十四若干结论

十四若干结论

（一）公益性组织可以发挥正规金融机构和政府组织无法发挥的作用人们经常听到对公益性小额信贷组织的各种疑惑，认为它不适合做小额信贷，它将被商业性的小额信贷组织所取代。中国公益性小额信贷组织已有的发展历史不能支持这种结论。中国的公益性组织所具有的相对独立性（随着其自身发育的成熟，其独立性也会提高，这有赖于一系列内外部条件）、非赢利性使它在实现某些社会目标方面发挥了不可低估的作用，而这些作用是正规金融机构难以做到的。例如，把自己的服务范围延伸到贫困或最贫困的社会群体，实现扶贫的社会目标。公益性小额信贷在一些扶贫领域有比较高的创新动力和能力，可以发挥很好的先锋和示范作用，而且这种创新的成本低、社会风险小，因而具有开展小额信贷的独特优势。公益性小额信贷组织在向穷人提供社会服务方面特别有效。公益性小额信贷的社会作用与它在提高穷人收入方面的作用同样重要，甚至前者比后者更重要。公益性小额信贷组织与金融机构和政府组织的作用是不矛盾的，更不是对立的和相互取代的，它们之间可以相互补充、相互合作。（二）产权和治理结构存在严重缺陷1.产权制度公益性小额信贷组织产权不清的问题突出。产权不清的根源在于所有制与所有权的混淆、缺乏所有权性质的区分、普遍缺少法人所有权的概念和观念以及组织的所有权与组织财产所有权的混淆。2.组织形式和结构公益性小额信贷组织多以社团和项目办公室的形式存在，两种组织形式存在的问题都很多。一些地方政府接受国际机构（联合国、国际非政府组织、国际开发性金融机构）资助开展的小额信贷扶贫项目大多采用建立专门的机构负责实施，项目办公室是其中的一种组织形式，名义上是事业单位，实质是政府机构的组成部分。通过政府组织或事业单位操作小额信贷可以利用政府强大的动员力量和完善的组织系统，便于其开展工作。但是，来自中国的实践经验证明，这也有其不可克服的弱点，常带来严重的后果，有时甚至是灾难性的。多数社团组织（协会、促进会）由政府项目办公室发展而来，从政府项目办公室到社团组织是一种进步。社团组织比政府项目办公室有了更大的独创性和经营自主权，在保证贯彻落实小额信贷组织宗旨、扩大自主经营权、提高管理水平和可持续发展能力方面都比政府机构有了一定的改善。但是，目前的社团组织制度并没有从根本上满足公益性小额信贷组织建立完善的治理结构的要求。它存在的问题和矛盾仍很尖锐，特别是一些深层次矛盾没有解决，如组织形式与其所有权结构不符、组织结构不完善等。（三）协调好公益性小额信贷组织与政府的关系中国公益性小额信贷组织的显著特点是其不具备独立性，与政府保持着各种联系。在缺乏准入政策环境下，公益性组织不具备独立性的问题还会在相当长的时间内存在。换句话说，许多公益性小额信贷组织在法律上不具备从事信贷业务的合法性，而只能依托在政府的扶贫旗帜下。在与政府部门打交道的过程中，公益性小额信贷机构总结出一条经验是，它们既要依靠政府，又要避免政府过多的约束，政府的定位应该是支持而不干预。但是，处理好这两者的关系是一个挑战。政府的职能应该是：①为小额信贷的发展创造更有利的环境，包括基础设施建设、制定有利的政策；②依法进行管理，包括登记、监察和审计，但不干预信贷业务。小额信贷组织的职能是对经营好小额信贷组织的业务负责，使其成为可持续发展的信贷组织。为此，小额信贷组织要保证有资金使用、利率制定、员工选拔和使用、目标客户确定、信贷产品开发和管理制度制定等方面的自主权。（四）公益性小额信贷组织面临提高贷款质量的严峻挑战已有的调查资料说明公益性小额信贷组织逾期贷款率很高，而且呈上升趋势。影响公益性小额信贷质量的因素可归结为以下几方面：政府的行政干预使资金被挪用；小额信贷组织治理结构缺陷造成的无人负责现象使贷款风险大增；向县乡企业发放贷款；员工欺诈以及管理信息系统不健全引起的信贷风险不能被及时发现。（五）可持续发展能力很弱中国大多数公益性小额信贷组织不具备可持续发展能力，它们的财务自立能力（自负盈亏）普遍很弱，对外部捐助和补贴（软贷款、操作费）的依赖程度很高。财务自立能力弱与操作成本高、利率低、管理能力弱、贷款质量不高等因素有关。财务上的自负盈亏只体现可持续发展能力的一个方面，可持续发展能力还包含完善的治理结构、较高的管理能力和开拓市场的技术能力。实践证明，在这些领域，中国公益性小额信贷组织面临的挑战可能更大。（六）管理制度不健全，管理能力弱公益性小额信贷组织普遍缺乏规范、完善、有效的会计、贷款程序、风险控制、信息系统、人力资源以及审计等管理制度，降低了经营效率，制度的漏洞又常给员工欺诈以可乘之机，造成的资产损失巨大。缺乏专业管理人员也是制约发展的最大瓶颈之一。管理层除会计人员外，几乎没有专业的金融管理人员，不论是高层还是基层的管理人员大多只有行政管理背景和经验，普遍缺少金融管理的经历、经验、知识和训练，远不能满足发展的要求。当小额信贷组织的规模小时，尚能应对，一旦规模扩大，风险会骤然增加。（七）资金短缺缺乏资金是制约公益性小额信贷组织发展的瓶颈之一。中国公益性小额信贷组织的资金绝大部分来自国际机构的捐赠和软贷款，依赖程度很高。来源不仅单一，而且数量小，很不稳定。中国公益性小额信贷组织需要开拓和利用多种资金渠道，包括国内外捐赠、软贷款以及通过商业化渠道，建立起数量上能满足发展要求、渠道多元而稳定的资金供给系统。目前中国公益性小额信贷组织比较现实的选择应该是以争取国内外捐赠和优惠贷款为主，同时积极开拓其他渠道的资金。建立小额信贷的资金批发中介是一个比较好的解决资金短缺的方式。批发资金就像一个蓄水池，接受各方的捐赠、政府拨款以及优惠贷款等，并进行管理，然后挑选优质的小额信贷机构给予资助。这种方式还能够优选并培育出成长性好的小额信贷机构，建立小额信贷的金融标准、报告规范和运营标准。批发资金不仅可以“蓄水”，还可以“造水”，即具有投资增值的功能，利用信托基金的机制和管理人员的专业知识，充分利用小额信贷机构一时的闲置资金和暂时不用的批发资金进行谨慎的投资，增加收入。国外一些很成功的批发资金中介的经验值得中国借鉴。（八）宏观政策缺失自从中国小额信贷开展的十几年来，公益性小额信贷一直没有得到金融监管和主管部门的正式认可，没有一个合法的身份。2006年底，中国银行业监督管理委员会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，采取“宽准入，严监管”的政策，同意在农村新设立三种新型农村金融机构。但是，上述一系列政策并没有涉及公益性小额信贷，而且公益性小额信贷机构也不能套用上述政策。从出资主体、机构性质、资金性质、业务范围和员工标准等条件看，公益性小额信贷组织与上述政策批准建立的金融机构完全不同，在上述各不同点中，最大的不同是出资主体和资金性质的不同。以赢利组织的法规套用在非赢利组织上显然也不合适。鉴于上述区别，公益性小额信贷组织需要有自己专门的政策和法规。（九）社会目标与可持续目标公益性小额信贷在10年的发展中呈现出两种趋势：商业化和扶贫开发。商业化在于寻求可持续性，也引发了对机构“宗旨和目标偏移”的担忧。在赢利的基础上做小额信贷会吸收较富有的客户，他们有较大额的存款和贷款需求。但是，这并不必然意味着贫穷客户被抛弃，而且贫困客户的绝对数可能会随服务客户总量的增加而增多。扩展贫穷客户范围的趋势并不一定与商业化和可持续性的目标冲突，但是可能要花费更长的时间和进行更艰苦的努力才能弥补较高的成本达到可持续性。商业化中一些机构出现的目标客户偏移的现象仍然令人关注。这种偏移的原因可以分为两类：第一类是小额信贷机制本身的筛选机制造成的与初衷有悖的偏移，如设计的自动瞄准机制本身的缺陷或未得到认真执行而使非贫困人口进入，可以称为机制性偏移；第二类是小额信贷组织为了追求自身的可持续发展而改变了原来的信贷方式或产品而造成的偏移，可以称为诱致性偏移。如远离贫困地区、目标客户上移和开发大额贷款以及重新采用不利于穷人进入的抵押担保形式等。（十）公益性小额信贷组织发展前景的多种选择1.在中国的公益性小额信贷组织中有一批福利主义性质的组织它们以低利率放贷给低收入贫困群体，以政府补贴或外界资助为支撑。如果项目宗旨和目标明确，有完善的制度规则，有专职、专业的工作团队，有源源不断的后续资金的支撑，有资金高效率的运转，这类福利主义小额信贷机构还是有生命力的；否则，难以长期生存。福利主义小额信贷机构有三种出路：①短期的项目定位；②以福利主义的形式起步，使贫困和低收入群体获得生存和发展的最低基础，再辅之以制度主义的理念和手段，使贫困受益群体得到持续支持，脱贫致富；③将福利主义小额信贷改造成制度主义小额信贷。2.公益性小额信贷机构转型并非所有的公益性小额信贷组织都需要“转型”为正规金融中介机构。一般来说，转型仅在以下情况才需要：①要求多样化经营和更为稳定的资金来源；②机构想吸收公众存款；③较快地扩大规模或成为大型机构。“转型”的小额信贷机构必须限制在那些经过证明具有足够高的技术、管理和信贷能力的机构中。转型是一种手段，通过这种手段，优秀的非正规小额信贷机构能扩大它们的服务和融资来源。不应迫使管理低下的小额信贷机构做这种尝试，因为这种尝试需要扎实的金融业务为基础