上海多层次养老保险体系发展报告

上海多层次养老保险体系发展报告

经过几十年的改革探索，我国已经形成了比较清晰的养老保险体系框架，但是，面临着人口老龄化、“空账”等问题，我国养老保险体系的脆弱性日益突显。就中国的国情而言，通过建立单一层次的养老保险制度难以解决人们的养老问题，必须要建立起多层次、多类型的养老保险体系。我国目前的养老保险体系主要是：第一个层次是由政府主导并管理的基本养老保险（包括城镇企业职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险、军人养老保险以及农民养老保险制度，其中又以城镇职工基本养老保险制度为主导），第二个层次是由政府倡导但由企业自主发展的企业年金，第三个层次是自愿购买的个人储蓄性养老保险或年金保险计划。世界银行在1994年10月发表了《为了避免老龄化危机》（AvertingtheOldAgeCrisis）的报告。该报告提出“三支柱”养老保险体系的改革思路，即：以再分配支柱、强制储蓄支柱和自愿储蓄（或商业保险式的年金）支柱共同组成的多层次养老金筹集、管理与给付体系。多支柱的养老保障模式思路见图1。图1多支柱养老保险体制一上海城镇企业养老保障的制度框架和改革根据我国基本养老保险制度的规定，上海市城镇职工养老保险实行国家、单位与个人共同承担费用，个人储存与统筹互济相结合，保障退休人员基本生活需要与激励在职人员积极性相结合的原则。上海市养老保险制度改革的目标是逐步建立多层次的养老保险体系，因此，上海市范围内城镇的机关、企业、事业单位及其在职人员、退休人员，逐步推行单位补充养老保险，并且鼓励有条件的职工参加个人储蓄养老保险即商业保险。（一）上海市城镇企业职工养老保险的覆盖范围养老保险是指经法定程序确立，由政府主管部门负责组织和管理，单位和在职人员共同承担养老保险费缴纳义务，退休人员按养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的社会保障制度。由于上海市较早地进行了机关事业单位养老保险制度的改革，上海市城镇职工养老保险制度适用于上海市范围内城镇的机关、企业、事业单位及其在职人员、退休人员。外商投资企业的外籍人员以及国家另有规定的单位和人员不参加城镇职工养老保险。据上海市总工会保障工作部门提供的数据，截至2008年年底，全市共有495.26万人（包括离退休人员）参加城镇基本养老保险，基本实现了养老保险对全市城镇范围内所有从业人员及各种就业状态的全覆盖。上海市基本养老保险的覆盖面见图2。图22000～2008年上海市基本养老保险覆盖情况（二）城镇企业职工养老保险基金的筹资结构2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将扩大基本养老保险覆盖范围作为一项重要目标。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。凡属于城镇职工基本养老保险覆盖范围内的单位，都应当向市社会保险管理局指定的养老保险事业管理中心办理单位和在职人员的养老保险登记手续；新设立的单位应当在设立之日起1个月内办理养老保险登记手续。1.缴费基数的确定[1]缴费基数是计算参加基本养老保险的单位和个人定期上缴养老金数额的基础。这个基数通常能够反映单位和个人的缴费能力和对社会的贡献多少，在此基础上提取一定比例作为养老保险基金的真实积累额。当年个人缴费基数按职工本人上年月平均工资性收入确定。个人缴费基数的上限和下限，根据上海市公布的上年度全市职工月平均工资的300%和60%而确定。2.缴费比例的确定由于目前我国实行的城镇企业职工基本养老保险制度，是一个以向城镇企业退休人员提供基本生活保障为目的的制度。因此，这个制度设计的基本养老金目标替代率为60%左右。目标替代率的水平将会影响养老保险制度设计中缴费比例的确定。上海市单位缴纳城镇养老保险费的比例现为22%[2]，从业人员按本人工资收入缴纳养老保险费的比例现为8%，单位缴纳的养老保险费中按个人缴费基数计入个人账户部分的比例现为3%[3]。账户的缴费安排参见图3。图3城镇职工养老保险费的缴纳和构成图示（三）退休条件和类型由于养老保险制度的目标之一是扩大覆盖面，因此随着参加养老保险人数的增加，参保人的类型就越来越多，他们领取基本养老金的条件也各不相同，下面是常见的几种类型。（1）正常退休人员是指那些达到国家、上海市规定的退休年龄、单位和本人按规定缴纳养老保险费、1992年12月31日前参加工作、缴费年限满10年（1992年12月31日前的工作年限视作缴费年限）或者1993年1月1日后参加工作、缴费满15年的退休人员。（2）因病完全丧失劳动能力提前退休人员在一次性缴足不满15年的社会保险费后，办理提前退休手续，并享受养老保险待遇。（3）从事特殊工种职工满足国家和上海市有关部门认定的特殊工种年限符合规定条件的一般可以提前5年退休，并享受养老保险待遇。（四）基本养老金的计发办法改革1.养老金计发的新老办法和过渡政策凡符合按月领取基本养老金条件的人员，其基本养老金可以终生领取。个人养老保险账户中的储存额已领完的，其养老金从养老保险基金的社会统筹部分中支付。2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）改革了基本养老金的计发办法。新的计发办法以参保缴费年限为基础，调整了计发基数、计发比例和计发月数，以建立参保缴费的激励约束机制为出发点，以保障参保人员的养老保险权益为目标，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。根据国发〔2005〕38号文件的精神，结合上海市实际，对上海市城镇企业基本养老金计发办法做了如下的调整：1993年1月1日起参加工作，缴费年限累计满15年的参保人员，退休后可以按月领取基本养老金，其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。月养老金＝基础养老金+个人账户养老金基础养老金月标准以办理申领基本养老金手续时的上年度全市职工月平均工资为基数，缴费年限每满1年发给1%。缴费年限有不满1年的剩余月的，每个剩余月相应增加上年度全市职工月平均工资的0.083%的基础养老金。基础养老金=退休上年度全市社会月平均工资×缴费年限×1%个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以规定的计发月数（见表1）。表1个人账户养老金计发月数参保人员退休年龄不满40周岁的，其个人账户养老金按照40周岁对应的计发月数计算；参保人员退休年龄超过70周岁的，其个人账户养老金按照70周岁对应的计发月数计算。1992年底以前参加工作、缴费年限累计满15年的参保人员，退休后可以按月领取基本养老金，其基本养老金由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金组成。月养老金＝基础养老金＋个人账户养老金＋过渡性养老金基础养老金月标准按照上述方法计发。个人账户养老金月标准为个人账户储存额（不含“虚账实记”的金额及其利息）除以规定的计发月数（见表1）。过渡性养老金月标准为“虚账实记”的金额及其利息除以120。为保证新办法规定的基本养老金计发水平与原城镇企业基本养老金计发办法的计发水平合理衔接、平稳过渡，设置5年过渡期（2006年1月1日至2010年12月31日）。在过渡期内，1992年底前参加工作并满足相应条件的退休人员可以按照原城镇企业基本养老金计发办法计发基本养老金。原城镇企业基本养老金计发办法计发的基本养老金中，工龄性养老金按照市劳动保障局《关于确定本市2005年度养老金计发有关标准的通知》〔沪劳保养发（2005）15号〕规定的标准执行；计发个人账户养老金的个人账户储存额不含“虚账实记”的金额及其利息。过渡期内按照新办法规定的基本养老金计发水平，按照“就高不就低”的原则进行发放，并且增发机制不变。2.新老计发办法的比较和评价2007年上海市政府对基本养老金计发办法的调整是近三年来的第二次，依据了国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定，新的计发办法的实施是以2005年底个人账户“虚账实记”工作完成为基础。不难发现新办法主要体现了两点改进：一是更侧重于新人参加基本养老保险的积极性，因为新办法提高了基础养老金部分的发放水平，参保年限越长，基础养老金越高；二是新办法终止了个人账户产生虚账的发生，使得代际矛盾得以缓和，并且为个人账户养老金的投资运营埋下伏笔。从制度建设的长远角度看，做好计发办法的统一和个人账户的做实也是实现养老保险多层次、多支柱发展的坚实基础，迈好这一步也会促进统一的养老保险制度的建立。（五）上海市将城镇高龄无保障老人纳入社会保障的办法为切实保障上海市城镇高龄无保障老人的基本生活，2006年8月上海市人民政府将上海市城镇高龄无保障老人纳入社会保障，2008年12月政府对该办法进行了完善。1.高龄无保障老人覆盖范围纳入社会保障的高龄无保障老人需要同时满足下列条件：年满65周岁；在上海居住、生活满30年，现为本市城镇户籍且已满15年；未享受基本养老、医疗以及征地养老待遇的老年居民。2.高龄无保障老人的养老待遇和其他待遇高龄无保障老人的养老待遇为年满70周岁的每人每月500元，年满65周岁不满70周岁的每人每月400元。待遇标准随上海市城镇最低养老金标准的调整而相应增加。高龄无保障老人实行定点医疗、按需转诊的就医制度，医疗待遇包括门诊、急诊及住院医疗的待遇。其中，门诊、急诊医疗发生的费用，由医疗保障资金报销50%；住院医疗发生的费用，由医疗保障资金报销70%；其余部分由个人承担。具体办法，由市医保局会同相关部门另行制定。随着上海市经济发展水平的不断提高和上海市人口老龄化进程的加快，养老保险基金近年来已经开始显现出收支失衡的信号，但是养老保险作为关系社会稳定和人民生活的关键问题，仍然是政府常抓不放的重点任务。继做实个人账户的工作完成以后，上海市不仅积极推进基本养老金计发办法的统一和保证新老办法平稳衔接，而且加大了社会保障覆盖网中的高龄老人的补助力度。这些利民措施顺应了民意并体现了经济发展成果，那么如何缓解并解决巨大的基金支付压力呢？这就需要更加完善的多层次的养老保险制度，上海市的小城镇社会保险、农村养老保险和综合保险以及企业年金将在未来养老保险制度中扮演越来越重要的角色。二上海市小城镇社会保险的基本框架和制度设计（一）上海市小城镇社会保险在社会保障体系中的地位和作用小城镇社会保险是上海市社会保障体系中的一项实行社会统筹和个人账户相结合的社会保险基本制度，包括养老、医疗、失业、生育、工伤等基本社会保险和补充社会保险。小城镇社会保险由基本保险和补充保险两部分构成：基本保险部分由政府强制征缴，实行社会统筹，用于保障参保人员的基本生活，设置国家规定的基本社会保险险种，目前暂设养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险四项。补充保险部分由政府指导鼓励，单位和个人按规定缴纳，设置个人账户，可用于补充养老、补充医疗及被征地人员的生活补贴等多种用途。推出小城镇社会保险制度的目的，一是为了适应城市化进程中广大劳动者尤其是失地农民的基本保障需求，维护郊区劳动者的合法权益；二是为了适应市场化就业大趋势，促进城乡劳动力就业，使他们无论在哪里工作，所参加的社会保险都能够衔接起来；三是为了适应不同地区发展水平，加快郊区城市化进程，使上海社会经济能够快速、持续和协调发展。（二）小城镇社会保险资金的筹资结构1.基本社会保险费用人单位缴纳基本社会保险费的基数，按上年度全市职工月平均工资的60%乘以本单位应当缴费的人数确定。用人单位缴纳基本社会保险费的比例为25%：养老保险缴费比例为17%；医疗保险缴费比例为5%；失业保险缴费比例为2%；生育保险缴费比例0.5%；工伤保险缴费比例0.5%。2.补充社会保险费小城镇补充社会保险是上海市小城镇社会保险不可分割的重要组成部分，主要包括补充养老保险、补充医疗保险、被征地人员生活补贴等内容。小城镇补充社会保险在政府指导、鼓励的前提下，按“有规范、归个人、多用途”的原则组织实施。补充社会保险缴费比例在23.5%以内，由用人单位缴纳并符合有关规定的部分，可以列入成本，在税前列支；从业人员及自由职业者、个体工商户等由个人缴纳并符合有关规定的部分，不计入个人所得税计税基数。（三）小城镇社会保险中养老保险的待遇同时具备下列条件的人员，可以按月领取养老金：①男性年满60周岁，女性年满55周岁；②缴费年限不低于15年，其中参加基本社会保险后按月缴费年限不低于5年。按月领取的养老金根据从业人员缴费年限确定。缴费年限满15年的，养老金按其办理手续时上年度全市职工月平均工资的20%计发，缴费年限每增加1年，相应增加上年度全市职工月平均工资的0.5%的养老金，但最高不超过上年度全市职工月平均工资的30%。参加补充养老保险的从业人员已办理按月领取基本养老金手续或者经市级劳动能力鉴定机构鉴定为完全丧失劳动能力的，可以向经办机构申领补充养老金。三上海综合保险的基本框架和制度设计（一）综合保险概述随着上海地区经济的发展和城市国际化进程的推进，越来越多的外来人员到上海工作和生活。为了维护社会稳定和经济发展，保障外来从业人员的合法权益，规范单位用工行为和本市劳动力市场秩序，市政府根据本市实际情况，推出了外来从业人员综合保险（以下简称综合保险）。综合保险包括工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。2005年3月15日，上海市劳动和社会保障局发布了贯彻《外来从业人员综合保险暂行办法》的实施细则，明确了外来从业人员的单位和个人办理综合保险的各个环节。2009年7月，上海市人力资源与社会保障局发布了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》，为外来从业人员的综合保险转向城镇居民的城镇基本养老保险进行了有益的尝试。（二）综合保险的筹资结构本市现行的综合保险适用的范围为：凡在本市行政区域内使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企业（包括外地施工企业）、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织（以下统称用人单位）及其使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，应该参加综合保险。综合保险适用范围内的用人单位应该按照规定缴纳综合保险费，外来从业人员不用承担；无单位的外来从业人员依照综合保险规定，需要个人缴纳综合保险费。用人单位缴纳综合保险费的基数，是其使用外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%；无单位的外来从业人员缴纳综合保险费的基数，也是上年度全市职工月平均工资的60%。用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数12.5%的比例缴纳综合保险费；外地施工企业的缴费比例为5.5%。（三）综合保险的待遇参加综合保险的外来从业人员，依照相关规定履行缴费义务的，按规定享受综合保险待遇：①用人单位使用的外来从业人员，享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇；②无单位的外来从业人员，享受意外伤害、住院医疗和老年补贴三项待遇；③外地施工企业的外来从业人员，享受工伤、住院医疗两项待遇。其中，老年补贴待遇标准为：用人单位为其使用的外来从业人员连续缴费满12个月的，或者用人单位为其使用的外来从业人员在三年内累计缴费满12个月的，外来从业人员可以获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际缴费基数的7%。（四）综合保险的改革和发展根据《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》〔沪人社养发（2009）22号〕，从2009年7月1日起，符合条件的外来从业人员均有机会参加本市城镇职工基本养老保险。由于缴纳城保是“居转户”的必要条件，因此此次社保新政的公布普遍被视作为更多优秀人才打通了落户上海的通道。四上海农村社会养老保险的基本框架和制度设计（一）农村社会养老保险的发展现状为了适应农村社会经济条件的变化，推动计划生育政策在农村的实施，1992年，民政部在几年试点的基础上颁布实施了《农村社会养老保险基本方案》。1995年10月，经过4年的探索，国务院办公厅发布文件《转发民政部〈关于进一步做好农村社会养老保险工作意见〉的通知》，进一步要求各地方政府机构统一思想认识，加强和推进农村养老保险工作积极、稳妥、健康地开展。在各级政府的推动下，我国农村社会养老保险迅速开展起来，参保人数和基金规模有了大幅度的增长。参保人数从1993年的3037万人增加到了1998年的8025万人，占当年农村人口总数的9.24%，占当年农村劳动力的17.28%。[4]1998年国务院开始针对制度中出现的问题进行整顿，业务由国家民政部转入劳动和社会保障部管理。但因为没有明确具体的整改方案，农村社会养老保险工作实际上处于瘫痪状态。1998年以后参保人数下降，退保人数增多。2000年后的农村养老保险发展情况见表2和图4。表2我国农村社会养老保险的发展概况（2000～2008年）图4我国农村社会养老保险的发展概况（2000～2008年）1996年1月上海市政府发布《上海市农村社会养老保险办法》，作为上海市农村社会养老保险的基本法律法规，同时民政局对该办法的相关问题进行了说明。截至2008年年底，上海“城保”、“镇保”、“农保”、“综保”的参保人数，已分别超过819万人、148万人、77万人和384万人，加上纳入社会保障体系的近5.71万名高龄无保障老人，本市生活保障覆盖人群已突破1433万人。[5]（二）上海市农村社会养老保险的筹资结构根据《上海市农村社会养老保险办法》的规定，农村社会养老保险适用于本市范围内农村各乡（包括实行镇管村体制的镇，下同）的下列三类单位和人员：①企业（含外商投资企业）、事业单位、机关和其他各类经济组织及其在职人员；②农、副业从业人员；③个体工商户及其帮工。凡属于农保覆盖范围的个人，年满18周岁且有劳动收入的，均应当按照规定缴纳养老保险费；凡属于农保覆盖范围的单位，均应当按照规定，向指定的承办机构办理单位及其在职或者从业人员的养老保险登记手续，缴纳养老保险费。企业在职人员和农、副业从业人员，应当以本乡上一年度劳动力月平均收入为缴费基数，按照5%的比例缴纳养老保险费；事业单位和机关在职人员，应当以本人上一年度月平均工资收入为缴费基数，按照5%的比例缴纳养老保险费。企业应当按照计税工资总额15%的比例缴纳养老保险费，事业单位和机关应当按照工资总额15%的比例缴纳养老保险费。（三）农村社会养老保险的计发办法凡符合享受养老保险待遇条件者，可以向指定的承办机构办理领取养老金手续；经承办机构核定后，按月领取养老金。养老金可以终生领取；个人养老保险账户中的储存额已领完的，其养老金从社会统筹部分中支付。根据保险对象个人养老保险资金账户内保险费储存总额和上海农村老年人的社会平均余命（即78岁减去领取年龄），确定养老金领取标准。上海市政府采取了许多重要举措，进一步加强了对农村养老保险事业发展的支持：管理上加强了监察力度，提高了农村养老保险基金征收规模；制度上统一了缴费标准和缴费年限，与城镇养老保险制度相一致；待遇水平上把提高农村养老保险发放标准，纳入增加农民收入的大局中去考虑；基金的统筹层次仍由镇一级统筹。五上海企业年金制度的现状和发展（一）上海企业年金的现状我国自2000年起将企业补充养老保险更名为企业年金，实行市场化管理运营。截至2009年上半年，全国已有3.3万多家企业建立了企业年金，年金规模达2000多亿元，受惠员工1300多万人，其中1300多亿元进入投资环节开始运作，年金收益率达10.5%。从结构上看，上海、广东、浙江、福建、山东、北京等经济发展较快的地区依然是企业年金发展较快的地区。上海市企业年金发展中心是上海市劳动和社会保障局下属的事业单位，负责管理上海市的企业年金。上海市企业年金发展中心的资产配置主要分两级：一级资产配置是指上海市企业年金发展中心将全部受托管理的企业年金按比例投资于不同的领域，比如银行协议存款、委托机构理财、购买国债等；二级资产配置是指机构作为企业年金的资产管理人，在接受上海市企业年金发展中心的委托理财后，按照双方的协议，再将企业年金投资在资本市场，获取利润。目前接受上海市企业年金发展中心委托的机构基本上以券商为主。地方性社保进入股市最早始于2002年上半年，但均是通过券商委托理财方式进行的，操作方式不完全规范。2005年8月，原劳动和社会保障部与中国证监会联合发布通知，就企业年金基金证券投资的有关问题做出规范：企业年金由托管人根据受托人委托，为企业年金基金申请代理开立证券账户，同时公布了首批37家符合受托资格的年金基金管理机构。此举也意味着企业年金大举进入市场实质性启动。2005年10月，国资委分配局下发至各中央企业的《关于中央企业实行企业年金制度的指导意见》则对中央企业实行企业年金制做了进一步的规范，要求央企清理和完善目前的企业年金方案，由央企自己充当企业年金的委托人。（二）上海企业年金的发展2004年原劳动和社会保障部颁布《企业年金试行办法》（20号令）和《企业年金基金管理试行办法》（23号令），规定企业年金当与政府有关部门脱钩，实行市场化运作；社会保险经办机构不再接收新的企业年金计划；新建立的企业年金计划，要由具备企业年金基金管理资格的机构管理运营。2006年发生的“上海社保案”，无疑加速了中央决策层下决心推动年金移交的进程。当年9月，劳动和社会保障部发出34号文，再次强调规范企业年金管理和基金投资运营，明确要求各地在劳社部令20号、23号颁布前建立的企业年金计划，应于2007年底之前移交给具备资格的机构管理运营。2007年4月2日，原劳动和社会保障部在深圳召集全国企业年金座谈会，并下发《关于规范移交原有企业年金的指导意见（讨论稿）》，旨在推动企业年金的移交工作。由上海市政府金融服务办公室牵头组织，上海几家与当地政府关系密切的大型企业和金融机构如上海国际集团、宝钢集团、太保集团等，共同出资5亿元，组建长江养老保险公司，用于承接上海企业年金发展中心所管理的150亿元企业年金业务。2007年5月18日，长江养老保险公司正式成立，并整体承接了上海市企业年金发展中心移交的存量企业年金。2009年，我国五大养老保险公司分别为平安养老、国寿养老、长江养老、太平养老和泰康养老。由于长江养老的成立时间不长，企业年金的缴费规模并无优势，但受托管理资产222.6亿元，远远超过其他养老保险公司。中国太保2009年5月4日公告，拟通过旗下控股子公司太保寿险以1.7025亿元受让上海国际所拥有的长江养老近20%的股权。此外，还将认购长江养老定向增发的2.19亿股股份，交易价格为每股1.5元。交易完成后，长江养老的注册资本将增加至7.88亿元。加上太保资产管理公司所持长江养老的7550万股股权，中国太保将实际持有长江养老51%的股份，从而成为后者的控股股东。此举为配合上海国际金融中心建设，并率先试行个人税延型养老保险做出了发展企业年金的新尝试。六发展上海养老保险第三支柱的思考为了应对养老保险制度的危机，许多国家不约而同地选择了将养老责任分散至多个层面，多支柱的养老保险模式成为国际趋势。20世纪90年代网络化、电子化信息技术革命，扩大了金融工具的交易范围并突破了地域的限制，信息公开及时也为个人养老储蓄和个人账户系统奠定了基础。而这种趋势，正与世界银行于20世纪90年代中期提出的改革主张相呼应。因此，上海应重视个人储蓄养老保险的发展。（一）明确发展定位必须从养老保障体系的重要组成部分的高度来看待个人年金的发展，将个人年金真正作为养老保障的“第三支柱”。在养老保障体系改革和政策调整过程中，要充分考虑个人年金与基本养老保险以及企业年金的互动关系，这是个人年金发展的关键和前提。我国养老保险体系改革进行到现在，养老金种类仍然比较单一。对于绝大多数退休人员而言，国家提供的基本养老金几乎是唯一的生活费用来源。要改变这种不合理的状况，就要发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，同时，要加大宣传力度，切实转变企业和职工的观念，使职工明白，基本保险只保基本生活，要想生活得更好，就要依靠企业补充保险和个人储蓄性养老保险。（二）扩大个人年金的供给能力，提高保险公司的供给效率要加大产品创新力度，在养老产品上寻找突破口，改变现有产品责任单一、回报单一的现状。一是针对不同群体（如年轻人群、老年人群等）和特殊群体（如农民工、务农农民等）的