上海农村社会保障制度改革与发展报告

上海农村社会保障制度改革与发展报告

一我国农村社会保障概况社会保障制度是国家和社会对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度，其实质是保障社会成员的基本生活。社会保障是人的生存和发展的基础性保障，以人为本是社会保障的核心价值追求。农村社会保障制度是国家社会保障制度的重要组成部分，也是建设社会主义新农村的内在要求。而长期以来，农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，广大农民一直游离于社会的保障网之外。随着农村改革的深人和社会主义市场经济体制的建立和完善，农村居民对农村社会保障的需求越来越迫切。尤其是现阶段，在农村人口仍占全国绝大多数的情况下，如果没有农村社会保障制度的建立和完善，就不可能有全国社会保障制度的完善。因此，加快建立和完善农村社会保障制度，对进一步加快我国社会保障制度建设，促进农村经济可持续发展，具有十分重要的意义。（一）建立农村社会保障制度在社会主义新农村建设中的必然性改革开放20多年来，我国农村经济得到了迅速发展。然而，农村社会保障制度的建立却严重滞后，这已经成为进一步提高农村生产力和社会发展的障碍。农村社会保障制度是建设社会主义新农村的内在要求，如果广大农民没有基本的社会保障，就谈不上社会主义新农村。因此，如何根据全面建设小康社会的目标，按照建设社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字要求，在广大农村地区建立健全社会保障制度，从而使农民共享经济社会发展成果，是一个亟待解决的社会问题。正因为如此，中央在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，对于建立农村社会保障制度的问题提出了明确的要求。1.建立农村社会保障制度有利于增加农民收入目前，我国农民收入增长缓慢，城乡二元经济结构和城市化严重滞后于工业化是根本原因。大量的农村剩余劳动力滞留在有限的土地上，收入总量难以较大增长。而推动农村城镇化发展的一个重要条件就是建立健全农村社会保障制度。因为只有解决了农民的养老、医疗、失业和最低生活保障等后顾之忧，才有可能把农民从土地上彻底分离出来，才能增加农民的就业机会，拓宽农民的增收渠道。2.建立农村社会保障制度有利于启动农村消费市场社会保障除了具有稳定社会的功能外，还有拉动消费、促进经济发展的功能。几年来，为了有效扩大内需，政府和各有关部门采取了一系列启动农村消费的措施，但成效并不明显。农村消费并没有像人们预期的那样启动和升温。农村消费启而不动的原因，是多方面的，其中一个很重要的原因就是农村缺乏一个令广大农民放心消费的社会保障制度。目前，许多农民虽然有改善生活的强烈愿望，也有相应的消费能力，但由于担心老无所养和各种风险而不敢消费。因此，要有效启动农村消费，进而扩大内需，最根本的就是要通过建立健全农村社会保障制度来化解广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，促使广大农民既增加即期消费，又激发其潜在的社会购买力。3.建立农村社会保障制度有利于统筹城乡发展统筹城乡经济社会发展是建设社会主义新农村的基本原则。要推进城乡经济社会统筹发展，社会保障制度体系应是覆盖全社会的，而目前我国实行的是以城乡分割为主要特征的二元社会保障制度。在城乡分割的情况下，与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同，我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。我国农村社会保障事业发展严重落后于城镇，并与农村经济改革相脱节。因此，建立健全农村社会保障制度，建立城乡统筹的社会保障体制，让农民享有国民待遇，有利于缩小城乡差别，统筹城乡经济社会协调发展。4.建立农村社会保障制度有利于促进现代农业的可持续发展现代农业是社会主义新农村建设的产业支撑。我国发展农业适度规模经营要有两个基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业；二是要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除他们的后顾之忧。目前农村存在着面广量大的千家万户小规模兼业经营的生产方式，严重制约了农业生产力的发展和农业现代化的进程，究其原因主要是农村社会保障制度还不够健全。因此，要推进现代农业的可持续发展，必须建立、健全农村社会保障制度。（二）现阶段农村社会保障制度存在的主要问题长期以来，我国对城乡居民采取两种不同的保障制度。政府首先从1991年开始在经济较为发达的农村地区进行商业性的社会保障制度改革的试点。2000年后，当我国城镇社会保障制度处于改革攻坚期，而宪法修订增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，则为农村社会保障制度建设提供了契机，开创了农村社保工作的新局面。2003年初，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，在农村推行新型合作医疗制度。同时，社会养老保险和最低生活保障制度也进人新的发展阶段。经过一系列改革，我国农村社会保障制度建设取得了一定的进展，但是，与农村居民对社会保障的实际需求相比较，现阶段农村社会保障制度还存在着许多亟待解决的问题。1.城乡保障差别大，待遇不平等社会保障的基础是“大数法则”，即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。在我国，与二元经济结构相适应，建立了呈明显二元化特征的社会保障体系，即：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障与集体救助相结合而以前者为主的保障制度，未在农村建立作为现代化社会保障体系核心内容的社会保险。从社会保障资金水平来看，1991～2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为5%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多，城乡社会保障水平的差异惊人。这种城乡分割的二元社会保障体系实际上是以牺牲农民的利益为代价，国家将本应投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城乡收入差距，不利于农村经济的发展和农村社会的稳定。2.社会保障覆盖面窄，社会化程度低虽然“十五”期间我国社会保障覆盖面不断扩大，参保人数不断增多，到2003年，全国基本养老保险参保人数已经达到15506万人。但是与城镇相比，农村的社会保障覆盖面还远远不够，绝大多数农民没有被纳入社会保障的范围，其养老、医疗主要依靠自我保障、家庭保障。2004年末全国参加农村养老保险的人数为5378万人，制度覆盖率仅为7.1%且大都集中在经济发达的沿海地区。目前我国的社会保障制度在农村主要采取的是合作医疗制度以及个人储蓄养老保险等形式，这是由传统的历史因素以及我国现实国情和财力水平决定的。3.社会保障水平低由于农村经济发展比较落后，而且发展不平衡，目前实施的农村社会养老保险，资金来源比较困难，大多数地区的农民投保档次一般都很低。若再考虑管理费增加、银行利率下调等因素，农民领到的养老金则更少，远远达不到保障农民基本生活的需求。以上海南汇为例，目前“农保”的发放水平人均每月130元。同时，由于农民缴费能力低下，新型合作医疗的保障水平和日益增长的医药费用与农民实际医疗需求相差甚远。4.社会保障管理混乱，缺乏相应的法制保障一是社会保障管理体制尚未理顺。我国农村社会保障涉及农村社会保障的机构有民政部门、劳动部门、扶贫部门、卫生部门、保险公司等，形成了“多龙治水”的管理格局。由于各部门所处的地位和利益的不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，从而使本来已经无序的管理体制更加混乱。二是社会保障基金管理缺乏相应的法律保障。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更未形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使“农保”基金被挤占、挪用，甚至贪污、挥霍的现象也时有发生，致使基金大量流失，严重影响了基金的正常运转，也严重挫伤了农民参保的积极性。（三）建立健全农村社会保障制度的对策思考1.以科学发展观来统筹城乡社会保障制度建设农村社会保障在整个社会经济运行中处于十分重要的地位。在全面建设小康社会的进程中，必须以科学发展观统筹城乡经济社会发展，积极稳妥地推进农村社会保障制度建设，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。同时，建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情，在城乡差别彻底消除之前，我们不可能建立完全统一的社会保障制度，这既是发达国家社会保障制度建设的经验教训，也是中国现实国情的选择。城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系、不同的保障水平、灵活的保障方式、多样化的保障模式。同时，我们“可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜将它作为确定现实社会保障政策的出发点”。农村社会保障制度的建立应当根据当地经济社会的发展情况和人们的实际需要，在重点地区和重点人群中推行不同的社会保障项目，分阶段、有步骤、分层次、分类别地建立适合农村基本状况的社会保障体系。2.由政府主导农村社会保障制度建设社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持和推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。这种支持和推动也是改革开放以来农村社会保障制度建设，特别是社会救助制度建设取得一定进展的重要原因。相对于城市而言，按照国际经验，农村社会保障制度的建设更需要也更应当得到政府的支持。然而从我国的实际情况看，相对于城市社会保障体系而言，政府对农村社会保障制度建设的支持明显不足。现行的农村社会保障制度实行的是以个人缴费为主、集体补助为辅的原则，国家仅仅给予“政策扶持”。迄今为止，中央财政对农村社会保障的支出，主要限于对贫困地区的救济和公共传染性疾病的防治，“政策扶持”也没有具体措施。可以说，中央政府对农村社会保障基本上没有承担责任。目前，全国多数乡镇和县财政收入入不敷出，也无力承担农村社会保障之责。因此，现行的农村社会保障实际上是完全由农民缴纳费用的互助制度。从维持社会公平的原则出发，中央政府和省级政府理应对农村居民的社会保障承担更多的责任，但实际情况却正好相反，这与公共财政的内在要求是相悖的。因此，政府作为社会保障的第一主体，在社会保障领域必须坚持公平优先，在推进农村社会保障制度建设中必须起主导作用。3.建立健全多层次的农村社会保障制度我国农村发展极不平衡，各项农村社会保障项目、范围和具体标准的确定，必须与各地区集体经济和农民个人的经济承受能力，以及农民的心理承受能力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会保障制度的建立，不可能同时一步到位，也不可能是全国统一模式，而是要根据各地经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同、标准有别的多层次社会保障制度。（1）建立和完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障制度是建立健全农村社会保障制度的突破口。这是因为，社会救济是农村社会保障体系中最低层次的保障制度，传统的社会救济由于救济范围窄、标准低、工作随意性大，已很难适应新形势的要求。因此，建立和实施农村居民最低生活保障制度，不仅有利于传统救济工作的规范化与制度化，而且是对传统救济工作的重大改革。（2）积极发展新型农村合作医疗制度。目前我国农村的医疗保障，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最普遍的形式。当前，应从农民最为急需的医疗保障人手，加快推广建立新型的农村合作医疗保障制度，建立健全以大病统筹为重点的农村合作医疗制度。新型的农村合作医疗制度是通过建立农民个人出资为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制，筹集“农村合作医疗基金”，形成政府引导、农民互助、合作共济的农村基本医疗保险制度，有条件的地区可尝试把农村医疗保险制度建设纳入城乡一体化建设规划中。新制度由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资，坚持“低水平、广覆盖”，保障农民基本医疗需求，切实缓解农民因病致贫、因病返贫问题。（3）促进和创新农村社会养老保险。农村社会养老保险制度建设的目的是能够向全体农村居民提供土地和家庭养老以外的年老后基本生活所需的资金帮助。农村社会养老保险应由政府组织、实施，所需资金由个人承担一部分、集体配套补助一部分和政府提供一定量的当前资金并承诺最后的资金保障。而现行的农村社会养老保险则只有个人和集体两个责任主体，国家至今没有责任承诺。随着土地保障功能弱化、家庭结构变化和农村老龄化风险的逐步增大，必须促进和创新农村养老保险。根据我国的经济发展情况，在今后相当长的一段时期内，必须在坚持家庭保障与社会养老相结合的基础上，通过财政的不断倾斜逐步缩小城乡差距，提高社会化养老的程度，并最终形成独立于土地和家庭、城乡一体化的社会养老保险制度。二上海农村社会保障概况社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。随着农村改革的深化和市场经济的发展，建立农村社会保障制度具有重大的现实意义和深远的战略意义，它关系到社会主义本质的体现和我国经济建设的发展战略。建立农村社会保障制度，发展农村社会保障事业，对于促进农村社会主义精神文明建设和农村社会的发展和进步，对于推动上海经济快速发展，对于构建社会主义和谐社会都具有多方面的积极影响。发展农村社会保障事业还有利于增进社会的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要，是城市化战略推进的需要。今后一个时期，我国社会仍将处于“转型发展”的背景条件下。城乡的发展，尤其是农村的发展，更凸显出农村社会保障事业发展的紧迫性和现实意义。下面将先叙述农村社会保障中两大主要的保障事业的发展：养老和医疗。（一）上海农村社会养老保险体系的发展现状和基本制度农村养老保险体系是社会保障的关键内容之一。随着城乡一体化建设和老龄化社会的到来，农村养老保险问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，上海市政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村养老保险制度，并在2003年创造性地推出了“镇保”，较好地解决了市郊被征地农民的养老保障问题。因此，上海的农村养老保险体系不仅仅单纯指“农保”，还包括了新推出的“镇保”。1.上海农村社会养老保险体系的发展历程上海农村养老保险制度于1987年正式建立，当时由市民政局与市农委和部分高等院校的专家组成了《上海市农村社会养老保险制度改革》课题组，通过大量调查研究和数据测算，制定了在当时来说适合本市农村实际情况的，由国家、集体、劳动者三者合理负担的社会养老保险新模式，并在1991年底在嘉定区率先建立了县级农村社会养老保险制度。1992年初，市民政局在全市推广了嘉定区建立县级农村社会养老保险制度的成功经验。同年8月，又会同市农委、财政局、体改委、劳资委等联合下发了《上海市农村社会养老保险试点基本方案》，明确了指导思想、基本原则、管理体制等基本框架。1993年，市民政局决定全面推进农村社会养老保险制度。当年启动运转的乡镇数发展到138个，参加保险人数达58万人。1994～1995年，市民政局在巩固、扩大成果，进一步拓宽覆盖面的同时，集中力量开展市级农村社会养老保险法规的拟定工作。1996年2月，《上海市农村社会养老保险办法》（1996年市府22号市长令）正式颁布实施。1994年4月，上海农村社会养老保险的职能由市民政局划转至市劳动和社会保障局，区县的职能划转也陆续完成，全市基本理顺了管理体制，进一步完善了涵盖城乡的社会养老保险体系，上海的农村社会养老保险得以稳步发展。至2005年底，扣除被征地农民参加上海市小城镇社会保险人数110.16万人，全市当年“农保”缴费人数为73.23万人，享受“农保”养老金支付人数为28.11万人；当年农村养老保险费收入达到64205.99万元，其中单位缴纳养老保险费收入40344.21万元，个人缴纳养老保险费收入23861.78万元；全市当年农民养老金支出34620.4万元，其中个人账户养老金支出4306.22万元，补差金支出17773.23万元，补助金支出12418.13万元，全市农民人均月养老金为107.6元，与上年末相比人均月养老金增长24.5%；全市各区县、乡镇财政补贴收入25511.21万元，同比为上年的178.59%。2.上海农村社会养老保险体系的基本制度“农保”实行以劳动者自我缴费积累为主、集体补助为辅、自助与互济相结合的积累式养老保险模式。养老保险费用由单位与个人共同承担，国家予以政策扶持，在最大限度发挥家庭养老作用的同时，为投保对象提供适当的经济保障。缴费基数为企业在职人员和农副业从业人员按本乡镇上一年劳动力月均收入为缴费基数；事业单位和机关在职人员按上一年度月均工资为缴费基数；企业按计税工资为缴费基数；事业单位和机关按工资总额为缴费基数。2006年度实际缴费各区县都不一样。保险内容只有养老保障，农村养老保险基金以乡镇为统筹单位，目前正由区县、乡镇两级管理向区县一级管理过渡，财政不托底。参保范围为企事业、机关和各类经济组织及其从业人员，农副业从业人员，个体工商户及其帮工。给付标准由包括各乡镇根据自身经济状况确定的补差金和个人账户养老金缴费等情况而定，给付正向社会化发放过渡。3.上海农村社会养老保险体系的基本特点上海农村社会养老保险制度，是一种由政府主管部门负责组织实施和管理，农村经济组织、集体事业单位和各业劳动者共同承担养老保险费缴纳义务，劳动者在达到法定养老年龄时按照养老保险费缴纳状况，享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。其基本制度特点是：（1）建立个人缴费和集体补助的模式。养老保险资金的来源主要是：个人按上一年度当地劳动力平均收入的5%比例缴纳养老保险费，记入个人账户；集体企业按照职工工资总额的15%的比例缴纳养老保险费，集体缴费补贴到个人名下的比例，由乡镇根据自身的筹资状况和养老金发放状况确定，并按经济发展情况适时调整。市、区县政府对该事业给予税收上的优惠，并从组织上、政策上予以支持。这样，既减轻了地方财政的负担，又在一定程度上提高了农民抵御各种风险的意识和能力。（2）强调与家庭、土地养老相结合。农村社会养老保险在初始阶段保障水平只解决农村老年人的基本生活或部分经济来源，家庭、土地养老仍然是农村劳动者年老后生活保障的重要组成部分。实行家庭养老与社会养老保险的互相补充，可以最大限度发挥家庭养老的作用。（3）明确对各类人员实行统一管理。取消城乡户口界限，实行一体化管理，适应农村劳动力亦农、亦工、亦商等流动性大的特点，社会养老保险关系随人转移，使劳动者不因工作流动而失去养老保障。这样有利于劳动力的合理流动和劳动力市场的形成，有利于农村经济社会的发展和进步。（4）确定养老金的支付标准。建立个人养老保险金账户，将个人缴费和集体的补助记入个人名下，并按略高于银行同期居民一年期定期存款利率计息。建立缴费与给付的动态平衡机制，使缴费水平随个人劳动收入和集体经济实力的增强而提高。（5）解决养老金与集体补助金的衔接问题。上海郊区1987年前普遍实行退养金制度，在农村社会养老保险制度推进中，对接近领取养老金年龄的投保者，先按照当年集体发放的养老补助金标准计算养老金，再增发按照个人缴费累积部分所确定的养老金，从而妥善解决了新旧养老保险制度的衔接问题。（二）上海农村社会合作医疗基本情况随着社会主义市场经济体制的建立和农村经济体制改革的深入，以及农村社会、经济和医疗卫生事业的发展、农村人口老龄化和疾病谱的改变等，农村合作医疗面临新的困难和挑战。根据上海市农村的实际情况，进一步巩固和发展合作医疗的关键，是加强合作医疗的法规建设。1.发展历程：从互助共济到社会保障的过渡期20世纪50年代末到80年代中期，合作医疗主要以防治常见病、多发病为主，以较低的成本取得了举世瞩目的成就。80年代后期，随着经济的发展和农民收入水平的提高，医疗费用急剧增长，大病、重病成为农民因病致贫、因病返贫的主要原因。以村办村管为主的互助共济合作医疗模式已不适应客观情况的变化和农民对医疗服务的需求。为此，1991年上海市农委、教委办、卫生局在联合印发的《关于进一步完善市郊农村医疗保健制度的意见》中提出：“农村合作医疗制度要逐步引进保险机制，积极探索、研究适合上海农村的医疗保险制度的新模式。”1997年在《上海市人民政府批转市农委、卫生局、财政局关于改革和完善本市农村合作医疗制度意见的通知》中进一步明确指出：“建立以县（区）为单位，个人、集体、政府参与的社会统筹的合作医疗制度，逐步创造条件，向社会医疗保险过渡。”目前许多县（区）已形成了社会统筹与互助共济相结合的合作医疗保险模式，对大病、重病实行县（区）、乡（镇）两级的社会统筹，一般疾病仍然是乡（镇）村以互助共济筹集的资金解决。因此，合作医疗已由个人、集体的互助性质上升到与大病、重病的社会保障相结合的医疗制度，而县（区）、乡（镇）两级的大病、重病医疗基金的社会统筹不能没有相应的法规予以保证。医疗社会统筹基金无论来自个人、集体还是政府，都必然带有强制性。根据上海的实践和经验，建议将“合作医疗制度”统一改称为“合作医疗保险”。2.上海农村合作医疗保障的相关政策2006年1月23日，上海市人民政府办公厅转发了经市政府同意的市卫生局、市农委、市发展改革委、市财政局《关于提高本市农村合作医疗保障水平的意见》，要求各有关部门认真执行。《意见》指出：合作医疗制度是农民的基本医疗保障制度。巩固和完善合作医疗制度，是本市落实科学发展观、促进城乡协调发展、解决“三农”问题、全面建设小康社会的重要举措之一。本市合作医疗制度实施已近50年，总的效果较好，在维护农民健康权益方面发挥了很大作用。但是，目前本市农民的医疗保障水平还相对较低，“因病致贫”、“因病返贫”的问题依然存在。（1）调整合作医疗筹资政策。①目标：到2007年，郊区各区县合作医疗人均筹资水平都不低于2004年全市人均筹资水平，并建立逐年递增的长效筹资机制，不断提高本市农民医疗保障水平，逐步缓解农民“看病难”、“看病贵”问题。②原则：第一，政府引导、民办公助；第二，分类指导、稳步推进；第三，加强管理、规范运行；第四，循序推进，逐年提高。通过“循序推进走小步”的方式，进一步巩固和完善郊区合作医疗制度。（2）筹资要求。①逐年提高合作医疗筹资总水平。目前未达到2004年全市人均筹资水平的区县，分别在2007年底前要达到；已达到筹资水平的区县，应进一步提高合作医疗筹资水平。②稳步提高个人缴费水平。到2007年，各区县合作医疗资金个人缴纳部分占人均合作医疗经费的比例不低于40%，即达到不低于2004年当地农民人均纯收入的2.0%。③加大政府对合作医疗的扶持力度。从2005年起，各区县及乡镇政府扶持合作医疗的资金与个人缴纳资金全市平均之比不低于1∶1。并且市政府将根据2004年参加合作医疗的实际人数，重点对困难区县的合作医疗资金予以补助。对在软滩上承包土地经营权的65周岁以上老年农民，按人均100元的标准，由各区县纳入合作医疗大病风险基金专项账户。④充分发挥集体经济在合作医疗筹资中的作用。企业、村集体应继续执行市政府批转的《关于改革和完善本市农村合作医疗制度的意见》的规定，按时、足额缴纳合作医疗资金。区县政府要根据“民办公助”的原则，加大对合作医疗资金的统筹力度，保证合作医疗资金筹集到位。⑤有关部门继续给予合作医疗经费支持。民政部门及慈善基金会、残联等社会团体继续对五保户、低保户、残疾人等参加合作医疗给予补助，并按实际参加人数将补助经费划转到合作医疗管理部门。（3）提高合作医疗保障水平。①规范资金使用比例。区县、乡镇筹集的合作医疗资金的70%～80%，用于门急诊及5000元以下住院医疗费用的报销。合作医疗资金的20%～30%，纳入5000元及以上住院医疗费用区县级大病统筹资金。②保证合作医疗的补偿水平。各区县合作医疗对门急诊与5000元以下住院医疗费用可报销部分补偿比例，应不低于40%。合作医疗大病统筹补偿水平的最高限额不低于3万元；人均筹资水平高于2004年全市平均水平的区县，补偿水平的最高限额可以提高到5万元。③加大对离地老年农民大病风险的救助力度。对转让承包土地经营权的65周岁以上老年农民，在享受大病统筹最高限额后，个人自负超过农村年人均收入50%以上的部分，再按一定比例给予补充性救助补偿。（三）上海农村社会保障的实践1.农村社会保险的实施状况从1991年在嘉定首先建立县级农村社会养老保险制度以来，上海农村社会养老保险制度的实施取得了丰硕成果，2003年投保率达到了93%，基金积累为66亿元，当年征缴养老保险费为10.09亿元，截至2005年，全年小城镇社会保险已惠及50多万人，提前完成了年初定下的目标，两年累计突破106万人。上海还将全面推进小城镇保险制度，切实解决农民的社会保障问题，逐步探索并实现农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。根据各区县实际，上海市政府还制定了老年农民养老金的最低发放标准。完善农村合作医疗保障制度，逐步提高对大病、重病统筹基金的补贴标准。2.农村合作医疗制度的开展情况到2005年，农村合作医疗村覆盖率达到90%，投保人数为224.15万人，投保率达76.6%，比2002年提高6.02%；全市筹集合作医疗资金4.47亿元，其中个人缴费2.03亿元，占资金总额的45.41%，乡镇、村企业缴费1.09亿元，占资金总额的24.31%，各级财政补助1.36亿元，占资金总额的30.36%，另外，农民个人年人均缴费为150元。同时，参加合作医疗的农民因病就诊医疗总费用为7.2亿元，其中合作医疗基金支出3.05亿元，补偿比例达42.36%。统计数据表明，以大病统筹为主的上海新型农村合作医疗制度，目前已实现了对上海郊区10个区县、114个镇（乡）、1917个行政村的医疗全覆盖。3.农村社会救助体系建设情况1994年以来，上海市认真贯彻执行有关社会救助帮困的法规和政策，加强农村救助帮困组织协调，完善农村救助帮困工作体系，逐步提高农村救助帮困水平，先后实施了农村居民最低生活保障线制度、社会救助办法、大病重病医疗救济制度。目前，城镇和农村低保对象已覆盖42万多人，医疗救助对象3万多人，社会救助受益面达100万人次，基本做到困难群众的“应保尽保”，初步形成了居民最低生活保障体系。2002年，上海市明确提出要在3～5年内，努力构筑机构健全、法制完善、政策协调、手段先进、具有上海特点的现代社会救助体系。三上海市农村社会保障存在的问题（一）上海农村养老保险中存在的问题1.统筹层次低社会养老保险的社会统筹层次停留在乡镇一级，合作医疗是处于以村为单位的社会统筹阶段。这种低层次的社会统筹不利于劳动力的自由流动，更不利于发挥基金的调剂功能，也不利于管理。由于“农保”保障水平相对较低，“镇保”增加了农民和农村企业单位的选择空间。上海农村社会养老保险的平均保障水平和全国其他地方并没有明显的差异，参保农民平均每月领取的养老金一般只有75～80元，这大约只占上海城市基本养老金部分（按2003年的社会平均工资计算大约为370～555元）的13.5%～21.6%。当然，在上海各区县，由于区财政和村集体经济组织的补贴水平的不同，也有一些地方农民实际领取的养老金可能会达到140元或160元不等，但这些农民所占比重毕竟不高，而且，这些养老金事实上是村集体经济收入对老年农民的一种补偿，既不规范，也不稳定。总体而言，上海农村社会养老保险模式并没有为农民提供足够高的保障水平，以至于常被人们怀疑这样的保障“有保似无保”，年老农民的生活保障主要还是依靠家庭和个人自身。虽然“镇保”目前主要覆盖了被征地的参保农民，也被普遍认为是专门针对失地农民而构建的一种社会养老保险制度。但是，这种认识是片面的，且存在很大的误导作用。无疑，小城镇社会保险的确是在解决失地农民社会问题的压力之下出台的，但是，其设计并非仅仅局限于失地农民，而是直接面向更广泛的农村职业农民以及农村乡镇企业单位的，小城镇保险政策也明确规定了原来已经参加上海市农村社会养老保险的用人单位及其从业人员，应当适时参加“镇保”。这意味着原来农村社会养老保险的制度保障水平过低，已经不适合乡镇农村企业职工养老保障的需求，而选择城镇职工养老保险又超过农村企业的负担承受能力，于是，“镇保”制度首先相对较好地适合农村企业参加社会保障的条件和需要。当然，“镇保”还没有充分考虑和设计针对留地职业农民参保的一些补助和操作性强的条款，这降低了对多数职业农民参保的激励。但是，一方面，“镇保”对收入水平相对比较高的农民是很有吸引力的，这将明显提高参保农民的养老保障水平；另一方面，在条件允许的情况下，“镇保”也为地方政府补助和支持职业农民参加“镇保”预留了足够的创新空间，从而最终为留地职业农民、被征地农民、乡镇企业农民职工以及流动人口等不同群体走向一个统一的社会养老保障体系提供了可能性。另外，农村社会保障实施覆盖面小。农村地区除对缺乏或者丧失劳动能力与生活无依无靠的老、弱、孤、残等实行“五保”制度外，除对在企事业单位有较稳定职业的职工要求建立社会养老保险外，多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤等则主要靠自我保障、家庭保障。长期以来，政府对农村的社会保障仅局限在救灾救济、优抚安置等项目上，对农村的社会保障的投入与城市相比简直是微乎其微。2.农村社会保障制度实施机制脆弱，存在保富不保贫的问题上海市农村社会保障制度所需要的合法的筹资机制、严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制都不健全。这就影响农村社会保障工作的开展，使农村社会保障处于落后地位。“镇保”对被征地农民的养老保障效果显著，但对职业农民的激励效应不明显。截至2004年上半年，“镇保”已经吸纳参保人员共计35.6万人，其中被征地人员27.2万人，占全部参保人员76.4%；市郊单位职工及其从业人员参保人数为84000人，占全部参保人员23.6%。可见，在已经参保人员中，被征地人员占到了绝大多数。而郊区范围内的用人单位及其从业人员加入“镇保”的相对人数则较少，尤其是对留地职业农民而言，参加“镇保”更是困难了。小城镇养老保险和农村养老保险相比，要求农民相应缴纳的社会养老保险费无疑是十分高昂的，即按2004年社会平均工资的60%计算，农民每月应缴纳2033元×60%×17%=207.37元，因此，参加小城镇养老保险的多数农民是被征地或失地农民，而保险费是由征地单位替农民缴纳的。另外，由于农民个人需要缴纳保费才能加入“镇保”，没有经济实力的农民就无法加入这种保险，而且，由于实行缴纳标准的多档次，经济实力越强的农民越有能力缴纳比较多的保费，将来也可以享受较高的待遇。但恰恰是贫困农民比富裕农民更需要社会保险制度。3.资金来源不足，“镇保”本身面临空账和预算不可持续的强大压力目前上海市农村社会保障资金来源是以农民个人缴费为主，集体次之，国家为补充。这使国家和集体所体现的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了农民参加养老、医疗等保险的积极性，加大了推行农村社会保障工作的难度；并且上海小城镇保险还只主要吸引被征地农民参加，其覆盖面远没有农村养老保险的覆盖面大。以土地换保障式的小城镇保险应考虑为未来社会保障留足资金，不能过度地依赖于未来的收入流。一些学者担心小城镇保险会面临空账运行和财务上的不可持续问题看来也不是完全没有道理。截至2004年6月，在“镇保”退休的人员已经达到1000多人，而且该数据还在继续上升。如果不能及时将征地安置费补充到“镇保”账户或继续维持其空账的运行，其最终必将形成与“城保”同样的严峻后果。此外，小城镇保险养老金的发放是按上海市月平均工资的20%计发的，按照上海市2002年平均预期寿命78岁计算的话，平均每个参保农民从60岁开始领取养老金（女性年满55岁开始领取则平均余命时间更长）的话，平均能够领取18年，即使假设上海市职工年平均工资今后不变，按19476元计算的话，每个参保农民总计可以领取养老金额至少将达到70113.6（19476×20%×18）元，而这一数额已经超出农民缴纳的保险费一倍之多，而且，这还没有考虑将来发放养老金的计算标准，职工月平均工资水平的上涨或者发放标准为20%的计发率也有可能上调等因素都会对小城镇保险基金运行产生压力。4.尚未发挥补充保险的灵活作用在“镇保”的制度设计中明确规定了其由基本保险和补充保险两部分组成。基本保险与补充保险是两个不可分割的有机组成部分，“X”必须有所体现而并非可有可无。但在现行的“镇保”实施过程中，对此“X”却并未作出任何规定，也未提供任何指导性的建议方案供参保单位参考，以致在目前“镇保”中“X”形同虚设。随着城乡一体化进程的不断深入，农村居民也希望能够在退休养老时享受到和城镇居民一样的养老保障水平，因此，应该在“镇保”内部根据用人单位的实际情况适当拉开差距，而实现这一目标则主要依靠补充养老保险。经济效益好的用人单位完全可以利用“镇保”的补充养老保险提高职工的养老保障水平，从而能够吸引人才、留住人才。这也会反过来进一步促进乡村经济的发展，加快实现城乡一体化目标。（二）上海农村合作医疗制度存在的问题1.组织复杂，容易发生寻租行为目前，上海市的合作医疗制度的组织体系十分复杂，尤其是合作医疗基金管理办公室自身还是“一套人马，两块牌子”，其人员同时也是各初级卫生保健办公室成员；同时，各级合作医疗管理办公室（简称合管办）不仅受同级政府的领导，而且也受上一级合管办的指导与监督或管理（但是，区县一级合作医疗管理办公室一般都是挂靠在卫生局内，归卫生局主管，也有的区如浦东新区则已将合管办划归区社会发展局主管。因此，在调研中，发现有些区县合管办的工作人员或负责人也不能完全清楚初级卫生保健办公室同合管办之间存在什么关系，以及现行的运作模式是否还能称之为“民办官助”的性质）。从图1可以看出，农村合作医疗保险组织体系包括行政系统、业务系统及审计监督系统三个部分。撇开审计监督系统的独立性不提，行政系统实际上包括从市到区县、乡镇及至村委会一级的自治组织在内，整个垂直的各级行政机构不仅都参与合作医疗（保险）工作的组织、领导与支持发动，包括出台正式文件或政策实施细则等，而且，从20世纪90年代中期以来，一直都给予财政补贴（或村级集体经济补助）等形式的资金支持。从有关财政数据可以看出，政府财政资助从20世纪90年代以来一直在持续增加。当然，对合作医疗业务运作影响最大的机构是乡镇政府领导下的合管办和村委会以及村卫生室。不过，业务系统才是合作医疗组织体系的主体部分。这个业务系统实际上也可以分解为医疗服务供给机构、医疗服务的享受或需求方（农民）及部分为农民提供补偿合作医疗基金的管理机构三个部分或部门，这三者之间的相互关系才真正构成了合作医疗的核心业务流程。上海市农村合作医疗运作的组织流程及监控体系如图1所示。图1上海农村合作医疗运作的组织流程及监控体系上海农村合作医疗组织体系的一个基本特征是各区县以及各区县内的各个乡镇在组织制度的设计方面都具有相当大的多样性（差异性）和灵活性。多数乡镇一级合作医疗组织制度建设都具有相当的效率特征和经验价值。但也有一些乡镇的情况则显得明显薄弱，从两个当事人具有相互作用（交易）关系的三个环节“医疗服务供给机构—农民”、“农民—合管办”、“合管办与医疗服务机构”可以发现，一方面乡村医生同特殊农民群体（如村干部、亲戚、朋友）之间的“私人”交易关系与信息具有隐藏性；另一方面，基于做假行为对一些特殊农民群体而言，是十分有利可图的。于是就很容易发生寻租行为。而寻租行为被查处的预期概率与处罚成本也是不高的（或没有明确的处罚条例）。为此，要解决和对付上述问题，一些地方乡村卫生室或合管办设计了一些成功的经验模式（做法）以对付这些寻租问题。所以在两个当事人的交易关系中，信息分布明显不对称，具有信息优势的一方会有潜在的机会主义动机和寻租的冲动，一个组织制度是否具有效率特征关键在于制度安排结构是否有助于抑制信息优势一方的寻租行为。2.合作医疗保险的筹资，迫切需要相应法规的支持随着农村经济的发展和产业结构的调整，参加合作医疗的对象已不是单纯的农民及其家庭成员。目前除了务农的农民以外，还有具有农村户口但在乡（镇）企业、村办企业、三资企业和私营企业工作的职工，退休的农民、外来务工人员（持有效居住证）等各类对象。由于没有相应的法规支持，不少地方合作医疗保险筹资遇到很大的困难，要求立法的呼声越来越高。在目前情况下，除了个人投入为主以外，在合作医疗保险基金的筹集上，集体扶持和政府支持是必不可少的，并须占有一定的比例，而这种支持应通过法规的形式确定下来，使之成为合作医疗保险稳定的经费来源。通过法规明确政府职责，有利于合作医疗保险的巩固和发展。上海市城市和农村经济发展水平为政府实现“2000年人人享有初级卫生保健”的承诺创造了良好的条件。从上海市农村的实际情况来看，当前的问题已不是农民是否愿意参加合作医疗的问题，实际问题是：面对农村产业结构的调整如何筹集合作医疗资金；面对医疗费用的过快增长如何控制医疗费用，特别是加强对供方的控制；面对人年均筹资标准几十元至一百几十元的情况下，如何保障农村居民的基本医疗和基本卫生服务，增强农民群众抵抗因患大病、重病带来的疾病经济风险的能力；面对社会主义市场经济体制的多元性和复杂性，如何建立合作医疗社会保障体系。所有这些均涉及合作医疗保险是否可持续发展的宏观政策和措施，涉及医疗服务体系和价格体系的改革，这些问题如果没有上海市政府和各区县政府的干预是无法解决的。因此，通过建立相应的法规，明确各级政府的职责，将有利于合作医疗保险制度的巩固和发展。推行合作医疗保险制度是政府行为，政府代表了农民群众的根本利益，这与“以农民自愿为原则”、“以个人筹资为主”并不矛盾，而是一致的。在社会主义市场经济条件下，要建立农村医疗社会保障制度，政府的行为和作用将日益增强，这主要是通过规章制度和立法体现出来。作为我国经济最发达的地区，首先研究和建立地方性的合作医疗保险法规是完全可能的。四完善上海农村社会保障体系（一）完善上海农村社会保障体系的原则要通过多种形式筹措社会保障资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方，但国家要明确三方的合理投资分配比例。要广开融资渠道，可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的一部分适当纳入法定的农村社会保障基金渠道。坚持实事求是、分类实施、量力而行的原则，建立独立于集体和企事业单位之外，适应社会主义市场经济需求的资金来源多元化、结构多层次、管理信息化、服务社会化、筹资渠道稳定可靠，以及资金安全、平衡、高效的社会保障体系。高度重视农村社会保障金的管理与保值增值，建立健全相应的财务核算、审计、监督等制度。在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值。农村社会保障基金的发放形式应与城镇一样，按指定账号划拨资金，由银行统一发放，做到公开透明。加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。根据不完全资料统计，目前正在执行的、由上海市制定的直接关系居民社会保障的文件有28个，只涉及城镇居民的14个，只涉及农村居民的2个。可见，农村社会保障的法制化程度仍然比较低，应尽快出台社会保障法及其配套法规，完善农村社会保障法规和制度。（二）完善上海农村社会保障体系的措施（1）建立覆盖全市城乡统一的法定的基本保障。上海社会保障体系虽然基本保障层次低但范围广，凡上海市公民都有权享受。它保障的是全体公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城乡疾病预防和基本卫生保健，不同地区间保障水平可以有适当差别。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优抚安置、城乡居民最低生活保障制度等组成。基本保障采用受益基准制，资金来源以财政支出为主，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。（2）建立市级统筹的补充保险。该层次的保障水平略高，是基本保障的补充，保障范围包括所有企业（国有、集体、混营、合资、乡镇企业等）和事业单位的职工及政府公务员、农民，属于法定强制性保障。保障费用由企业和职工各按职工工资额的一定比例缴纳，采用“社会统筹与个人账户相结合”的方式。保障项目主要是失业、工伤、生育保险与在养老和健康基本保障之上的养老、健康保险等社会保险。补充保险采用混合制，保障基金的支付方式采用半积累半现收现付制。（3）农村集体为其成员缴纳一定的社会保障金。如果集体成员在某单位工作，单位可为其缴纳有关规定的社会保障金比例部分，农村集体成员可以选择由单位缴纳和集体缴纳，如果选择由单位缴纳的，集体给予一定的额外补充。集体的资金主要来源于土地流转所得和非农产业所得。在征地、土地流转过程中，除了按国家有关征地政策缴纳个别安置人员的社会保障费用外，还要充分考虑本集体其他成员社会保障的问题，应该在所得中以强制形式缴纳集体农民的补充社会保险金。（4）建立以商业性保险为主的附加保险。该保险层次主要是为那些不满足于基本保障和补充保险的经济收入较高的公民提供保障，属自愿性质。保费完全自负或由个人愿意支付保费的职工与雇主协商共同支付保费，但国家可给予某些税收优惠。（5）推行社会保障基金储蓄信贷。为了支持社会保障事业的发展，银行应开设社会保障基金专项有偿贷款，对存入银行的社会保障基金规定享受最优惠储蓄利息，同时作为专项资金贷款，发放给保靠、稳妥、赢利较多的部门或行业，建立相对独立、高效率的银行信贷渠道；对于兴办福利保障企业或社会保障设施，银行优先给以优惠低息或无息借贷款项。（6）推行商业保险。商业保险是一种以营利为目的的社会保障。它以人民生活达到相当水平为前提，系完全自我保障，不具有强制性和广泛性。相对我们讲的社区社会保障是两种居于不同层次、不同性质，并侧重不同方面的保障制度。社会保障制度的建立，要特别注意区别和处理好与商业保险的衔接关系，商业保险政策的制定和实施要重视与社区保障制度的配套，使两种制度互相影响，互相推动，以利提高全民社会保障水平。（7）与计划生育政策相结合。社会保障制度的建立要有利于计划生育基本国策的施行，计划生育政策在建立起社会保障制度的基础上得到更有效的贯彻落实。如实行养老保险、五保供应制度，使养儿防老的观念逐步淡化，独生子女享受幼教、医疗等保障优待，为少生优育创造了更为有利