论行政机关为被执行人案件的执行

论行政机关为被执行人案件的执行论行政机关为被执行人案件的执行摘

要

行政强制执行，即行政案件的强制执行，是指执行机关根据国家法律、法规的规定，对不履行行政法律文书中确定的行政义务的义务人，采取一定的强制措施以迫使其履行义务。行政案件的被执行人可以是相对人，也可以是行政机关。行政机关应履行的行政义务，是人民法院在行政判决、裁定行政机关履行的行为义务，行政机关拒绝履行时，人民法院可对之强制执行。

人民法院对行政案件的强制执行，是指人民法院作为执行机关所实施的行政强制执行。人民法院行使强制执行权，体现了司法对行政活动进行制约的原那么。对行政机关的强制执行，是指人民法院以行政机关为被执行人所实施的行政强制执行。行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以依照?中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条第三款的规定处理，并可以参照?中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条的有关规定，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处分。

行政强制执行，即行政案件的强制执行，是指执行机关根据国家法律、法规的规定，对不履行行政法律文书中确定的行政义务的义务人，采取一定的强制措施以迫使其履行义务。所谓行政义务，是基于行政法律关系而产生的义务，这种行政法律关系是因行政机关依法实施行政管理活动而发生的社会关系。根据义务主体来划分，行政义务可分为行政相对人的行政义务和行政机关的行政义务，也就是说，行政案件的被执行人可以是相对人，也可以是行政机关。行政案件的被执行人可以是相对人，也可以是行政机关。行政诉讼法第六十五条第二款和第六十六条规定的强制执行那么是以执行机关为被执行人，在行政强制执行中，行政机关有时是执行机关，有时是被执行人，这是行政案件执行中的一个特点。当行政法律文书是要求相对人履行行政义务时，对该法律文书的执行就是以相对人为被执行人，当行政法律文书要求行政机关履行行政义务时，那么以行政机关为被执行人。

行政机关应履行的行政义务，是人民法院在行政判决、裁定是要求或履行行政机关履行的行为义务，行政机关拒绝履行时，人民法院可对之强制执行。这种命令或要求行政机关的行政义务，包括法院判决、裁定、中命行政机关停止侵犯法律规定的经营自主权、命按规定颁发许可证和执照、命履行爱护人身权、财产权的法定职责、命依法发给抚恤金、行政赔偿调解书或履行行政职责的判决书及停止其他行政侵权行业的义务。行政机关拒绝履行生效裁判的现象近几年来逐渐减少，但有一些单位仍然不同程序存在，个别情况下还比拟严重，对于这种现象，有的法院依法?行政诉讼法》第六十五条第三款的规定，对行政机关采取了一定的措施，有的法院没有适用该条款的规定作出处理，致使有些案件不能得到及时有效的执行。现就行政机关为被执行人案件的执行谈下列看法：

人民法院对行政案件的强制执行，是指人民法院作为执行机关所实施的行政强制执行。人民法院行使强制执行权，体现了司法对行政活动进行制约的原那么。对行政机关的强制执行，是指人民法院以行政机关为被执行人所实施的行政强制执行。这类案件中，行政机关是被执行人，相对人是申请人〔权利人〕。行政诉讼法第六十五条第三款规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取措施强制执行。在这类执行案件中，执行依据只能是人民法院的法律文书，不能是行政机关行政决定。

一、对行政机关强制执行的种类

行政强制执行多数是对相对人实施的，对行政机关强制执行的案件不多。具体地讲，对行政机关的强制执行主要有下列两种：

1、政机关不履行人民法院判决、裁定中对之确定的行政义务，这些行为包括：

〔1〕行政判决命行政机关停止侵犯申请人〔权利人〕的经营自主权，而行政机关仍为侵犯的；

〔2〕行政判决命行政机关给合乎法定条件的申请人颁发许可证或执照，而行政机关拒绝颁发或迟迟不发的；

〔3〕行政判决命行政机关履行爱护人身权、财产权的法定职责，而行政机关拒绝履行或迟迟不履行的；

〔4〕行政判决命行政机关依法发给申请人抚恤金，而行政机关不发给的；

〔5〕行政判决命行政机关停止违法要求申请人履行义务并退回非法所得，而行政机关不遵守的；

〔6〕行政判决已撤销或变更行政机关的决定，行政机关仍按原行政决定执行，或者已经实施的执行超出行政判决的许可范围而不予执行回转的；

〔7〕先予执行裁定命行政机关发给申请人抚恤金，而行政机关不履行的；

〔8〕行政机关不履行行政判决所确定的其他义务，以及需要财产保全的；

2、行政判决收或行政赔偿调解书命行政机关向申请人履行损害赔偿义务，而行政机关拒不履行的。这种损害赔偿义务实质上是一种民事义务。

二、强制执行措施

〔一〕对行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的处理措施，行政诉讼法法第五十六第三款规定了四项执行措施：

1、划拔。行政诉讼法第六十五条第三款第一项规定，“对应当偿还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拔〞。这是行政机关不履行支付金钱义务时的强制执行措施。人民法院通知银行划拔，应当制作裁定，并发出协助执行通知书，该行政机关的开户银行必须办理。

2、除了“对应偿还的罚款或者应当给付的赔偿金〞外，对于应当发给的抚恤金和其他应当支付的款项，人民法院是否可以采用划拔措施？一般认为，划拔是适用于金钱支付义务的一种最常用的、最简单的执行办法，凡行政机关拒绝履行支付金钱义务的，都应允许进行划拔，这样可以便于执行、及时执行；如果这样的案件也要通过罚款、司法倡议或查究刑事责任来解决，实际上把本来简单的问题复杂化了，不便于法院工作的顺利发展，也不便于爱护执行当事人的合法权益。

3、罚款。行政诉讼法第六十五条第三款第二项规定：“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款〞。这是一种间接强制的执行措施，旨在通过罚款加重行政机关的义务，迫使其履行法律文书确定的义务。在对行政机关的强制执行中，罚款是一种适用范围比拟广的重要执行措施。由于行政机关应履行的行政义务主要是一种行政管理职责，不可替代，不能委托他人代为履行，也不能通过其他办法强制执行，通过罚款迫使行政机关履行义务非常必要。

适用罚款措施，应经过执行法院的院长批准，并由人民法院出具罚款决定书。被处分的行政机关对罚款决定不服的，可以申请复议，复议期间不停止决定的执行。行政机关不按决定交纳罚款的，执行法院可依罚款决定强制执行，从行政机关的银行帐户直接划拔。

3、司法倡议。行政诉讼法第六十五条第三款规定的另一项执行措施是：“向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法倡议。接受司法倡议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。〞这是我国关于行政强制执行措施的一个十分独特的规定。按照该规定，人民法院可以向三类行政机关提出司法倡议，即该行政机关〔被执行人〕的上一级行政机关〔包括该行政机关所属的政府和其上一及主管部门〕、同级监察机关和同级或上一级人事部门；通过这些机关对被执行人行使监督权，促使该行政机关履行法院的判决、裁定。为使司法倡议行之有效，并规定了接受司法倡议的机关应按规定处理义务和回答义务。在司法倡议中，执行法院可以倡议有关机关部门对拒不履行判决、裁定的主管人员和直接责任人给予处理。

但是，严格地讲，司法倡议仅是一种倡议，这和行政强制执行措施的强制性有着重大的、原那么性的区别：强制执行措施应指向一定的执行标的，具有明显的强制性，但司法倡议没有这种特征，把司法倡议作为一种执行措施令人费解，这实际上仍是我国长期奉行的“说服与教育相结合〞的产物。拒绝履行判决、裁定是一种违法行为，人民法院应直接查究有关人员的责任，而不应是“倡议〞，因为既然只是“倡议〞，收到的机关完全可以不接受倡议、不按倡议办理。

4、查究刑事责任。行政诉讼法第六十五条第三款第四项规定，“拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法查究主管人员和直接责任人员的刑事责任。〞这是对拒绝履行判决、裁定的最严厉的处分措施，人民法院认为拒绝执行判决、裁定的情节严重的，已构成犯罪的，应按照刑法的规定查究主管人员和直接责任员的刑事责任。

1997上新的刑法将原刑法第一百五十七条规定的罪状“拒不执行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的〞修改为“对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的〞新刑法中没有对何为“情节严重〞作出相应的解释，最高人民法院于1998年4月8日通过?关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律假设干问题的解释》，对有关法定的“情节严重〞的内容采取了列举式的归纳办法。其特点如下：

〔1〕扩大了拒不执行的对象即“判决、裁定〞的范围，特别强调“人民法院为依法执行支付令、生效的调解书、仲裁书、公证债权文书等所作的裁定属于该条规定的裁定。〞

〔2〕对“有能力执行而拒不执行，情节严重〞的情形作出了科学的量化和合理的解释，一是取消了“拒不执行〞情形只能发生在“人民法院发出执行通知书以后〞的限制；二是将被执行人采取外表上合法而实际上躲避法律的行为规定为“判决、裁定〞的犯罪行为。

〔3〕加重了国家机关工作人员的法律责任。一是将“利用国家工作人员的职权妨害执行的行为〞作为拒不执行判决、裁定的情形之一；二是对国家机关工作人员与他人通谋而实施了利用职权妨害执行行为的，要求作为“拒不执行判决、裁定罪〞的“共犯〞查究刑事责任。

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〔二〕对行政机关拒不履行人民法院生效裁判的，最高人民法院关于?执行中华人民共和国行政诉讼法》假设干问题的解释的第九十六条规定了可以对其主要负责人或直接责任人员予以罚款处分的规定。

?假设干解释》第九十六规定：“行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以依照?行政诉讼法》第六十五条第三款的规定处理，并可以参照?民事诉讼法》第一百零二条的有关规定，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处分。〞?假设干解释》根据?行政诉讼法》的原那么和精神，在?行政诉讼法》第六十五条第三款规定的根底上，参照?民事诉讼法》第一百零二条规定：“诉讼参与人或其他人有以下行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法查究刑事责任：……；〔六〕拒不执行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的。〞从以上规定可以看出?民事诉讼法》第一百零二条规定了罚款是一种措施，这是由于所针对的主体不同而有所区别。根据?假设干解释》第九十六条的规定，行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以对该机关的主要负责人或者直接责任人予以罚款处分。罚款的金额应当参照?民事诉讼法》第一百零四条的规定执行，即：“对个人的罚款金额，为人民币一千元下列〞，具体金额应当根据拒绝履行生效判决、裁定的情节确定。关于罚款处分的对象，应当根据拒不履行生效裁判的具体责任情况确定。

三、司法审查和司法执行〔非诉行政执行〕的形成

一九八二年民事诉讼法〔试行〕在规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定〞的同时，又于第一百六十一条第二款规定“法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由有管辖权的人民法院执行〞。首先将司法执行法定化，?行政诉讼法》第六十六条的规定，从而以根本法的形式奠定了我国司法执行的根底。?行政诉讼法》第六十六条的根本涵义应是：凡法律未明确限定只有行政机关才拥有强制执行权者，均可申请人民法院强制执行，从而以根本法的形式奠定了我国司法执行的根底。

一九九一年最高人民法院?关于贯彻执行行政诉讼法假设干问题的意见〔试行〕》分两处规定了人民法院不予执行的情况。第83条规定：“法律规定由行政机关作最终裁决的具体行政行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不予执行〞。第84第1款条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限几不提起诉讼又不履行，法律、法规规定应当由行政机关依法强制执行，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院不予执行〞。2000年最高人民法院发布?关于执行行政诉讼法假设干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。〞“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。〞这里“人民法院不予执行〞未再出现，改变了法院对终局行政行为一概不执行的观念，从“应当〞依法受理和“可以〞依法受理的角度对法院主管范围作出界定，从而使排除条款变成隐性条款。

司法审查权和强制执行权在法院内部经历了较大的变化过程：

〔1〕最高法院?关于贯彻执行行政诉讼法假设干问题的意见〔试行〕》第88条规定：对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。

〔2〕最高法院法[1996]12号文?关于处理行政机关申请人民法院强制执行的案件分工问题的通知》规定：“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政审判庭负责审查。经教育，行政行为相对人自动履行的，即可结案。需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭。〞1998年8月18日最高人民法院?关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》重申了这一规定。

〔3〕2000年3月最高法院?关于执行行政诉讼假设干问题的解释》第93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。〞这就使司法审查权与强制执行权统一由行政审判庭行使成为可能。

四、审〔司法审查〕、执〔司法执行〕机构统一化

司法审查在狭义上指司法机关对行政行为合法性的审查，广义上还包括违宪审查。我国的司法审查仅指前者，又可具体划分为诉讼性司法审查〔行政为所欲为程序中对被诉行政行为的审查〕和执行性司法审查〔非诉执行中被执行行政行为的审查〕。诉讼性司法审查是完全意义上的司法审查，而执行性司法审查在审查力度和审查范围方面皆具有一定的局限性。

非诉执行案件与生效判决的执行案件不同，它的原始依据不是法院的裁判文书，而是行政机关的执行文书。如果没有法院的书面审查意见而将具体行政行为直接移送强制执行，法院那么变相成为行政机关的执