中国突发急性传染病应急管理的现状、问题及其对策

中国突发急性传染病应急管理的现状、问题及其对策

中国公共卫生应急管理体系主要由突发急性传染病防治和突发事件紧急医学救援两个部分组成。中国全面的应急管理体系建设始于2003年非典事件。经过十多年的快速发展，中国公共卫生应急管理工作取得了长足的进步，各级政府卫生应急能力得到显著提升。2016年7月国家卫生计生委印发的《突发急性传染病防治“十三五”规划（2016～2020年）》（以下简称《规划》）成为中国突发急性传染病应急管理工作的新起点。本文回顾与总结自非典事件以来中国突发急性传染病防治的主要做法与成功经验，分析了现阶段中国突发急性传染病应急管理中存在的若干问题，在此基础之上提出了有针对性的相关对策与建议。一突发急性传染病的概念与目前形势（一）突发急性传染病概念突发急性传染病又称新发传染病。1992年美国医学协会（InstituteofMedicine，IOM）发表题为《新出现的传染病：微生物对美国人群健康的威胁》的研究报告，在报告中率先提出突发急性传染病（EmergingInfectiousDiseases）的概念，将其定义为“新的、刚出现的或呈现抗药性的传染病，其在人群中的发生在过去20年中不断增加或者有迹象表明在将来其发病有增加的可能性”。从客观环境来看，突发急性传染病实际上包括新发生的传染病（EmergingInfectiousDiseases，EID）和重新发生的古老传染病（ReemergingInfectiousDiseases，RID）两种疾病，两者合称为新发传染病（EmergingandReemergingInfectiousDiseases，ERI）。新发传染病具有传染性强、传播速度快、流行范围广、病死率高以及难以预测、预防和控制等特点。[1]2001年，美国疾病预防控制中心（CDC）将新发传染病定义为在过去20年内在人群中的发病率有所增加或者在将来有可能增加的感染性疾病。在此基础之上，2002年美国国防部进一步扩展了新发传染病的内涵，将其定义为在过去20年内在人群、动物和植物中的发病率有所增加或者在将来有可能增加的感染性疾病。本文中所指的突发急性传染病主要采用《规划》中的定义，即在短时间内突然发生，重症和死亡比例高，早期识别困难，缺乏特异和有效的防治手段，易导致大规模暴发流行、构成突发公共卫生事件，造成或可能造成严重的社会、经济和政治影响，须采取紧急措施应对的传染病。（二）现阶段面临的突发急性传染病形势由于全球气候变暖、人口流动频繁、人类活动范围增加、生态环境系统失衡、经济全球化等原因，自20世纪70年代以来，全世界几乎每年至少出现一种新发生的突发急性传染病，例如艾滋病、埃博拉、非典（SARS）、甲型H1N1流感、中东呼吸综合征（MERS）等，对人类的威胁在不断增大。世界卫生组织总干事在《1996年世界卫生报告》中指出“我们正处于一场传染性疾病全球危机的边缘，没有哪一个国家可以幸免，也没有哪一个国家可以对此高枕无忧”。[2]2016年1月达沃斯世界经济论坛发布的《2016年全球风险报告》认为，传染病疫情和生物恐怖主义可能是当代国际安全的最大现实威胁。[3]2014年初，西非国家暴发历史上最严重的埃博拉疫情，埃博拉病毒第一次从边远山区与乡村蔓延至非洲大都市，并有病例输入美国、西班牙等发达国家，在全世界引发社会恐慌。2014年8月8日，世界卫生组织拉响埃博拉疫情“全球警报”。统计显示，此轮埃博拉疫情共计造成超过1.13万人死亡，确诊和可能感染病例超过2.85万例。[4]在世界各国当中，中国是受突发急性传染病影响较为严重的国家之一，境内出现的突发急性传染病具有种类多、频次高、危害大、造成损失严重等特点。2003年的非典疫情在短时间内迅速蔓延至32个国家和地区，全世界报告SARS病例8098例，造成774人死亡，病死率9.56%，其中中国内地报告SARS病例5327例，造成349人死亡，病死率6.55%，经国家统计局测算，经济损失约占当年GDP的0.8%。[5]随着人口流动规模的不断增加，国内防控突发急性传染病传播的难度也在加大。国家卫生计生委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告2016》指出，截至2015年末，中国流动人口规模达到2.47亿人，占总人口的18%。[6]根据国家统计局的报告显示，2015年全年旅客运输总量194亿人次，国内游客40亿人次。[7]2013年中国上海地区发现全球首例人感染H7N9禽流感，截至2016年6月30日，已造成中国770人发病，315人死亡。H7N9禽流感疫情发生后，不仅造成了人员病亡，还引发了公众对家禽消费的盲目恐慌，据中国畜牧业协会调查，仅2013年上半年中国养殖户的直接经济损失超过了600亿元，致使家禽产业发展受到严重影响。[8]近年来，新发生的突发急性传染病从境外输入中国的风险也在不断增加。2016年全国出入境人员5.70亿人次，比2015年同比增长9.08%，其中内地居民2.73亿人次，港澳台居民2.21亿人次，外国人7630.54万人次。2015年，中国在海外的各类劳务人员超过100万，海外留学人员达到近200万。[9]中国境内先后发现中东呼吸综合征、黄热病、寨卡病毒病、裂谷热、脊髓灰质炎等输入性病例。2009年3月18日墨西哥首先发现甲型H1N1流感病例，随后流感疫情在全球迅速蔓延。根据世界卫生组织统计，截至2009年6月29日，在3个多月的时间内，甲型H1N1流感就已经蔓延至全球113个国家和地区，共有59814例甲型H1N1流感确诊病例，其中包括死亡病例263例。[10]中国自2009年5月11日报告首例甲型H1N1流感确诊病例以来，疫情持续发展，截至6月28日，共有24个省份累计报告确诊病例729例。[11]二近年来中国突发急性传染病应急管理的主要做法经过十多年的不断努力与发展，在成功应对2003年非典事件、2009年甲型H1N1流感、2013年H7N9禽流感、2014年西非埃博拉疫情、2015年中东呼吸综合征以及目前正在美洲和非洲蔓延的寨卡病毒、黄热病等突发急性传染病的过程中，中国逐渐建立了较为成熟的突发公共卫生事件应急管理体系，形成了具有中国特色的经验模式。尤其是在此轮埃博拉疫情中，中国向非洲疫区前线派遣了由1200多名医护人员组成的庞大的应急医疗队伍，有效发挥了患者救助与疫情防控作用，成功地将埃博拉病毒“御敌于国门之外”，实现了“零输入”和“零感染”的目标。（一）建立健全突发急性传染病防治法律法规和应急预案体系中国建立健全了一系列与突发急性传染病防治相关的法律法规。2003年非典疫情暴发后，中央政府在短短二十来天的时间内就完成了从文件起草到国务院常务会议审议通过的流程，于5月9日颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号），创造了中国法规出台的最快纪录，明确规定了监测预警、应急报告、突发事件举报、信息发布等制度。这是中国第一部有关应急机制的法规条例，为抗击非典提供了坚实的法律基础。2011年1月，国务院颁布了修订后的《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第588号）。除了行政法规之外，中国加大了制定或修订与突发传染病相关的法律的力度。全国人大常委会先后于2004年8月和2013年6月修订了《传染病防治法》，更加注重科学防治与以人为本，强调预防功能、保护公民权利与公开透明原则。2007年8月，全国人大常委会通过了应急管理基本法——《突发事件应对法》。2007年8月、2013年6月和2015年4月，全国人大常委会先后三次修订了《动物防疫法》。2007年12月修订了《国境卫生检疫法》。这些法律的制定与修订进一步规范了突发急性传染病应急管理工作，使中国突发急性传染病防控工作纳入了法制化轨道，提高了各级政府和有关部门依法防治突发急性传染病的意识和能力。作为法律法规的必要补充，国家相关部门制定了若干应急预案。2005年6月，国务院颁布了《国家突发公共卫生事件应急预案》，明确规定坚持预防为主、常备不懈，统一领导、分级负责，依法规范、措施果断，依靠科学、加强合作的原则，建立全国统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系，各级政府可以根据突发公共卫生事件应急处置的实际需要，决定成立突发公共卫生事件应急指挥部，统一领导辖区内的突发公共事件。2011年7月，国务院颁布了《国家流感大流行应急预案》，将流感大流行应对过程分为应对准备阶段、应急响应阶段和恢复评估阶段，对流感大流行的应急指挥、专家委员会以及疫情应对等方面进行了规定。（二）建立分级负责、属地管理的公共卫生应急管理体制为了建立健全突发公共卫生事件应急机制与指挥体系，2004年4月原国家卫生部成立了卫生应急办公室，负责突发公共卫生事件应急准备和应急处理等方面的组织协调工作，并于“十一五”期间推动建立中央、省、市（地）、县四级卫生应急管理工作体系。目前，全国所有省级卫生行政部门、绝大多数省级疾病预防控制中心、绝大多数地（市）级和超过半数县级的卫生行政部门设立了应急管理办公室。[12]经过近年来的不断努力，依据相关法律法规和应急预案，我国已经建立了分级负责、属地管理的全国卫生应急管理体制。（三）完善突发急性传染病应急管理机制近年来，中国逐渐形成了一套较为成熟的具有中国特色的多部门多区域联防联控工作机制，即由国家卫生计生委牵头、相关部门参与，通过加强信息交流、整合与分析，使得资源共享和利用更趋合理，行政决策与部门合作更加科学高效，充分体现了中国应急管理体制的优越性，在应对甲型H1N1流感、H7N9禽流感、中东呼吸综合征和埃博拉等境内外突发急性传染病疫情过程中都发挥了重要作用。在2009年甲型H1N1流感应对过程中，在原国家卫生部的牵头下，我国建立了由38个部委参与的联防联控工作机制，设立了综合组、口岸组、医疗组、保障组、宣传组、对外合作组、畜牧兽医组和专家委员会等机构，制定了重大事项会商、联席会议、督办检查和联络员例会等制度，有效预防、控制与处置了甲型H1N1流感的暴发与流行。多部门联防、上下联动、跨区域联防、军警地联防等联防工作机制，已成为中国有效应对突发急性传染病疫情的重要组织保障。除此之外，中国还制定了突发公共卫生事件早发现、早报告、早隔离、早诊断和早治疗“五早”策略；建立健全了风险评估机制；注重发动群众力量，积极完善社会参与和群防群控机制；避免发生社会恐慌，坚持信息公开透明的舆论引导机制等公共卫生应急管理机制。（四）制定突发急性传染病防治战略规划在2005年世界卫生组织制定的《国际卫生条例》和《亚太区域突发急性传染病防控战略》的基础上，2007年6月原国家卫生部颁布了《突发急性传染病预防控制战略》，明确要求“建立健全中国突发急性传染病应对机制、预案体系，坚持早期预防、及时预警、快速反应、有效控制的原则，不断提高应急处置能力，防止或减少突发急性传染病的发生及流行，降低突发急性传染病的危害，保护公众健康和生命安全”。截至2014年，中国公共卫生应急核心能力已经达到《国际卫生条例（2005）》的履约标准。在“十三五”期间，中国卫生应急体系建设将按“一体两翼”的思路发展。其中，“一体”是指卫生应急体系和核心能力，“两翼”是指突发急性传染病防治和突发事件紧急医学救援。2016年7月，国家卫生计生委颁布了《突发急性传染病防治“十三五”规划（2016～2020年）》，全面分析了近年来中国突发急性传染病防治工作取得的成效以及“十三五”时期面临的形势与挑战，在此基础之上提出要坚持“政府负责、联防联控，关口前移、预防预警，快速反应、有效救治，夯实基础、突出重点”的基本原则，采取“预防预警、及时发现、快速反应、有效处置、夯实基础”的突发急性传染病防治策略，到2020年末实现“建立健全与中国社会经济发展水平相适应的突发急性传染病防治体系，有效落实应对准备和综合性防控措施，最大限度地预防和减少突发急性传染病在中国的发生与流行，大力提升中国在全球突发急性传染病防治领域的影响力”的总体目标，力争完成全国居民突发急性传染病防治素养水平达30%以上，地市级以上卫生计生行政部门应急指挥中心升级改造完成率达95%以上，95%以上的地市级院前急救机构系统与卫生计生行政部门应急指挥中心实现信息驳接，省级突发急性传染病防控队伍建设覆盖率达90%以上，90%以上省级实验室实现48小时内对至少60种已知突发急性传染病病原的快速排查，省级和地市级突发急性传染病医疗救治定点医院覆盖率达90%以上等多项主要指标。（五）提升突发急性传染病防治能力水平目前，中国已经基本上建成国家、省、地市、县四级疾病预防控制网络，建立了全球规模最大的法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，能够覆盖全国100%县级以上疾病预防控制机构、98%县级以上医疗机构和94%基层医疗卫生机构，国家从基层获取突发公共卫生事件信息的平均时间从过去的5天缩短到4小时，有效提高了突发急性传染病报告的覆盖面和及时性。加强对疫情信息的监测、风险评估和预警，建立了覆盖中国内地所有省份的疫情监测网络和早期预警系统以及应对新发、突发传染病防控综合网络体系，包括12个核心检测实验室、79个省市级检测实验室和800多个临床哨点医院。针对突发传染病引发的五大症候群，通过实施重大传染病防治科技重大专项，中国已经初步具备在72小时内检测300余种病原体的能力。[13]现阶段，中国已经建立了突发公共卫生事件应急专家库，制定了国家级突发公共卫生事件日常和专题风险评估制度。2010年以来，在中央和地方财政的支持下，国家卫生计生委已在23个省组建了37支国家卫生应急救援队，其中在北京、上海、江苏、广东、西藏自治区、云南、湖北、甘肃、广西壮族自治区、山东、内蒙古自治区等地区建立了11支突发急性传染病防控队。在国际交流方面，中国与国际社会在突发急性传染病防治领域开展了广泛务实的合作交流。三现阶段中国突发急性传染病应急管理中存在的问题（一）部分领导干部缺乏预防意识，基层卫生应急力量较为薄弱部分领导干部缺乏对突发急性传染病的主动预防意识，在实际工作中对突发急性传染病防治与应急管理工作的重视不足，没有通过有效的组织保障措施来强化与完善卫生应急机构设置、人员编制、经费投入以及制度规范等方面的机制建设。基层卫生应急力量较为薄弱，缺乏高素质的应急人员，尤其是乡、村两级疫情报告不够规范，村医和乡镇医院部分医师不能及时诊断突发急性传染病，漏报、迟报、错报的现象时有发生，容易贻误初期疫情控制的大好时机。（二）公众缺乏突发急性传染病防治常识，社会参与度不高突发急性传染病科普宣教的普及率、覆盖面与接受度不足，公众在突发急性传染病防治与应急管理方面的素养较低，缺乏突发急性传染病预防意识和常见知识，不能做好自我防护工作。动员社会各方力量参与突发急性传染病疫情防控工作，可以有效减少疫情传播的风险。目前，中国突发急性传染病防治的社会参与度还不高，没有充分调动民间力量和社会资本，公众参与突发急性传染病防治的渠道与方式较为单一，政府、社会与市场三者之间缺乏良性的互动机制。（三）相关部门职责不清，缺乏常态化的应急协作机制由于采用“临时性应急指挥中心为主，其他部门配合”的应急管理模式，没有建立常态化的协作机制，在中国，突发急性传染病应急管理体系中部门各自为政、条块分割的现象较为严重，在平时状态下涉及应急管理事务的相关部门间职责分工不清，应急权限不明。从表面上看，各部门各自分管一摊业务，管理井井有条，但是相互间缺乏有效的磨合，一旦发生重特大突发急性传染病疫情，容易在疫情初期阶段由于相关部门的工作疏忽或者信息传递延误，不能及时统一调配人财物等资源，影响应急决策与处置的效率，最终造成更大的疫情损失。（四）突发急性传染病防治学科建设滞后，应急培训与演练效果欠佳突发急性传染病防治工作的专业性强、危险性大、处置要求高，由于目前突发急性传染病防治的理论研究与学科建设相对滞后，更多的是局限于预防医学、临床医学等领域，没有与现代公共管理等学科深度融合，同时缺乏本科教育支撑，研究生学位教育刚起步，制约了政府突发急性传染病治理水平与专业队伍建设。应急培训与演练是提升突发急性传染病防治队伍综合素质的有效手段，是提高现场应急处置能力与部门协作能力的重要措施。目前各地开展突发急性传染病应急培训与演练的次数较少，检验培训和应急管理培训次数明显少于流行病学培训，培训时长较短。缺乏跨部门与跨区域的应急演练，模拟演练的效果不够理想，实战性与针对性不强，不能满足疫情应对工作的需要。（五）应急物资储备与日常管理机制有待提高突发急性传染病应急装备与物资储备相对不足，不能较好地满足疫情应对需要。参照国家卫生计生委发布的《卫生应急队伍装备参考目录（试行）》要求，部分地区疾控机构的现有应急装备距离达标还有一定的差距，例如应急专用办公车辆和移动生物安全实验室车辆比较缺乏，用于现场疫情应急处置的消毒车、救护车和疫情处理车较少。应急物资储备日常管理机制不够规范，缺乏物资调用与管理信息平台，各储备仓库之间不能实现信息共享与物资互补。应急物资更新不及时，没有充分利用企业储备空间，容易出现积压过期现象，造成资源浪费。四进一步完善中国突发急性传染病防治工作的对策建议“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，在总结以往经验与教训的基础上，要借鉴国外成功做法，不断完善突发急性传染病防治相关法律法规与应急预案，优化突发急性传染病应急管理体制与机制，结合《突发急性传染病防治“十三五”规划（2016～2020年）》的路线设计与重点目标，解决当前中国突发急性传染病防治工作中存在的短板问题，进一步提高中国预防、控制与处置突发急性传染病疫情的能力与水平。（一）提高领导干部预防意识，加强基层卫生应急力量建设提高各级领导干部的危机预防意识，增强突发急性传染病防治的担当精神，加强应急管理体制机制建设，坚持防患于未然，注重传染病源头治理，做好平时状态下的各项应急管理工作。加强基层突发急性传染病防治与应急管理力量建设，建设高素质的专业人才队伍，强调专兼职相结合，定期与不定期地开展各种形式的应急培训，提高基层疾控人员病例诊断、信息报告、现场消毒、应急处置等方面的能力。（二）加强突发急性传染病公众风险教育，提高社会参与度要加强对政府机关、企事业单位、农村地区、街道社区、居民家庭、社会大众等开展各种形式的突发急性传染病风险教育，提高突发急性传染病科普宣教的覆盖面与生动性，促使全社会能够科学认识突发急性传染病基本规律，理性对待突发急性传染病防治工作，避免盲目陷入过度恐慌情绪。突发急性传染病防治需要全社会的广泛参与，要加强社会参与机制建设，坚持群防群控原则，充分发挥群众的力量，吸引社会力量积极参与突发急性传染病防治工作，