十三五时期失业保险制度改革与发展研究

“十三五”时期失业保险制度改革与发展研究

实现充分就业是市场经济国家发展的宏观目标之一，就业问题始终是一国政府面临的最重要的社会和经济问题，是民生关注之根本，关乎一国的发展与稳定。在市场经济条件下，人们的失业风险不断加大，许多国家通过建立失业保险制度，在一定程度上缓解了失业对个人和家庭产生的压力，减弱了由此而带来的对经济的不良影响，维护了国家和社会的稳定。党的十八大提出，要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续性，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步强调要“建立更加公平可持续的社会保障制度”。《社会保障“十二五”规划纲要》也提出了“十二五”期间社会保障制度发展的基本要求是更加注重保障公平、更加注重统筹城乡发展、更加注重优质高效服务、更加注重可持续发展。这些都表明了“十二五”期间我国社会保障制度的改革与发展紧紧围绕“更公平”和“可持续”两大主题。一“十二五”时期我国失业保险制度发展的主要成就2011年以来，我国的失业保险制度得以完善与发展，为后金融危机时期我国的经济转型和结构性调整提供了良好的制度环境，在一定程度上缓解了失业问题对经济的不利影响。其成就主要有以下几个方面。（一）失业保险覆盖范围继续扩大，参保人数不断增加纵观我国失业保险制度的发展历程，制度的覆盖面经历了由窄到宽的演变过程。1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁布标志着中国开始建立失业保险制度。由于当时的经济和社会条件所限，该制度具有一定的历史局限性，比如适用范围比较窄，只针对国营企业职工，而且仅覆盖其中的四类人员。1993年的《国营企业职工待业保险规定》进一步扩大了保障的对象，覆盖人群由“四类”扩大到“七类”。1999年的《失业保险条例》为我国失业保险制度的发展揭开了新的篇章，覆盖范围扩大到所有类型的企业，制度各方面也得以规范。在失业保险的制度覆盖范围不断扩大的情况下，国家和政府各部门也大力推进失业保险的扩面工作，实际参保人数不断上升。截至2010年末，参加失业保险的人数为13375.6万人，到了2014年11月末，增长到16961万人，增幅为26.8%。与此同时，参加失业保险的农民工人数也逐年上升。2010年参加失业保险的农民工为1990万人，2013年则上升到3740万人，3年间增加了近一倍，农民工加入失业保险制度大大减轻了他们所面临的失业风险，如表1所示。表11991～2014年中国失业保险参保人数、待遇享受人数由表1也可以看出，与失业保险参保人数的增加不同，领取失业保险金人数呈下降之势，从2005年的362万人下降到2010年的209万人，直至2013年的197万人。“十二五”期间我国失业保险的参保人数逐年上升，城镇登记失业率保持在4.1%左右，而领取失业保险金的人数却连年下降，反映了我国的失业保险制度在瞄准性等方面存在一定的问题。（二）失业保险待遇有所提高，失业保险基金积累持续增长1999年的《失业保险条例》规定我国的失业保险金水平由省、自治区、直辖市人民政府确定，其标准应当介于当地最低工资标准和城市居民最低生活保障标准之间，因此各地的失业保险待遇大多不一致。随着经济、社会的发展以及最低工资与城市居民最低生活保障标准的提高，各地失业保险金水平也逐步提高。以北京市为例，2011～2014年北京市多次上调失业保险金水平，如表2所示。其他省市的失业保险金水平近年来也都有不同程度的提高。表22011～2014年北京市失业保险金水平从失业保险基金收入来看，与失业保险参保人数不断增加相对应，基金收入也逐年增加。从基金支出来看，虽然失业保险待遇享受人数在下降，但是国家在促进就业及就业服务方面的支出在不断增加，失业保险基金的总支出在增加。从收支两方面看，收大于支仍是常态。因此，我国的失业保险基金累计结余持续增长，如表3所示。表31999～2014年失业保险基金支出及累计结余（三）促就业效果明显失业保险制度连接着社会保障和就业两大领域，失业保险不仅要保障失业者的基本生活，还要积极地促进他们就业。在促进就业方面，主要体现在三个方面。一是国家相继出台了若干项法律法规，支持就业困难群体就业。如2012年人力资源和社会保障部、财政部《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》，2013年人力资源和社会保障部、教育部、财政部《关于做好高校毕业生求职补贴发放工作的通知》，2014年人力资源和社会保障部等九部门《关于实施大学生创业引领计划的通知》，等等。二是失业保险对就业促进的资金投入。失业保险在促进就业方面的投入主要表现在职业介绍和职业培训补贴两个方面。“十二五”期间，国家对就业问题更加重视，不断加大了职业介绍和职业培训的投入力度。三是就业服务。截止到2013年底，全国县以上政府部门设立公共就业和人才服务机构等各类服务机构达2.8万家。各类人力资源服务机构以市场需求为导向，全年共为2402万家用人单位提供各类人力资源服务，人力资源服务领域不断拓展，内容不断丰富，服务水平明显提升。[1]二失业保险制度存在的问题（一）失业保险制度的公平性不足1.失业保险制度的覆盖面仍待继续拓宽根据1999年的《失业保险条例》，失业保险制度的覆盖范围已经扩大到所有类型的企业及其职工。但在制度运行过程中，不同性质单位的职工、不同收入的劳动者，在参加失业保险方面存在较大差异，形成了实际上的不公平。虽然失业保险制度扩面工作成果显著，参保人数从1999年的9852万人增加到2014年4月底的16436万人，但其增幅大大低于社会保险的其他险种。如养老保险覆盖人数从2004年的1.6亿人扩大到2.4亿人，城镇医疗保险从1.2亿人增加到4.0亿人，工伤保险从6800万人扩大到1.5亿人，生育保险从4000万人扩大到1.1亿人。[2]另外从失业保险参保人数占城镇就业人员的比例我们也可以看出，我国的失业保险覆盖率较低。国际劳工组织的《社会保障最低标准公约》规定，失业保险覆盖范围在全体雇员中的比例不应低于0.5。2013年我国失业保险的参保人数是16417万人，当年城镇就业人数是38240万人，两者之比是0.4293。如果把所有就业人员都考虑进去，这个比例将更低。可见从失业保险制度的覆盖范围和覆盖率来看，其公平性有待进一步提升。2.失业保险金给付水平低从各地实践来看，近年来失业保险金水平通常为最低工资的60%～85%，有的仅略高于地方城镇居民最低生活标准。失业保险金给付水平过低，是失业保险制度公平性差的体现。作为劳动者，应该共享经济发展的成果，经济发展水平提高的同时，也应该适当提高劳动者的收入及其待遇水平。作为失业者，曾经参与了社会财富的创造，为经济发展做出了自己的贡献，在他们失业的时候，应该给予他们合理的失业待遇。我国现阶段的失业金水平依据最低工资和最低生活保障水平的一定比例设定，缺乏公平性。最低工资和最低生活保障水平两个指标对经济发展的敏感性较差，在经济处于上升阶段时，这两个指标不能够快速进行反映，其指标水平调整相对滞后。在经济处于不稳定的上升期时，失业保险金的水平会滞后于经济发展水平，对失业人员来说，不能够像在职劳动者那样及时享受经济发展成果。3.失业保险金水平与失业前工资收入脱钩目前我国的失业保险待遇水平的确定与当地的最低工资和最低生活保障水平等指标有关，但是与劳动者失业前的工资水平没有关系，这样的设计也有失公平，使得不同的劳动者权利和义务不对等。首先，失业保险费的缴纳与劳动者的工资水平是直接相关的，工资水平越高，缴纳的失业保险费越多。但是劳动者失业后，不管缴纳的失业保险费的多少，在同一统筹地区所享受到的失业保险待遇仅与缴费年限有关。这样虽然加大了收入再分配的力度，但是从权利与义务对等的角度来看，公平性略差。其次，高收入者和低收入者的消费水平存在一定差距，在对工作的搜寻方面所花费的成本以及期间的生活成本也不一样。缴费年限相同的失业者领取一样的失业保险金，对高收入者是不公平的，无法实现保障他们失业期间基本生活水平的目标，也不利于他们再次找到合适的工作。（二）失业保险基金管理体制和运行机制不健全1.失业保险基金面临较大贬值风险社会保障基金是社会保障制度的核心问题，也是制度可持续发展的可靠保证。不同模式的社会保障基金对基金积累的要求是不一样的。就现收现付的失业保险基金而言，应当遵循“以支定收，略有节余”的原则。从表3可以看出，我国目前失业保险基金大量节余，反映了失业保险制度设计中的一些不合理因素。同时由于我国失业保险制度统筹层次低、基金管理效率不高、投资缺乏合适的制度环境，面对较高的通货膨胀率时存在较大贬值风险。失业保险基金积累越多，面临的风险就越大。基金无法做到保值增值，制度的可持续性就要受到影响。2.失业保险基金支出范围狭窄在1999年的《失业保险条例》中明确指出了我国失业保险制度的两项功能，即保障失业者的基本生活和促就业，这与失业保险基金的支出范围相一致。我国失业保险基金支出项目具有明确规定的是四项，其中三项是为了保障失业者及其家属的基本生活，一项是和促进就业相关的。相比之下，我国的失业保险制度促就业功能的支持条件略显苛刻，失业保险基金只对职业培训和职业介绍进行补贴。这样的规定考虑当时政策制定的特殊背景是可以理解的，而且在相当长的一段时间内也发挥了积极的作用。但时至今日，失业保险制度保障生活的功能使失业者的基本需求基本上能够得到满足，国内和国际环境的巨大变化对失业保险制度促进就业方面的功能提出了更高的要求。除此之外，失业保险制度预防失业的功能越来越受重视。国际经验告诉我们，失业保险应该具备预防失业、保障生活、促就业的“三位一体”的功能。而我国的失业保险制度一向是注重保障基本生活的功能，促就业功能发挥不全，预防失业功能基本缺失。在我国的失业保险基金的支出范围中应当体现促就业及预防失业的相关功能，只有这样才能完全发挥失业保险制度的功能，保证其可持续性。3.失业保险制度缺乏激励机制1999年的《失业保险条例》规定失业保险待遇享受期最长为24个月，同发达国家以及部分发展中国家相比，这个时期是比较长的。世界上很多国家领取失业保险的时期通常在26到52周，比如：美国有47个州规定了26周的待遇享受期，3个州为30周；加拿大为45周；意大利为180天，在经济萧条的时候可以延长。日本按照参保的时间和失业者不同年龄，规定的享受时间也不一样，工作不满一年的能够享受90天，工作20年以上的，年龄在45至59岁可以享受330天。[3]通过对比我们可以看到，我国失业保险享受期限略长，这样的规定会使失业者对失业保险产生一定的依赖，不利于激励他们找寻工作。另外，我国失业保险金的支付到失业者再次找到工作就停止，这样的规定同样也难以形成激励，且易引发道德风险，使失业者隐瞒就业。4.失业保险基金收支管理不健全对于一项社会保险制度而言，保险费的收取和保险金的支付直接关系基金的积累与收支平衡，对制度的可持续性产生直接影响。失业保险基金的收支存在以下几个问题。一是失业保险费收缴机构不统一，制度的执行力差。1999年的《社会保险费征缴暂行条例》规定我国的失业、养老、医疗保险费应由税务机关或社会保险经办机构集中、统一征收，因此各地失业保险费的征缴机构并不是统一的。失业保险费在征缴过程中会涉及多个部门如人力资源和社会保障部门、银行、社保经办机构和税务机关等。不同部门的各个级别都会参与到失业保险基金的收支与管理过程中，机构设置重复、管理效率低下，制度运营风险加大。政出多门，多龙治水，部门之间协调合作渠道不畅。虽然2010年的《社会保险法》明确指出“社会保险费实行统一征收”，但又规定“实施步骤和具体办法由国务院规定”，失业保险费的征缴机构问题仍悬而未决。二是企业欠缴、拖缴失业保险费情况严重。失业保险的企业缴费率虽然仅为2%，但是社会保险总缴费率比较高，企业负担沉重。目前我国经济正处于转型过程中，一些企业发生亏损或经营困难，没有能力负担失业保险费；部分企业受金融危机的影响，经济效益不好，缴费的积极性不高；也有一些单位在职工不知情的情况下私自截留下了本应代缴的职工失业保险费；一些流动性大的劳动者如农民工和临时工，参保意识差，受经济条件所限，也不愿意参保。另外我国实行三险统一征收，养老和医疗保险费率较高，对失业保险费的征缴也产生了一定的影响。这些因素严重影响失业保险金的筹集，对失业保险的收支平衡和可持续造成威胁。三是失业保险金的领取资格审核不够严格。资格审查主要体现在两个环节，一是失业登记环节，二是资格丧失环节。我国的失业登记管理存在漏洞，致使一些不具备资格的劳动者享受到了失业保险待遇；另外由于我国的失业保险金支付期限较长，又缺乏相应的激励机制，一旦就业就失去了失业保险金的领取资格，导致一部分人为了继续领取失业保险金故意隐瞒就业。这两种情况都导致了失业保险基金的不正当支付，破坏了制度的公平性。三“十三五”时期失业保险制度的目标、机遇与挑战（一）主要目标1.失业保险制度的公平性进一步增强公平正义是中国特色社会主义的本质特征和基本价值取向，在国民收入分配的各个环节都要兼顾效率和公平，而作为再分配重要手段的社会保障则应更加注意公平。[4]我国已经进入了中等收入国家的行列，但社会保障等各方面发展的不平衡在短期内无法消除，人民群众对公平性的诉求越来越强烈。随着养老和医疗保险制度基本实现制度上的全覆盖，社会保障制度的公平性进一步加强。但我们也看到，在社会保障的其他方面，仍然存在着公平性缺失或不足等问题，因此公平性仍是我们追求和努力实现的目标之一。就失业保险制度而言，要通过扩大失业保险制度的覆盖范围和实际覆盖面，发挥失业保险制度收入再分配的调节功能，使城乡劳动者尤其是农民工都能享受失业保险权利；提高失业保险制度的统筹层次，增强制度的便携性；逐步提高失业保险待遇水平，使其与经济发展水平相适应，并与劳动者的缴费义务相对应，建立正常的调整机制，使广大劳动者共享经济社会发展成果。2.失业保险制度的可持续性进一步巩固社会保障制度是一项长期的社会政策，其成功与失败要经历几十年甚至上百年的时间才能检验出，因此对可持续性的要求很高。我国的社会保障制度经过60多年的发展，经历了许多曲折与多次改革，其基本框架和原则经实践检验证明是符合我国国情的。社会保障制度的改革要在现有基础上实现制度的基本定型并不断完善，保持指导思想、基本原则、制度框架的基本稳定，才能实现制度的可持续性。要通过优化失业保险制度设计、完善相关体制机制来巩固制度的可持续性。要通过缩减失业保险待遇期限，减弱制度的负激励性；提高失业保险的统筹层次，提高制度的管理效率；探索失业保险基金保值增值的渠道，降低其贬值风险。3.失业保险制度的三位一体功能进一步发挥失业保险的功能定位直接决定了失业保险制度的模式和内容。我国的失业保险最初是从国有经济改革的需要出发定位的，这就决定了其具有保障生活和促进就业的两大功能。随着我国经济社会的发展以及国际形势的变化，现行的失业保险制度已与现实有所脱节。2008年以来，我国为了应对汶川地震等重大自然灾害和国际金融危机带来的挑战，实行了更加积极的就业政策，把就业摆在更加突出的位置。2009年2月，国务院下发《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，提出要通过对企业实行“五缓四减三补贴”以稳定就业，通过加强职业培训和就业服务以促进就业，这些举措都对稳定就业局势起到了关键作用。可见促进就业是解决失业问题的关键，同时还要尽可能地预防失业，失业保险制度的功能才能得到充分的发挥。[5]（二）机遇与挑战1.世界经济、政治格局变化的机遇与挑战经过世界金融危机，世界经济和政治格局发生了一定的变化。美国在国际经济和政治方面的影响力有所削弱，其他发达国家也因金融危机而导致经济发展衰退。我国较早地摆脱了金融危机的影响，保持了较快经济增长速度，国际地位不断提高。2011年以来，金融危机的影响已经接近尾声，世界各国纷纷开始寻求调整和复苏的良策，市场竞争依然剧烈。一方面，发达国家的经济增长，发展中国家经济的快速发展，为世界经济的发展提供了良好的发展环境，有利于增加我国的出口，化解外向型企业的生存压力。另一方面，经济的发展造成了各国市场和资源争夺的加剧，促使我国继续调整出口产品结构，着重提高产品技术含量，而低成本劳动力已经不能或不应该成为我国参与竞争的优势因素。这些变化将对我国劳动力的知识和技能提出更高的要求，使我国的就业形势呈现不同以往的特点。因此，应当进一步强化失业保险制度促就业功能，增加其预防失业和稳定就业功能。在汶川地震和全球金融危机期间，我国实行了一些应急性的促进就业和预防失业的政策，取得了良好的效果。国际经济和政治形势变幻莫测，我国的失业保险制度应当吸取国内和国外发达国家的一些经验，成为常规的政策并法制化，同时建立失业保险的应急机制[6]。2.经济发展的机遇与挑战从社会保障制度的发展历史来看，经济的发展为社会保障制度的建立和发展提供了经济基础，一个国家的社会保障制度与其经济发展状况密切相关。同时社会保障制度作为一项社会制度，其发展目标与经济目标又可能存在不相统一的一面。改革开放30多年来，我国的GDP持续以平均每年高于7%的速度在增长，为我国社会保障制度的发展提供了坚实的经济基础，各项社会保障事业稳步前进，制度全覆盖基本实现。但与经济发展相伴而来的则是社会问题日益多样和复杂、社会矛盾日益激化、相对贫困人口增加、贫富差距扩大、新的就业困难群体形成等，这些都是我国经济增长的巨大社会成本或代价。社会保障制度的发展一方面要依托经济的发展，另一方面又要着力解决经济发展所带来的相关的社会问题。就失业保险而言，经济的发展会带来劳动者收入水平的提高，在失业保险缴费率不变的情况下会增加失业保险的收入。同时失业率的下降又能够在一定程度上减少失业保险支出，进而增加失业保险基金积累。经济发展所带来的贫富差距增大、新的就业困难群体形成等问题需要失业保险制度做出相应改革，适当提高失业保险待遇水平，增加制度的激励性，关注就业困难群体，等等。3.城镇化的机遇与挑战“十二五”期间，我国的城镇化进一步发展，劳动力和居民在城乡之间流动更加频繁且逐渐向城镇聚集。社会保障制度的改革与发展是新型城镇化的要求，同时又为城镇化的快速发展提供了条件。城镇化的发展必然带来劳动力尤其是农村劳动力的转移和流动，这就对社会保障的公平性和可持续性提出了更高的要求。农村劳动力能否自由流动，流动后的权益能否得到有效保护，直接和失业保险制度的设计相关。我国现行的失业保险制度并没有要求农民工像城镇职工那样定期缴纳失业保险费，在其失业后，也只是象征性地发放一次性失业补贴。这样的规定不符合公平性的要求。此外城镇化的发展也对就业服务提出了更高的要求。我国的就业服务机构和项目多集中在城镇，对象也多是城市劳动者。而农村劳动力多，流动性强，并带有一定的季节性，他们在失业期间更多的是居住在农村，因此应当把就业服务向农村延伸，以方便农村劳动力参与就业的培训和指导。4.经济结构调整和经济发展方式转变的机遇与挑战一方面，加快经济结构调整和经济发展方式的转变，就要把经济增长从依赖第二产业，调整到第一、第二、第三产业协调发展上来，尤其是要发挥第三产业即现代服务业在国民经济中的作用。我国第三产业发展仍比较滞后，2013年底，第三产业占GDP的比重为46.1%[7]，与一些发达国家第三产业比重在60%仍有一定差距。第三产业就业人员占38.5%[8]，其就业吸纳力仍待增强。因此现阶段的主要任务是加快第三产业的发展速度，提高其就业吸纳力，创造更多的就业岗位。在第一、第二、第三产业的协调发展过程中，必然会出现资金、技术以及劳动力的转移及重新配置，劳动者的结构性失业风险加大了。在这种情况下，要求国家和相关部门适时调整高等学校及职业技术学校相关专业，加大对高校毕业生的就业引导及对劳动者的职业培训，尽量减小产业及就业结构调整对劳动者的冲击。另一方面，加快经济结构调整和经济发展方式的转变，就要把经济增长从依靠投资和出口拉动转变为由消费、投资和出口共同拉动，提高国内居民的消费能力和水平。消费的提高依赖收入的提高。目前我国收入分配不公情况比较严重，居民消费能力弱，这就需要我们在改革收入分配制度的基础上，增强社会保障制度的公平性和可持续性。就失业保险制度而言，可以适当提高失业保险待遇，使失业者能够维持一定的消费水平；还可以为失业者再创业提供一定的补贴或优惠政策，扶持其通过创业解决自身就业问题，同时还可以通过鼓励企业多招工为更多人创造就业机会。四“十三五”时期失业保险制度战略任务及政策建议（一）战略任务未来五年失业保险制度战略任务是：失业保险制度进一步优化，就业保障体系更加健全，覆盖范围进一步扩大，保障水平稳步提高，三位一体功能充分发挥，就业服务体系比较完善。1.制度建设对失业保险制度进行顶层设计，对制度进行进一步优化，修订1999年的《失业保险条例》（或上升至《就业保障法》）。推进城乡统筹的失业保险制度的探索和建立。2.覆盖范围将农民工和大学生纳入失业保险范畴，制度覆盖城乡劳动者，失业保险制度实际参保人数继续增加。3.保障水平继续提高失业保险待遇水平，适当缩短失业保险待遇给付期限。失业保险金与劳动者失业前工资水平挂钩，并尝试考虑年龄因素。提高合同制农民工一次性失业补助。4.三位一体功能充分发挥失业保险制度的三大功能，即预防失业、保障基本生活、促进就业。提高失业保险待遇水平，保障失业者的基本生活，并考虑其供养家庭的费用；促进就业，扩大失业保险基金支出范围，加大失业保险金在促就业方面的投入。将扩大失业保险基金支出范围试点工作推广至全国，使之成为一项固定制度；稳定就业，预防失业，在失业保险基金支出中增加预防失业支出，把稳就业和企业人力资源管理以及经济社会的可持续发展结合起来。5.就业服务体系建设增加就业服务资金投入，完善就业服务框架，增加服务机构数量，改善服务机构管理，提高服务机构水平。（二）政策建议1.进一步增强失业保险制度的公平性（1）继续扩大失业保险覆盖面社会保险制度覆盖面的宽窄直接体现了制度公平性的强弱。我国的失业保险制度自从建立以来，覆盖范围逐步扩大。从单位性质来看，由国有企业扩大到城镇所有企事业单位和个体工商户。从人员来源看，由城镇从业人员扩展到农民合同制工人。随着覆盖范围的扩大，制度的公平性也不断得到提高。截至2014年11月底，失业保险制度的参保人数达到近1.7亿人，又创历史新高，但目前我国的城乡劳动者有7亿多人，说明其覆盖范围还有进一步扩大的空间。首先，所有与单位有劳动关系的劳动者都应强制加入失业保险，而与他们所在单位的性质和户口所在地无关。现阶段对两类人员的失业保险制度设计尤为迫切。一是农民工。根据1999年的《失业保险条例》，农民合同制工人不用缴纳相关费用，失业保险费由单位缴纳，失业后发放一次性生活补助。这个规定也是出于农民工收入比较低且不固定等原因而保障其权益的考虑，是适合当时的情况的。但是随着经济的发展和我国劳动力市场供求的变化，农民工的收入有了较大幅度的提高，具备了一定的经济基础，应该给予农民合同制工人和单位职工一样的失业保险权，通过定期缴费，失业之后按月领取失业保险金。二是大学生。根据我国现行政策规定，大学生由于没有履行过缴费义务，所以没有享受失业保险的权利。但是大学生是特殊的就业群体，其就业难不只是个人因素导致的，也与经济和社会因素有关，因此应当对其就业问题特别对待。近期国务院出台了若干促就业的政策，允许适当降低农民工和大学生进入失业登记的门槛。某些地方也出台了相关制度，将农民工和大学生纳入失业登记。如2014年7月，四川省修订出台的《四川省就业和失业登记办法》明确规定，高校离校未就业毕业生和土地（林地）被依法征用或流转的农村劳动者也能被纳入失业登记范围。其次，由于失业保险的对象主要是就业相对稳定的、以工资为主要来源的劳动者。因此灵活就业人员，如自由职业者、小时工等，收入和工作弹性很大，很难用现有的标准来衡量他们的状态；还有一些以投资收入或经营收入为主要收入来源的企业主或个体经营人员，收入普遍比较高。这些人员可以自愿选择是否加入失业保险。总之，要根据我国的经济社会发展状况以及人口和劳动力市场的结构变化，逐步扩大失业保险覆盖范围，直至覆盖城乡各类劳动者。（2）科学确定失业保险待遇给付标准1999年的《失业保险条例》规定企业缴费基数为本单位工资总额，个人缴费基数为职工本人工资，失业保险金标准应介于当地最低工资标准和城市居民最低生活保障标准之间。从各地实践来看，失业保险金标准的确定并没有一致的方法。大部分地区参照当地最低工资水平，比例在60%到85%；有的地方（如黑龙江和西藏）是参照当地最低生活保障水平，比例在120%到165%。这样的待遇标准存在以下几个问题。一是待遇水平偏低。虽然近年来各地的失业保险金在不定期的上调，但是由于人民生活水平的提高，物价上涨，失业金并不能满足失业人员的基本生活。通过数据比较发现，大多数地区的失业保险金水平仅与基本的食品、交通和通信三项消费的水平持平，除此之外失业者很难再进行其他消费。尤其是对于高收入者，失业金对于他们失业后的日常消费更是微不足道。二是没有体现社会保险的权利与义务对应的原则。劳动者根据本人的工资水平缴纳失业保险费，不同收入的劳动者对失业保险制度的贡献大小不同。收入多的劳动者对失业保险制度的贡献更大，理应在失业时得到相对比较多的补偿。在部分发达国家，失业保险的给付水平与本人就业时的工资相关联。加拿大和美国分别是社会平均工资的60%和50%，德国按本人失业前最高工资的55%计算。[9]这些国家较高的待遇水平一方面由其经济发展阶段决定的，另一方面也反映了市场经济的公平原则，同时又使该制度具备一定的激励因素。根据以上分析，有必要对我国失业保险待遇的标准进行修正，其确定需要考虑三个因素。一是立足于我国当前经济、社会的实际发展水平，并根据当地的经济及消费水平统筹考虑。二是失业保险待遇水平要和缴费多少相关，比如可以按失业者失业前工资水平的一定比例确定。为了保障失业者基本生活，可以设定以最低工资标准的70%为下限。为了防止出现“养懒汉”现象，减少制度的负激励，可以设定以最低工资标准的150%为上限。三是在此基础上，再考虑劳动者的缴费时间、抚养人口、年龄等其他影响因素。通过这样的方法确定失业保险待遇给付标准，可以同时解决我国失业保险待遇水平低和不公平两个问题。2020年我国将全面建成小康社会，城乡居民人均收入将比2010年翻一番，人民群众的生活水平极大提高，对各类风险的防范更加注重，失业保险待遇提高将是必然。失业保险金总体水平的提高也是共享经济发展成果的体现，实现了更高水平上的公平。同时，失业保险制度也要体现效率原则，多缴多得，体现过程公平。最后，还要统筹考虑其他因素，适当缩小失业人员之间的待遇差，促进结果公平。（3）建立城乡统筹的失业保险制度我国社会保障制度的二元化体现了制度在城乡之间的不公平。失业保险制度对城镇单位职工和农民合同制工人的不同规定也是这种不公平的体现。随着我国社会保障制度的不断发展与完善以及我国城镇化水平的不断提高，建立公平的、城乡统筹的失业保险制度是合理的、必然的。现阶段考虑到我国城乡差异巨大，许多相关的制度如户籍制度还没有进行彻底的改革，对于城乡劳动者实行统一政策的条件还不成熟。在失业保险制度的城乡统筹方面可以分群体推进，首先可以考虑在城镇实现稳定就业的农村劳动力，让他们与城镇企业职工适用同一政策；其次对流动性强的农村转移劳动力提供灵活的失业保险政策，让他们也能够享受相应的待遇；最后是随着城镇化的加快，失地农民在满足一定的条件后也将成为失业保险应该或能够覆盖的群体。2.进一步巩固失业保险制度的可持续性（1）适当缩短失业保险待遇领取期限我国失业者最长可享受24个月的失业保险待遇，与世界多数国家给付期限多在90天到1年相比，给付期限略显长。研究表明，失业保险金给付期限的长短对失业者寻找工作的积极性产生直接的影响，给付期越长，搜寻工作的动力就越小，搜寻时间就越长，这样不利于促进就业。在提高待遇标准的前提下，可适当缩短享受待遇的时间，以失业者的缴费时间为依据，在一个失业期内最长不超过18个月[10]。目前我国失业保险待遇水平还比较低，失业保险制度各项功能还没有充分发挥，贸然缩短失业保险金的给付期限不利于保障失业者的基本生活和促进其再就业。缩短失业保险金的给付期限需要一定的前提条件：一是失业保险金的待遇水平得到提高，失业者及其家属的基本生活得以保障；二是实现更加积极有效的就业政策，使劳动者能够在较短时间内找到新的工作；三是对提前找到工作的失业者给予一定的奖励，激励其努力找寻工作；四是对于创业的失业者，允许其领取剩余的失业保险金，并对其创业给予政策优惠和资金补贴。（2）提高失业保险基金的使用效率失业保险基金的积累与基金的收支和保值增值能力有关。我国失业保险基金积累数量巨大，面临较大的贬值风险。如果不能实现基金的保值增值，必然会影响制度的可持续性。要实现保值增值，提高基金的投资收益率，一是要加强基金的管理，二是要探索新的基金投资渠道。我国《失业保险条例》规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，失业保险金征收后集中到这些城市中，由地级以上城市统一调度。我国失业保险基金积累数额巨大，但这些基金并没有由统一的一个或几个部门或机构统一管理，而是分散在各个统筹地区。由于经济发展水平、失业状况及失业保险发展水平存在较大差异，各地失业保险基金的收支状况极不平衡。以2012年为例，结余最多的是广东省，为304.4亿元，西藏最少，为7.2亿元。如何管理好失业保险基金，使其保值增值是失业保险制度可持续发展的重要条件。我国的失业保险制度统筹层次比较低，仅为市级统筹，基金管理的效率不高，风险很大。失业保险制度是现收现付制的，省级统筹是现阶段合理的选择。将失业保险制度的责任主体和统筹层次确定为省级政府，投资管理主体将减少到30多个[11]。提高统筹层次，一方面降低了基金的管理风险，另一方面也扩大了基金调剂的范围。《失业保险条例》规定我国的失业保险基金只能“存入银行和按照国家规定购买国债”，这就造成了失业保险基金投资效率低下，甚至达不到通货膨胀率，基金不但没有实现增值，反而贬值了。党的十八大报告强调，要“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”。党的十八届三中全会《决定》再次强调，要“加强社会保险基金投资