论文-农民工子女义务教育问题研究

PAGEPAGE14农民工子女义务教育问题研究自20世纪80年代以来，随着我国城市化进程和城乡产业结构加快发展，越来越多的农民开始从农村流入城市,农民工不断增加，大量处于义务教育阶段的学龄儿童随父母涌向城市，农民工子女的义务教育问题日益引起国家和社会的广泛关注。进入90年代以后，进城农民在流动规模不断扩大的同时，流动结构也发生了变化，其中，以举家迁移为特征的家庭化流动逐渐呈上升趋势。随着逐年递增的农民子女来到城市，这些跟随父母进城的孩子的教育状况日益引起人们的关注。近年来，我国对农民工子女的义务教育，制定了一系列政策法规，采取了切实有效的措施，取得了一些成绩。但是，农民工子女义务教育现状仍不容乐观，由其引发的一系列的矛盾和问题仍然存在，教育体制、管理体制的缺陷，需要我们不断地改进和完善。本文对该问题的成因进行了分析，进而提出一些解决方案的建议。本文主要是对实施外来农民工子女义务教育政策进行调查研究，介绍这些问题的主要做法和成功经验，同时也深入分析其在实施过程中存在的主要问题，并提出了从健全机制、完善制度、加强管理等方面改进外来农民工子女义务教育政策的对策建议。【关键词】农民工子女义务教育政策实施策一、农民工子女义务教育问题研究概念界定及研究意义（一）、概念1、农民工农民工是指介于农民和工人之间的一个阶层。从职业上看，农民工不再从事农业生产而是从事第二、三产业；但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍然在农村，他们的家仍然在农村，他们仍有土地在农村，是一个职业与身份不一致的群体。2、农民工子女农民工子女是指那些在城市工作和居住但未取得城市户口的农民的子女，特指随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上，处于义务教育阶段，有学习能力的适龄儿童和少年。（二）、研究意义从长远来看，随着我国经济社会的发展以及城市化进程的不断推进，农民工子女的就学问题将长期存在，妥善解决好这一问题又是十分紧迫和必要的。农民工子女正处于启蒙教育这样一个关键时期，如果他们在这一时期能够接受良好的教育，他们将成为有益于社会的建设者；相反，如果他们在这一关键时期得不到健康，全面的发展，他们就有可能成为社会发展的不利因素。因此，解决好农民工子女义务教育问题，是关系到我国切实普及九年义务教育战略目标的实现，关系到我国下一代综合素质提高和发展的战略问题。1、普及义务教育，提高全民素质的必然要求农民工进城，其生活方式、价值取向、理想追求等方面接受城市的洗礼，已经不同于传统的中国农民，他们的教育需求意识逐渐增强，强烈要求自己的子女接受平等的义务教育。事实上，农民工子女义务教育问题己经引发了一系列的矛盾，对现行的教育管理体制、教育投资体制等提出了严峻的挑战。教育行政机构乃至立法机构如何应对这种挑战，是今后教育管理中的一个重要问题。对农民工子女教育问题的研究，有助于唤起社会各界对该群体的关注，并由此通过各方面的共同努力，使全社会共同尊重弱势群体的生存价值，以体现社会和教育的人文关怀。2、保护基本人权，实现教育公平的必然选择义务教育是强制教育，也是国民教育，无论在任何国家，义务教育都是国家行为，政府有责任担负起提供有利于儿童入学的各种条件和机会，人民享有平等的受教育权利。在社会转型时期，国家必须主动承担和统筹起全民义务教育的责任，为农民工子女创造接受平等义务教育的机会，保障农民工子女义务教育权利及基本人权的实现。3、构建和谐社会必须面对的重大问题发展与不稳定、不和谐往往是共生的。发展必然会带来人群中利益格局的变化与调整，所谓利益格局的变化和调整必然是有些人获利多一些，有些人获利少一些，有些人利益相对受损，有个别人甚至会出现利益绝对受损的情况。不患寡而患不均，教育的不公平，是社会合理流动的最大障碍，要想人们在社会流动中实现公平正义，最根本的是要实现教育公平。能否解决好农民工子女就学和教育问题，涉及到整个社会流动机制的形成，对于维护社会主义公民所应享有的正当权益提出了严峻挑战，关系到整个国家的经济发展与社会的长治久安。二、农民工子女义务教育问题的基本情况（一）、农民工子女义务教育就学的方式有以下几种：第一、在公办学校借读。这是目前农民工子女就学常见的主要形式。如在广州市就读中小学的流动人口子女达39.01万人，其中有一部分外来农民工子女在公办学校就读。这些学生在进入公办学校学习需按照广州市物价局的规定缴纳一定的学杂费（如表1）。学生就读的形式是与当地人的子女同班学习，与当地人的子女享受同样的办学条件、师资。由于农民工子女较多，公办学校用于招收外来农民工子女的学位相对较少，所以外来农民工子女就读公办学校必须经过一些门槛及经济赞助。表1流动人口子女中、小学杂费基本标准表（引用数据来源：中国广州政府门户网站）类别计算单位杂费（元）收费依据说明学前班每生每学期800.00穗价[2001]66号教育机构可根据本校实际情况上浮、下浮不得超过20%小学每生每学期1000.00穗价[2001]66号同上初中每生每学期1300.00穗价[2001]66号同上第二、在民办学校就读。这是外来农民工子女接受义务教育的重要选择。这类学校多由个人开办，办学条件总体不足，普遍没有达到公办学校的要求；教师水平参差不齐，部分教师素质较差；教学质量难以保证；但收取的费用较低，能满足大多数低收入农民工的需要，在这类学校就读的外来农民工子女比较多。第三、在私立的贵族学校就读。有一部分外来农民工挣了钱，家庭经济水平较高，夫妻双方都忙于工作无暇照顾小孩，把小孩“寄存”在办学条件较好的全寄宿高收费的贵族学校。这种学校不管是从小孩的学习还是生活等各方面都提供了全方位的服务，免去了家长的后顾之忧。但是由于这类学校的办学条件优越，管理较好，收费高，所以在这类学校就读的外来农民工子女比较少。三、农民工子女义务教育问题的存在的现状与成因分析（一）农民工子女义务教育问题的现状1、农民工子女失学率高中国人民大学人口所对2005年全国1%人口抽样数据分析表明：2005年，14岁以下农民工随迁子女数量达到1314万。据预测：截至2020年，我国农民工数量将进一步扩张，农民工随迁子女数量将达到2000万左右。目前，“全国进城的流动儿童有2000万人左右，由于城市学校对他们采取限制政策，流动儿童的失学率高达9.3%”。据统计：截至2008年11月，青岛市暂住人口达到188.16万人，有不断增长的趋势。农民工子女接受义务教育涉及农民工切身利益，关系到教育公平和社会的和谐稳定，引起了各级政府和全社会的高度重视和关注。截至2008年12月，青岛市义务教育阶段学校共接受农民工子女73645名，占全市义务教育阶段学生总数的10.1%。2、多数农民工子女被排斥在公办学校的门外许多城市的公办中小学一般不接受户口在外地的农民工子女上学。以北京为例，“农民工子女要上公立学校，需要比当地城市学生额外多交两项费用：一是每人交学校2000元-5000元的赞助费。二是每人每学期交600元左右的借读费”。出于经济原因农民工大多让子女就读于民工子弟学校。3、农民工子女心理状况令人担忧农民工子女从小生长在农村，对农村的生活环境比较熟悉。被父母带到城市后，他们对一切都感到新鲜的同时却又难以适应城市的生活，乡音被城市的同学所嘲笑，在农村学到的知识相对城市的同学比较贫乏，还有因节俭被城市同学笑话。这一切对农民工子女的心理成长都产生很大影响。农民工子女大多性格内向，不愿主动与老师和同学沟通，有很强的自卑心理，这不能不令人担忧。4、民办学校中存在师资问题接收农民工子女的城市学校的师资力量在整体上是好的。但相对于公办学校而言，部分简易民工子弟学校中的师资情况则令人担忧，由于教师中师范学校毕业的很少，因此大部分教师缺乏教学、教法等方面的专业训练，不了解学生的心理特点。此外，这些教师在音乐、体育、美术等方面缺乏训练，这些课程的开设存在很大困难。农民工子女教育中还出现的一些问题值得关注。与城市孩子相比，农民工子女普遍更成熟、更懂事、更坚强、更爱劳动。同时，他们的早期教育普遍较弱，智力开发较晚，尤其是漂泊的家庭给他们的成长带来更多的不利因素。艰苦的生活条件与沉重的生活压力，既造就了一些孩子的优良品质，也影响了另一些孩子的健康成长。所以，这些孩子呈现出更明显的两极分化现象，最优秀的和最令人担忧的孩子。农民工子女大部分家庭经济困难，居住条件差，再加上孩子与家长沟通较少，一些孩子性格变得内向、自卑。5、教育行政部门对农民工子女学校管理缺位农民工子女学校始终未被流入地教育行政部门纳入严格的监管范围，主要表现在以下几个方面：（1）对农民工子女义务教育问题的认识缺位流入地政府和教育行政部门对于农民工子女学校的认识缺位主要表现在以下三个方面：第一，对农民工子女接受义务教育的责任归属认识不清；第二，对农民工子女学校的建设认识片面，把农民工子女接受义务教育“以全同制公办中小学为主”的国务院规定，在实践中变成了农民工子女接受义务教育“以公办学校挖潜为主”，少有政府投资新办农民工子女学校的举措；三是认识不深，对加强农民工子女教育与本地区发展之间的关系认识不够深刻，因而对农民工子女教育的投入积极性不高。（2）对农民工子女学校的教育教学管理缺位在教育行政管理方面，农民工子女学校未被纳入基础教育管理范围，党、团、工会组织则基本上处于空白状态；在社区组织的学校活动中，除个别乡镇、街道外，农民工子女学校的师生一般都被排除在外；在教育信息化方面，公办学校师生均可以从网上获取包括教育信息在内的广泛资讯，大部分农民工子女学校的师生却与网络无缘。因此，这些孩子虽然生活在繁华的大都市，但是学校信息闭塞，感受不到大都市的现代气息，享受不到流入地优厚的教育资源。（3）针对农民工子女学校管理的制度缺位对农民工子女学校的管理缺少制度上的安排，农民工子女学校的申办、审批、投入等方面均缺少管理依据。一是对农民工子女义务教育的经费投入缺少考核机制；二是审批职权不明确，政策法规不衔接，执行操作难度大；三是由于外省市颁发的办学许可证无法在当地市民政部门进行民办非企业组织登记，办学者就无法成为民办非企业组织的合法法人，因此也就无法获得物价部门的收费许可和出具合法财务票据并建立合法的财务制度。（二）农民工子女义务教育问题成因分析农民工子女义务教育问题是多种因素综合作用的结果，既有主观原因也有客观原因，既有政策、制度方面原因也有个人素质方面的原因。主要在于：1、制度转轨引发教育失范社会体制变迁势必要引起相应的教育体制变迁，我国农民工子女教育问题产生的根本原因在于教育体制改革滞后于社会体制的变迁，从而导致反社会的教育失范。就我国农民工子女的义务教育问题而言，最具影响和制约作用的制度环境就是现存的户籍制度和义务教育的管理体制。正是由于户籍制度和“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制，致使流入到城市的农民工子女平等接受义务教育工作在现有法律制度框架内成为普及义务教育工作的难题。2、传统教育价值取向的负面导向从法律上讲，每个公民都有享受义务教育的权利和义务，但是，在计划经济体制和城乡二元结构机制下形成的教育价值取向，必然带有明显的二元特征。长期以来我国社会在城乡二元社会结构和高度集中的计划经济体制影响下，已经形成了一种“以城市为中心”的社会价值取向，相应地反映在教育方面就体现为“以城市为中心”的教育价值取向。这种教育价值取向主要表现在义务教育投入上，国家在义务教育经费投入上明显倾向于城市，农村义务教育经费基本上由乡镇财政自行负担。而乡镇财政收入来自于当地农民，财政不足时采取集资的办法办义务教育，这实际上就等于由农民自己掏钱解决国家要求的义务教育问题。当大批农民工子女离丌了农村后，由于交纳的义务教育统筹费用没有根据农民工的就业流向在地区间划转，而农民工就业所在地的城市财政体制在义务教育支出中并没有包含农民工子女的教育经费，这就等于在义务教育体制中出现了一个真空地带，使一大批农民工子女的义务教育失去了财政支持。他们要么被排斥于义务教育体制之外，要么在环境极差的学校就读，农民工子女的“农民身份”、“农村背景”使其失去了法定的受义务教育权。可见，“以城市为中心”的教育价值取向的是导致农民工子女无法享受到平等的义务教育的一个主要原因。3、社会分层导致的农民工弱势社会地位我国作为社会主义国家，虽然消灭了剥削阶级，人民的根本利益是一致的，不存在不同阶级之间的不平等关系，但仍有明显的阶层划分，仍然存在着社会地位高低有别的不同社会阶层。我国建国以来实行的户籍制度，实际上已经成为社会分层的一种手段，人为的户籍划分使得人们形成了一种心理定势和心理效应，即城里人是优等人，而农村人则自然被划分为劣等人。在这样的心理影响下，农民即使历经艰难来到了城市，还是要受到城市人的歧视，得不到城市人的认可和尊重。这种效应同样会辐射到他们的子女的教育问题上。他们的子女从呱呱坠地的那一刻起，就毫无选择地因父母的户籍所在地而被划为“农村人”。他们在分享社会福利资源上处于弱势，包括在分享社会教育资源上的弱势地位，即便他们能顺利地就读于城市公办学校，但作为城里人眼中的“小乡里人”和“乡里人第二代”，他们仍然难以享受到与城市儿童同等的待遇，这是人为的社会分层导致农民工的弱势地位造成的。4、政府在义务教育中的失职（1）对义务教育的经费投入不足城乡之间义务教育经费投入存在明显差距导致义务教育资源配置不均衡。有关部门统计：义务教育阶段，国家在农村的投入仅占对城市投入的六成左右，而这种差距还在不断扩大。更为严重的是，低水平的义务教育经费投入并没有完全用来发展教育，有的被有关部门移作它用，有的地方由于财政紧张，资金短缺，义务教育经费根本就到不了位。而对于刚刚实行的义务教育免收学费和杂费，由于缺少相应法律法规的约束以及政府对义务教育经费投入不足，学校乱收费的现象还很严重，学校少收的那部分钱，又在许多名目繁多的收费中从家长那里补了回来。（2）对农民工子女学校没有投入政府对农民工子女学校没有任何经费和其他物质上的资助，学校的所有经费，包括校园建设、硬件设施、教师工资、同常经费等都需自筹。政府对办学突出的农民工子女学校，有一定的精神奖励，但没有任何的物质方面的奖励。由于缺乏政府的扶持与资助，农民工子女学校的办学条件相当低下，甚至还不能完全满足基础教育最起码的要求，农民工子女不能像城市学生一样享受到高质量的教学。同时，对公办学校招收的农民工子女，政府也没有任何经费资助，而是允许一部分公办学校收取借读费，而收取借读费本身就是对农民工子女的不公平。一方面，借读费大大加重了在公办学校就读的农民工子女家庭的负担，另一方面，也将许多希望接受高质量教学但贫困的农民工子女挡在了公办学校的大门之外，只能到教学质量低下的农民工子女学校读书。（3）对农民工子女学校疏于管理和监督目前政策只重视农民工子女上学机会的平等，但忽视了农民工子女在受教育过程中存在的问题，忽视了他们所受教育的过程和结果的公平问题，或者说，虽然意识到了农民工子女受教育过程中存在的问题，但也未采取有效措施进行改进。缺乏对这些学校的同常管理和监督，使不少农民工子女学校处于无人过问、无序管理的状态。和公办学校相比，农民工子女学校本来就存在办学条件差、教师素质偏低、教学质量低等这些先天不足，再加上后天的不利因素，使得农民工子女学校的教育教学质量长期在低水平上徘徊，农民工子女享受不到高质量的义务教育。四、解决农民工子女义务教育问题的对策走出制度贫困的基本对策农民工子女入学问题的解决是一个长期的过程，由于多种因素的存在，在短期内是难以彻底解决的，必须从现在起就开始寻求妥善的解决办法，否则将会影响到数目巨大的民工子女的素质，不利于社会的长治久安。（一）增加教育经费，支持兴办农民工子弟学校从流出地财政中扣除教育经费，同时，流入地政府也应该负担起自身责任。流入地政府财政部门要安排必要经费，保障学校接收进城务工就业农民子女接受义务教育，对接收学生较多的学校给予补助；城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。李岚清曾说：“中国的教育事业，只靠政府这一个‘轮子’推动，发展速度总是有限的。如果再加上另一个‘轮子’——民办教育的推动，一定会发展得更快、更好。”对于解决农民工子女教育问题“两轮”推动尤显重要和有效。各级党委、政府要按照《民办教育促进法》，制定相应的优惠政策，采取各种有力措施，积极引进社会力量参与办学，兴办农民工子弟学校。教育部门要建立公正合理的评价体系和监督机制，给予民办民工子弟学校合法身份，大力支持其发展，增加农民工子女入学渠道，减轻公办学校压力。为支持和引导各地解决好进城务工农民随迁子女接受义务教育问题，中央财政已于近日下拨2009年进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金20亿元，专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件，这些政策都有利于提高农民工子弟学校的条件。（二）改革户籍制度加快城乡二元户籍制度的改革。要改革户籍制度，“务必实现两个基本目标：一是逐步消除农业户口与非农业户口的二元结构，建立对流动人口的动态管理制度。二是消除户口的社会附加功能，切断户籍身份与利益之间的关联，改革户口与就业、医疗、社会保障、教育、住房等公民利益挂钩的不合理现象，实现城乡一体化管理。”建立与居住地相符合的居民身份证制度，许多民工及其家庭已经在城市中常年居住，应赋予他们市民的身份，让其子女享受与城市居民子女同样的教育权利。（三）规范学校收费对个别教育乱收费现象，必须坚持治标治本相结合、惩治和预防相结合，建立和完善治理教育乱收费的长效机制，保障民工子女平等的受教育权。对进城务工就业农民流入地政府要制订其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。据报道：2004年春季开学伊始，武汉市政府宣布向进城务工农民子女敞开313所公办学校、119所审批后的简易学校，免收借读费。此举意味着农民工子女将与城里孩子享受同等的受教育权利。（四）坚持以公办中小学接收为主，提高农民工子女接受教育的质量以公办中小学接收为主，让农民工子女与当地学生共享教育资源是教育公平的重要体现，有利于保证农民工子女接受教育的质量。一方面，帮助农民工子女尽快适应新的学习环境。农民工子女来自全国各地，他们当中许多人性格比较内向，缺乏自信，这就需要教师给予其更多的关心，给予更多的机会让他们施展才能，树立自信。通过“手拉手”结对帮扶活动，农民工子女能够融入到新的群体当中，适应新的学习和生活环境。另一方面，探索农民工子女教育规律，实施因材施教，开展农民工子女教育专项课题研究积极探索农民工子女教育的规律。对农民工子女的薄弱学科进行集中补习或个别辅导，关心他们的生活和心理健康。（五）给农民工基本的保障，才能保证他们下一代有受教育的条件1、保障农民工就业平等。进城农民工由于自己的农民身份而长期被排斥在主流劳动力市场之外。有些城市对农民工就业设置障碍，并明文规定大多数的工种由城市人从事，民工只能从事那些又脏又累又危险的工作。因此必须尽快出台一个行之有效的农民进城务工保护条例。同时进行户籍制度改革，保障民工能真正融入城镇，消除阻碍他们在教育、就业、收入、社会保障等方面获得与原城镇居民的同等权利和待遇的因素。2、完善社会保障制度。将农民工纳入社会保障体系，努力构建外来人口保障机制，积极推行外来人口社会养老保险、医疗保险，督促企业落实