跨省流域水资源生态补偿法制的完善,司法制度论文

跨省流域水资源生态补偿法制的完善,司法制度论文的十八大报告明确指出：深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、具体表现出生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。强调了建立生态补偿制度的原则和重要性。十八届三中全会决定再次重申，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。生态补偿制度的范围涵盖了森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区几个类别，华而不实，流域生态补偿，尤其是跨省流域水资源生态补偿是生态补偿制度的重点和难点内容之一。为了保障流域水资源的持续利用，大多数河流上游区域需要投入大量成本进行生态建设，而在我们国家大多数河流的上游地区又往往是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，对于维护生态环境建设有着很大的财政缺口。在这样的发展水平下，十分是在与下游地区发展存在宏大落差而且还在拉大的情况下，上游地区干群加快发展、缩小差距的愿望非常强烈。因而，协调上下游之间的受益补偿关系，以及平衡上游区域发展经济与保卫流域生态环境的关系，是跨省流域生态补偿制度的重点内容。一、新安江流域生态补偿制度的启动和施行〔一〕有益的尝试：新安江流域生态补偿的启动作为我们国家经济长三角地区战略备用水源地---千岛湖最大的入境河流，新安江流域综合治理工作一直备受关注。新安江起源于安徽黄山，总长359公里，干流的三分之二位于安徽境内，注入千岛湖。千岛湖的水质受上游新安江来水质量影响较大，由于千岛湖一半以上的入湖水量都来源于安徽境内。新安江地跨安徽浙江两省，是浙江省重要的饮用水源地。上下游之间怎样分担和履行保卫新安江的责任，一直是两省商谈的问题。2007年7月，新安江被确定为全国首个跨省跨流域生态补偿机制试点。2018年9月底，财政部及环保总局会同安徽浙江两省历时两年多时间研究制定的(关于开展新安江流域水环境补偿试点的施行方案〕正式印发，根据该函，补偿期限暂定三年，补偿资金额度为每年5亿元，华而不实详细分配为，财政出资3亿元，安徽浙江两省分别承当1亿元。同时，明确了上下游资金补偿办法，在两省交界处采集水样，假如监测水质优于基本标准，浙江省的1亿元拨付给安徽省；若监测水质低于基本标准或新安江安徽省界内出现重大水污染事故，则安徽省的1亿元拨付给浙江省。但无论出现上述何种情况，财政资金全部拨付给安徽省，专项用于新安江流域产业构造调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保卫和水污染治理、生态保卫等方面。〔二〕项目施行中出现的问题该项目于2018年4月启动，至今已经施行了两年多的时间。新安江流域作为全国首个跨省流域生态补偿试点，为全国其他跨省流域的生态补偿提供了难得珍贵经历体验，有利于皖浙两省共同推进新安江流域水资源保卫工作，推动地方经济的共同发展。这一项目被以为基础较好,但项目的施行经过中仍碰到了一些问题。1.关于项目认定标准的争论安徽浙江两省之间的财政拨付取决于两省交界处的水质状况，水质变好或是变差，以什么水质数值作为标准？安徽方面将河流水质三类水为评判基准；而浙江方面以为应以湖泊二类水为基准。经过协商，将新安江近期三年的平均水质作为标准，在这里基础上对监测数据进行比对。2.关于项目监测结果认定的争论在确定了水质的评判基础上，双方在水质的监测结果认定上又出现了分歧：假如按照浙江的监测结果，所采用的是评判湖泊水质的指标；假如按照安徽的监测结果，则是评判河流水质的指标。最终的协商结果是，以街口江段水质自动监测站数据为根据，并参考两省联合监测数据。3.机构之间职权划分问题为了推进新安江流域的水资源保卫工作，黄山市专门成立了新安江流域生态建设保卫局，从属于市。但是该机构与黄山市环保局的职权划分不明晰；而且，与下游市县的环保局及钱塘江保卫局之间在保卫新安江行动中的权责划分也不明确。除此之外，双方在一些其他问题上仍存在分歧。二、我们国家跨省流域水资源生态补偿法律制度的检讨生态补偿是指国家、各级人民以及其他生态受益者给予生态保卫建设者因其保卫生态的投入或失去可能的发展时机而进行的补偿.流域水资源生态补偿是及下游受惠地区对由于环境保卫而减少发展时机的上游地区进行物质补偿的制度，旨在建立公平合理的鼓励机制，对流域上下游地区之间的财政收入进行再分配。从行政区划上来讲，流域水资源生态补偿的类型能够分为省级行政区内和跨省两种情况。在前种情况下，一般由该省牵头，协调人力物力统一部署，政策和决定能够得到迅速的落实和执行。复杂的是后一种情况，当一条河流流经两个以上省份时，应当怎样设计和落实跨省流域水资源生态补偿制度，使得区际生态效益到达最大化。根据新安江流域生态补偿的实践，反观我们国家现行的跨省流域水资源生态补偿法律制度，有下面几点值得考虑。〔一〕原则性规定较多现行(中国宪法〕第九条第二款规定：国家保障自然资源的合理利用，保卫贵重的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者毁坏自然资源。国家保障自然资源的合理利用，保卫贵重的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者毁坏自然资源。第二十六条第一款规定：国家保卫和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过对自然资源和生态环境保卫的原则性规定，为生态补偿制度确实立提供了宪法根据。(中国水污染防治法〕第七条规定：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保卫区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保卫补偿机制。为水资源生态补偿制度的建立提供了明确的法律根据，但并未就跨省流域水资源生态补偿的详细制度进行规定。法律上可操作规定的缺失，导致了跨省流域水资源生态补偿制度在实践中举步维艰。(中国水污染防治法〕第十五条第二款：前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民环境保卫主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民编制，经有关省、自治区、直辖市人民审核，报批准。该条文对跨省级行政区划水污染防治规划的编制和施行进行了规定，但对于跨省流域水资源生态补偿的启动条件、主体以及补偿标准都未进行规定。〔二〕法律规范之间存在冲突(中国水法〕第十二条确立了水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并规定由水行政主管部门负责全国水资源管理和监督工作,由流域管理机构在管辖范围内行使职责，初次以法律的形式确认了流域管理机构的地位和职权。而(水污染防治法〕第四条规定：各级人民的环境保卫部门是对水污染防治施行统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染施行监督管理的机关。各级人民的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保卫机构，结合各自的职责，协同环境保卫部门对水污染防治施行监督管理。推行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制。也就是讲，(水污染防治法〕以区域管理为主，而(水法〕强调流域管理，由于水资源的自然属性，能够讲后者的理念更为先进。〔三〕多部门管理造成职能穿插在跨省流域水资源管理中，存在着流域管理上条块分割、区域管理上城乡分割、功能管理上部门分割及在依法管理上政出多门四大问题。在流域管理方面，我们国家一直以来以行政区划对流域水资源进行分块管理，设立流域管理机构，对流域水资源实行分行业管理，造成条块互相分割的情况，在防汛抗旱、排涝治污等一些需要统一部署的工作上容易相互扯皮，行动缓慢，在跨省流域水资源管理中，这一特点具体表现出的愈加明显。在区域管理方面，我们国家传统城乡分割的二元化经济社会构造决定着水资源管理中也不可避免的带有这一特点，水利部门负责水利工程修建、农业灌溉等农村水资源的管理，城建部门负责城市的供水和排水工作，导致城市和农村在水资源的开发、利用和保卫等方面存在着竞争性开发、掠夺式经营及不重视水资源生态保卫等问题。在功能管理方面，水资源被根据功能分类，由水利、市政、环保、规划等多个部门进行管理，这又构成了部门利益之间的冲突和博弈，无法实现公共利益的最大化。在依法管理方面，(水法〕规定的流域管理与行政区域管理相结合的原则性规定无法应对流域管理与行政区域管理相冲突的情况，跨省流域由于牵涉两个以上的省份，每个省份都有自个的规定，使得这一情况愈加复杂，各部门、各地区、各层级分别对流域水资源进行管理，管理职能互相穿插，政令互相抵触，造成管理上的混乱。三、构建跨省流域水资源生态补偿法律制度需要注意的几个问题跨省流域水资源生态补偿属于生态补偿制度的一部分，又因其跨地域的特点，导致在立法上除了需要遵循一般的原则和制度外，还有特殊的原则和制度需要遵守。〔一〕确立利益分享、责任共担的立法宗旨2005年5月我们国家公布的(施行〈中国民族区域自治法〉若干规定〕第八条第二款规定了我们国家生态补偿法律制度的原则，即开发者付费、受益者补偿、毁坏者赔偿.衍生出的我们国家生态补偿制度的一般原则是谁开发、谁保卫，谁毁坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费.鉴于流域水资源的特殊性，还应确立共建分享、双赢发展这一特殊原则。流域生态环境保卫的各利益相关者应在履行环保职责的基础上，加强生态保卫和环境治理方面的互相配合，并积极加强经济活动领域的分工协作，共同致力于改善区域、流域生态环境质量，拓宽发展空间，推动区域可持续发展。确立生态补偿的立法宗旨，需要回溯生态补偿制度的理论基础，华而不实较有代表性的是公共产品理论。公共产品〔publicgood〕与私人产品相对，指能够为绝大多数人消费或享用的产品或服务。公共产品有两个明显特征，一为非竞争性，即一部分人对该产品的消费不会影响其别人；二是非排他性，即产品所产生的利益不能由某个人或某些人专有。作为公共产品的生态产品，这两个特性往往导致出现搭便车,进而产生公地的悲剧.避免这一情况的有效方式方法就是通过让受益者付费建立生态补偿制度，进而使生态资源具有某些私人产品的特性，使生态资源的提供者得到鼓励。在跨省流域水资源管理中，上游地区为保卫生态环境所付出的人力、物力和财力需要下游地区的尊重和回报，否则上游地区将失去保卫生态环境的动力。黄山市是新安江流域的上游城市，为了新安江流域的生态环境，拒绝了40多个投资额达40多亿元的污染企业入驻投入，彻底关闭了造纸、印刷、纤维板、水泥等污染严重的企业；同时，就生态治理投入资金达50亿元，森林覆盖率从1970年的30%上升到如今的77.4%.皖浙两省因新安江而共同具有生态资源的有限性、环境系统的整体性和环境利益的公平性，因而应当共同推进新安江的环境治理工作，促进两地生态环境与经济建设共同协调发展。〔二〕建立健全生态补偿启动机制与新安江流域生态补偿相类似的案例是，2018年12月，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供了600万元渭河上游水质保卫生态补偿资金，用于渭河流域的环境保卫工作。省际之间生态补偿机制的施行，意味着地方面对环境问题时协同作战的意识提高，将生态环境的保卫上升到战略高度。但值得注意的是，在这两个典型性的跨省流域生态补偿的案例中，生态补偿的启动机制尚未建立健全。在新安江流域生态补偿的启动问题上，地方人大的奔波呼吁、地方的推动和国家领导人的重视起了重要的作用；渭河流域生态补偿的启动，则得益于陕西省对上游市县对渭河流域保卫工作的尊重和支持。跨省流域水资源生态补偿制度建立的一个难点在于跨地域的特点。偶发式的项目启动能够在某种程度上缓解该流域的问题，但要想真正贯彻落实生态补偿机制，首先要解决的问题是建立健全生态补偿的启动机制。启动机制的建立需要具备下面几个因素：其一，明确生态补偿的启动条件。需要从立法上明确到达何种标准或在什么情况下即可启动跨省流域生态补偿的机制。其二，规范生态补偿的启动方式。当知足启动条件时，是有关国家部门依职权启动，还是依上游地区申请启动？假如是采取依申请启动的方式，那么上游地区向哪个部门提出申请？其三，落实生态补偿的启动资金。牵涉跨省流域的生态补偿往往耗资甚巨，落实启动资金是施行生态补偿制度必要的物质保障。〔三〕建立并规范生态补偿专项资金制度生态补偿专项资金是指由设立，旨在弥补因保卫和改善生态环境而使当地经济等各方面遭到影响的地区，通过财政转移支付等方式获得的资金。应当建立促进跨行政区的流域水环境保卫的专项资金，重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保卫恢复补偿，并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。同时，对于专项资金的使用必须予以规范。实践中经常出现这样的情况，投了一大笔钱到地方，用于环境的治理和保卫，基层拿来补财力缺口,并没有用于生态环境的改善。因而，必须建立专项资金的申请、使用、效益评估与考核制度，促进全流域共同介入流域水环境保卫。对于补偿资金的监管，应当注意下面几个方面：一是补偿资金要坚持专账核算、专款专用、跟踪问效的原则，确保资金安全、高效的使用。这一目的的实现需要以明确生态补偿的对象为前提，当下对于生态补偿的对象界定特别模糊，环境保卫、扶贫帮困、基础设施建设都纳入了生态补偿的范畴。为了实现生态补偿的目的，必须细化专项资金的使用处径。二是优化和完善生态补偿项目支出构造，促进资金使用管理的规范化、合理化和科学化。由于牵涉到不同的利益群体，确定生态补偿原则和标准的经过中应当加强公众介入，以提高补偿制度的科学性和可执行性。三是强化基层财政监管机制，积极发挥基层财政监管职能，加大对生态补偿项目的监督检查力度。公开检查的结果，对不合理使用资金的情况及时查处，对于挪用、骗取专项资金的，按照有关法律法规进行处理。〔四〕建立横向财政转移支付制度当前我们国家生态补偿制度转移支付形式主要是财政以项目的方式对特定区域的特定资源进行支出，区域或流域之间因生态关系而联络在一起的利益相关省份并未建立市场机制。东江是珠江流域三大水系之一，起源于江西省南部，流域内年平均水资源总量到达331.1亿立方米，供给着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港的用水。而作为东江源头第一县的江西省寻乌县，是年财政收入仅2个多亿的国家级贫困县，花费大量资金进行植树造林、河流治理、生态移民，而且还放弃了一些投资项目，停止了采矿权审批，为保卫东江的生态环境做出了很大的牺牲，但并未从外免得到任何补偿。广东方面以为，广东大量的财政都已经上交给国家，应该由国家来承当这笔支出。在我们国家长期以来实行的纵向支付转移制度下，财政转移支付的主要形式是上下级间的纵向财政转移支付，缺乏同级间的横向转移支付。而这种纵向支付转移机制在跨省流域水