在经济不太发达的时期，垃圾就是从生产到消费的终结。经济发展了，人们的生活水平提高了，垃圾中的有用物增多了，其中的一部分可以重新投入生产，形成资源的循环利用；科技越发展，社会文明水平越高，资源循环利用也就越充分，垃圾的最终产生量也就越少。这是一个重要的经济问题。从源头研究垃圾的产生和控制，可以看出，社会生产与生活垃圾有着直接的关系。从某种意义上说，生活垃圾最初也是生产出来的。也就是说，社会生产向人们提供了使用价值，同时也包含了消费者无法使用的价值。商品中的这两部分价值是通过购买同时进入消费的，而消费后的无法使用部分就变成了垃圾。因此，社会生产在获取的收益中包含了这部分无法使用的价值。可以叫做生产的垃圾费用。由于市场的扩大，商品流通打破了地域的界限。对于一个具体生产企业来说，直接处理本企业向社会提供产品所形成的垃圾是不现实的。所以这部分垃圾费用是应该缴给国家的。流通领域在商品上附加的包装物，大多数只具有短时的使用价值，很快就会变成生活垃圾。可以说，流通领域也生产了生活垃圾。他们所得到的附加收益中也包含了垃圾费用。这部分垃圾费用，也应当缴给国家。国家收取生产和流通的垃圾费用，就可以建设和提供垃圾处理的设施和手段，为垃圾资源的经济运行提供了条件。消费者最终要形成生活垃圾，这是必然的。但是，形成垃圾的多少，与消费者的消费行为有着直接关系。消费量不同，形成垃圾的多少是不同的，消费质量不同，形成垃圾的多少也是不同的。消费者承担垃圾处理的费用也是应该的。如前所述，垃圾中有50%以上的成分可以利用，垃圾资源具备经济运行的条件。那么，通过消费形成的垃圾就不应该是经济运行的终结，而应该是资源循环中的重要环节。实现垃圾资源的循环，要解决好以下几个问题。首先，垃圾是一种特殊资源，它是由废弃物重新变成的资源，这个变废弃物为资源的过程，需要通过垃圾分类才能实现；不经分类的垃圾不能直接利用。垃圾分类，必须从垃圾源头开始。它包含两方面的内容，一方面是要按行业特点实行垃圾分类收集。从北京市的情况来看，办公室垃圾、商业垃圾、餐饮业垃圾量大且易分类收集。办公室垃圾包括了各级党政军群机关在内的垃圾，搞好了，将起到事半功倍的效果，有很强的示范性。商业、餐饮业垃圾便于进行管理，组织的好，收效较快。另一方面是从产生垃圾开始就进行分类并组织收集，使有用物直接回收到加工地点。这对于容易形成混合垃圾的地方来说，尤为重要。北京市是世界上实行垃圾分类最早的城市，50年代中期，《北京日报》曾经发表社论，北京市民积极行动，在世界上产生了很大影响。由于中国社会发生的变化，这件事没有有组织地继续开展起来。但是，以谋生为目的的捡拾大军却一直活动在首都的大街小巷。近几年来，有组织的分类收集和处理机构纷纷成立，除国有单位外，民营组织和个体捡拾者的人数也有几万人，起到了垃圾分类的重要作用。现在，有关部门正在着手考虑有组织地发挥这支劳动大军的作用。由于垃圾源头分类既是一件经济工作，更是一件艰巨的社会工作，几乎涉及每个单位与个人，必须进行大量的社会组织工作和社会教育工作，使全社会都能够行动起来，形成专门队伍和群众活动相结合的社会行动，才能够收到显著成效。第二，垃圾资源进行循环，投入生产，可以有两种考虑，一种是生产企业直接回收处理和使用向社会提供产品所形成的废弃物；另一种是组建专门企业，对垃圾资源进行加工。比如，垃圾的填埋、堆肥、焚烧以及废电池等的处理都可以这样做。这就可以建立起资源的循环利用系统，既充分利用了资源，又净化了环境。第三，垃圾资源生产的产品，还有一个特殊的消费问题。由于这种产品的成本高且质量比一般产品差，消费者很难主动购买。比如不污染环境的垃圾焚烧所生产出的电，由于成本高，销售困难；以工业方式进行垃圾堆肥的成本高到无法正常销售的程度（成本/销售价＝12/1）等。如果这种消费不能进行，垃圾资源的循环是不可能的。这个问题的解决，不仅要有经济措施，而且要有行政措施。北京市使用再生纸的规定，已经提供了这方面的经验。为了保证垃圾资源的循环利用，应该着手制定用垃圾资源进行生产经营活动的产业政策。包括经济的、法律法规的、行政的等，使垃圾的分类收集、运输、加工生产、营销、消费的各个环节都能够依法顺利运行。四、进一步统一对征收垃圾处理费的认识垃圾资源作为社会资源的一部分，进行循环利用，必须征收垃圾处理费。这是城市生活垃圾管理的一个重要机制。首先，要确立“谁产生垃圾谁付处理费”的原则。一方面，垃圾是资源。生产和流通过程发生的垃圾费用应该由国家征收；消费过程中的垃圾处理费，则可以由地方征收。这在前面讨论垃圾的经济问题时已经作了论述。另一方面，为了保护我们的生存环境，不管垃圾是不是资源，总是要进行处理的。国家依法征收生产、流通、消费各个环节的垃圾处理费，也是完全必要的。现在，政府包揽过多的做法，应该调整，使垃圾资源能够逐步纳