中国人口老龄化与养老保障改革

中国人口老龄化与养老保障改革

在20世纪行将结束和21世纪即将来临之际，人口变动显现出一些明显的趋势，人口年龄结构老龄化就是值得关注的重要趋势之一。老龄化将对经济、科技、社会发展产生很大影响，而首要的问题是必须建立起相应的养老保障体系，承受前所未有的“银色浪潮”的冲击。这对于占世界人口1/5强因而老年人口绝对数量也是世界上最多的中国说来，问题就更为重要。一人口转变与年龄结构老龄化人口学研究表明，造成人口年龄结构老龄化的主要原因，是出生率的下降和预期寿命的延长，特别是出生率的下降起到关键的作用。众所周知，中国自20世纪70年代大力控制人口增长、切实加强计划生存工作以来，人口出生率经历了长时间的持续下降，见表1。需要说明的是，表1出生率和自然增长率20世纪80年代中期至90年代中期较80年代前期略有升高，这主要是受1962—1973年生育高潮期间出生的大量人口形成的年龄结构的影响所致。1962—1973为近半个世纪以来最大的一次生育高潮，人口年平均出生率达到34.8%，自然增长率达到25.6%，累计出生3亿多人口。这一庞大人口群于20世纪80年代中期至90年代中期分别进入生育旺盛期，照理本该出现新一次生育高潮；然而由于加大人口控制力度，同时也由于经济、文化的发展促使人们生育观念的改变，使得生育高潮未能形成，出生率持续保持在较低水平。出生率如此长期的下降，直接导致人口年龄结构变动：按照现在一般认定的标准，20世纪70年代实属典型年轻型人口，到80年代开始步入成年型，90年代达到成年型后期；1995年0—14岁少年人口占26.7%，65岁以上老年人口占6.7%，表明已接近老年型结构。[1]鉴于控制人口增长政策还将维持较长时间，同时现代化建设的加速推进也会对生育率下降产生良好影响，人口年龄结构将以较快的速度达到老年型，并且迅速达到严重阶段。各种预测大同小异，笔者所作预测和联合国的预测，如表2所示。表1中国1970—1995年人口变动表2显示，中国人口老龄化具有速度快、累进增长和达到水平比较高的特点。按照联合国的预测，2000年世界65岁以上老年人口占总人口的比例为6.8%，同我们处于同一水平；2040年上升到13.1%，比我们方案Ⅰ低4.3个百分点，比方案Ⅱ低5.2个百分点，中国人口老龄化高出世界平均水平一大截，老龄化累进增长，系指2040年以前老龄化具有加速度增长性质：尽管方案Ⅰ和方案Ⅱ有些差别，但是大致情形接近，2010年以前65岁以上老年人口的比例每10年平均增加1个百分点，2010—2030年每10年平均增加3个百分点，2030—2040年的10年间平均增加4个百分点。2040年以后老龄化高潮过去，老年人口所占比例有所下降。表2中国65岁以上老年人口所占比例预测城乡、地区之间分布的不平衡，是中国人口老龄化过程中值得注意的另一个特点。总的趋势是：由于城市人口出生率低于乡村许多，少年人口所占比例也低许多，老年人口比例较乡村为高，目前有半数以上城市进入老年型年龄结构，将来达到老龄化严重阶段的水平也要高。30个省、自治区、直辖市的老龄化地区分布差异明显，1995年已有10个省、市进入老年型，共65岁以上老年人口比例分别为：上海11.4%，浙江8.7%，天津8.2%，江苏8.0%，北京7.8%，山东7.4%，四川7.3%，辽宁7.3%，广东■，湖南7.1%■处于成年型年龄结构的有18个省、自治区，其中安徽、湖南、广西、河北、福建、江西、海南、湖北8个省、区，65岁以上老年人口比例在6.0%—7.0%之间，接近老年型；甘肃、新疆、黑龙江、内蒙古，青藏5个省、自治区65岁以上老年人口比例在4.0%—5.0%之间，接近年轻型；其余山西、陕西、云南、吉林、贵州5个省65岁以上老年人口比例在5.0%—6.0%之间，属一般成年型。而青海65岁以上老年人口比例为3.6%，宁夏为3.8%，处于典型年轻型年龄结构。[2]以此为基础推断人口老龄化地区分布发展趋势，形成自西北向东南老龄化程度逐步加深，层次比较分明的格局。上述人口老龄化的基本特点表明，建立比较完善的养老保障体系已迫在眉睫，这一体系的建立，既要从实际出发，特别从经济发展相对人口老龄化滞后的实际出发；也要积极吸取海外有益经验，谋求改革。总的思路是：建立发展社会供养与寻求改革，提倡家庭供养与发展社区服务、鼓励老年自养与开发老年人力资源相结合并互相补充，集社养、家养、自养于一体的东方结构型养老保障体系。二发展社会供养与寻求改革迄今为止，■■达到老龄化严重阶段的均为发达国家，而发达国家应付“银色浪潮”■■最主要的手段，就是筑起社会养老保障的“大坝”一些国家“大坝”越■越高，发展成为“从摇篮到坟墓”全方位保障的福利国家，中国原■在国有单位、城镇部分集体单位和乡村少数集体单位建立了老年离休、退休■■职制度，随着人口老龄化和经济的发展，离休、退休、退职人数和■■■利费用总额增长很快。1978年以来的情况，如表3所示。据预测，20世纪末退休人数■比1993年成倍增加，200年比2000再翻几番，退休金将成为财政难以负担的重负，原来的退休金制度很难■■下去，同时，鉴于西方福利国家全方位老年社会保障的种种弊端，特别是对技术进步和经济发展的阻碍作用，也不应该沿用由国家财政完全包下来的退休制度，出路在于改革，改革的战术思路是：老人老办法，即按原规定应享受退休金者，原则上按原规定办法执行，保护这些在今后一个时期退休利益；新人新办法，即对新近参加工作的职工，由国家、企业或单位、劳动者个人共同出资筹集养老基金，个人出资部分按月从工资中扣除，例如扣除5%—10%。目前这一办法已在一些地方实施，地区统筹从企业或单位的收入中提取统一固定比例的养老金，加上个人扣除部分，以劳动者个人账户养老基金名义储存起来，在退休后逐月领取，这一改革不仅适用于国有单位，而且适用于集体单位、合资单位，大大扩大了养老保障范围，使老年退休金有了切实保证。在乡村，许多地方还将养老保障与生育控制结合起来，创造了多种形式的养老保障方式，笔者20世纪80年代末90年代初曾在四川与有关部门配合，创立和推行独生子女“两全”保险及其父母养老保险办法即将每月的独生子女奖励费暂不发给本人，将其作为独生子女伤、亡两个险种投保，使独生子女人身安全更有保障；14岁后自动转为独生子女父母养老保险金，一般情况下25岁左右生育1个孩子，到60岁后每月可领取160元（按投保时比价）左右的养老金，又如，山西省洪洞县管庄村规定：独生子女户父母达到60岁时，每人每月可领取60元养老金，以后每年每月增加1元；计划内2孩户可领50元，以后每年每月也增加1元；3孩以上超生户，则不发给。类似这样的办法，不仅在很大程度上解决了独生子女和计划内生育子女父母的老年赡养问题，而且由于解除了老年无人供养的后顾之忧，也巩固了独生子女率和计划生育率，起到有效促进控制人口增长的作用。表3离休、退休、退职人数及保险福利费用增长情况三提倡家庭供养与发展社区服务积极发展社会供养受到经济发展水平制约，目前许多老年人口还不得不依靠家庭子女供养。1992年中国老年科研中心曾在北京、天津、上海、浙江、江苏、黑龙江、山西、陕西、四川、广西、贵州、湖北12个省、直辖市、自治区做过样本量为20083人的60岁以上老年人口调查，提供的老年家庭代际构成如表4所示。[3]表41992年12省、直辖市、自治区老年家庭户构成表4基本上反映了中国老年人口家庭代际构成现状。它一方面表明，老年人口家庭已经脱离传统大家庭模式，“四世同堂”式复合大家庭几乎荡然无存，乡村占不到3%，城市仅1%多一些；而老年夫妇户和少量老年单身户之和占到40%以上，已居于首位。另一方面表明，城乡老年人口家庭中三代户仍占1/3强，二代户占1/5左右，老年人口与子女、孙子女合住占到近60%，较大一些的复合式家庭仍占有一定的优势。这同笔者主持的20世纪80年代后期60岁以上老年人口抽样调查情况相近，只是那时三代户老年人口家庭所占比例更高一些，一代户所占比例更低一些。与这种情况相适应的是，在老年人口全部经济收入来源构成中，来自子女供给部分市占16.8%，镇占21.0%，县占38.1%，说明子女供养在全部养老保障体系中仍占有比较重要的地位。如前所述，由于人口老龄化的到来与经济发展水平相对滞后“时间差”的影响，不可能建立适应老龄化发展需要的全方位的社会供养体系，继续提倡家庭子女供养势在必行。不仅如此，西方福利国家和全方位社会保障形成老年人口脱离子女的“独立化”倾向，虽然经济上有了保障，但是不能适应随着身体老化而来的心理老化、精神老化的发展。满足老年人口精神寄托的需要，子女居住生活在一起是一种比较理想的方式，在这点上，东西方不同文化之间存在着比较明显的观念上的差异。包括日本等在内的东方国家至今尚具有一定的同子女居住在一起以及尊老、敬老、养老传统，而中华民族最为典型，我们要发扬这一光荣传统，摒弃它的封建的那一层意义，继承和发扬它的基本精神，赋予新的时代意义，树立起新型的代际关系，当前值得重视的问题是，随着市场经济体制改革的深入，商品经济和泛商品观念的影响，价值观念和价值取向的转变，传统的敬老、养老和家庭赡养受到不同程度的挑战，子女拒不赡养父母案件增多，对此，一方面需要加强宣传和教育，发扬中华民族敬老，养老传统，强调孝敬老人的社会道德观念：另一方面需要加强法网建设，谴责遗弃、虐待、拒不赡养老人的行为，对触犯刑律者予以法律制裁海峡两岸有一句俗语：“好亲不如近邻”，提倡家庭■■，社区（Community）作为家庭聚居区的作用养老保障的基础，然而老年人口的健康，医疗、交往、超越家庭的界限，社区是他们活动最多的空间，目前，尽管人们对超过100种，从不同学科和研究的取向不同而作出各种各样的解，但是一定数量的人口，某种共同的利益和具有一定向心力的交往，则是共■笔者认为，可以定义为：特定人口群体在共同经济利益■这一定义表■基本内涵：特定人口■共同的经济■成的行为规范；也表■共同利益和向心力强度决定的一定的地理■例如城市街道、居委■实践■怀医院等，为老年人提供居住以及医疗、生活等全面服务，实现了家庭照料社会化；满足享乐需要的，社区成立形式多样的老年俱乐部，开展丰富多彩的文化生活；满足发展需要的，社区举办老年大学、书画社等，■举办老年经济实体，实现老年人生价值，由于受到经济，文化发展的限制，上述社区老年服务事业总体水平还不够高，需要巩固和发展；同时也要积极吸取海外有益经验，提高社区老年服务水平。四组织老年自养与开发老年人力资源东西方老年人口价值观上的一大差异，是在老年再就业上的相反表现。笔者在欧、美、澳等西方国家访问过一些老人，当问到他们是否还想继续从事一定的劳动和工作时，几乎毫无例外地回答：他们已经劳动和工作一辈子了，现在退休该享乐了，该旅游了，中国和日本的多次调查表明，75%以上老年人口的回答是：希望继续从事力所能及的劳动和工作，甚至愿意工作到身体状况不允许时为止。中国1987年60岁以上老年人口抽样调查表明，加权汇总的老年人口离退休后再就业率为22.7%，其中城市为15.0%，乡村为31.5%；[4]1992年12省、市、区的调查城市为18.1%，乡村为22.9%。[5]总体上看，目前有1/5强的老年人口仍在从事不同的劳动，老年再就业率比较高。老年人口再就业，成为这部分老年人口重要的经济来源，1987年的调查市占全部老年人口经济来源的14.6%，镇占14.7%，县占50.7%，同退休金、子女供养一起构成老年经济来源“三大支柱”。[6]调查表明，老年再就业的首要动机是经济需要，这除了作为维持老年生存的需要外，也是在通货膨胀条件下防止老年贫困化的手段。在农业社会，老年贫困化主要来自子女的直接剥夺；而在工业化社会，则主要来自通货膨胀。在加速走向现代化的中国，已深刻感觉到这一点众所周知，自20世纪70年代后期改革开放以来中国经济取得持续、快速发展，但通货膨胀率也较高；1996年情况有很大改善，基本实现了高经济增长与低通货膨胀率并行的“软着陆”。即便如此，全年的通货膨胀率也在6%左右，其余自80年代以来的15年远在此之上。有条件的老年人口通过再就业增加收入，是防止通胀贫困强有力的杠杆。同时再就业打消了老年人口的失落感，老年人自我感觉仍是社会有用之人，求得心理平衡和精神慰藉，甚至是老年最大的乐事。他们视劳动为人生的终身伴侣，老年从事力所能及的劳动和工作，不仅为生存所必需，同时也为享乐和发展所必需。中国人口和劳动力本已过剩，较高的老年人口就业率无疑会增加劳动力市场的压力，给劳动就业带来新的问题，解决的战略立足点，一是强调适当组织，不能一说老年就业就一哄而起；二是妥善