构建强大的公共卫生体系行动方案

构建强大的公共卫生体系行动方案构建强大的公共卫生体系（一）改革疾病预防控制体系1、明确疾病预防控制体系的职责功能定位推进疾病预防控制体系改革，构建以各级疾病预防控制机构和各类专科疾病防治机构为骨干，以医疗机构为依托，以基层医疗卫生机构为网底的疾病预防控制体系。省、市州、县市区各设立1个疾病预防控制机构，承担监测预警、检验检测、风险评估、流行病学调查、应急处置、免疫规划、人群健康状况监测与调查、综合干预与评价、信息管理与发布、健康教育与促进、合理膳食与倡导、技术管理与指导等工作，并根据工作实际，开展必要的社会化服务，培养锻炼机构和人员队伍业务能力。各专科疾病防治机构承担协助本级卫生健康行政部门制定专科疾病防治规划，建立专科疾病防治协作网络，拟订防治标准规范，推广防治适宜技术和管理模式等工作。2、推进疾病预防控制体系能力达标建设实施疾病预防控制中心标准化建设，推动各级疾病预防控制中心的房屋建设、仪器装备、检验检测能力全部达标。省疾病预防控制中心建设生物安全三级水平实验室，具备省域内常见多发传染病病原体、健康危害因素一锤定音检测和应急处置能力，争创国家区域公共卫生中心。市级疾病预防控制中心配建生物安全二级水平实验室，具备本辖区内常见传染病病原体、健康危害因素和国家卫生标准实施所需的检验检测能力。支持长沙等综合能力较强的市级疾病预防控制中心建设省域公共卫生中心。有需求的县级疾病预防控制中心可配备移动检测车。3、创新疾病预防控制体系医防协同机制公立医疗机构设立公共卫生科等直接从事疾病预防控制的科室，配备具备相应资质要求的人员，负责统筹协调本单位疾病报告、医院感染控制、就诊者和家属健康教育等工作，协助开展疾病调查和标本采集等工作。在公立医院、基层医疗卫生机构和社会办医院设立专兼职疾控监督员，监督疾病预防控制工作开展情况。健全公共卫生医师制度，建立公共卫生专业技术人员和医疗机构临床医生交叉培训机制。乡镇卫生院、社区卫生服务中心落实基层疾病预防控制、公共卫生管理服务职责，公共卫生人员占专业技术人员编制的比例不低于25%。推进医疗机构和专业公共卫生机构深度协作，强化疾病预防控制机构对医疗机构传染病防控工作指导和监督，探索疾病预防控制机构专业人员参与医联体工作。4、提高监督疾病预防控制体系执法效能优化卫生健康综合监督体系，加强卫生健康监督执法能力建设，落实依法履职所需的业务用房以及执法车辆、现场快速检测设备和防护装备、执法取证工具、移动执法终端等配备。推进基层卫生健康监督协管，强化乡镇（街道）对医疗卫生行业综合监督、协管与考核等职能。加强卫生健康监督执法信息化建设，到2025年，省市县三级全部实现行政审批、行政处罚信息互联互通和实时共享，地市级承担监督执法的机构运用移动执法终端开展现场执法工作，承担卫生健康监督协管工作的乡镇全部装备卫生监督协管信息系统。（二）健全卫生应急管理体系1、提高卫生应急处置能力总结固化新冠肺炎疫情防控的经验做法，建立健全卫生应急指挥体系。组建省级重大公共卫生安全专家库，完善多学科、多部门组成的公共卫生风险评估团队，创新重大突发公共卫生事件风险研判、评估、决策、防控协同机制。加强各级应急医疗救援机动队伍、疫情防控队伍、心理危机干预队伍、核辐射和中毒处置卫生应急队伍建设，支持各市州组建快速反应小分队，在每个县市区建立一支基层背囊化卫生应急分队。完善各级突发公共卫生事件应急预案体系，定期组织开展不同风险情景的应急演练和预案的动态修订工作。2、健全监测卫生应急预警机制完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统，建立多数据、全覆盖、智慧化的传染病疫情多点触发预警机制。加强疾病预防控制机构与医疗机构监测协同，依法依规落实医疗机构和医务人员疫情信息报告责任。健全网络直报、医疗机构报告、医务人员直接报告、科研发现报告、群众个人报告、舆情监测等多渠道信息综合监测体系，构建全域监控、全程追踪的传染病疫情和突发公共卫生事件监测预警体系。（三）完善重大疫情和突发公共卫生事件救治体系1、加强院前公共卫生急救体系建设市州和有条件的县市区独立设置急救中心（站），条件尚不完备的县市区依托辖区综合水平较高的医疗机构设置县级急救中心（站）。有条件的大型城市可在急救中心下设急救分中心或急救站。城市地区的急救中心（站）服务半径不超过5公里，农村地区服务半径依据当地实际情况确定。加强急救中心（站）急救车辆等设施设备配置。推进医疗机构急诊科规范化建设，二级以上综合医院（含中医医院）设置急诊科，按总床位数的2%—3%设置急诊科观察床，完善场所、设施、设备和药品配备等基础条件；发生重大疫情等突发事件时，接受所在地急救中心（站）指挥调度，承担现场急救和转运任务。建设省市县三级急救指挥调度体系，加强各级急救中心（站）院前医疗急救指挥调度信息化平台建设，推进120调度指挥体系与医疗机构院内急救、院前救援系统的信息共享，实行急救呼叫统一受理、车辆人员统一调度，推进急诊急救一体化。基于居民健康卡开发具有紧急医学救援和现场救护呼叫功能的急救网络医疗服务平台，实现互联网+医疗急救建设全省一盘棋、急救一条链、呼叫一个键的目标。2、扩充疫情医疗救治资源依托中南大学湘雅医院、省人民医院、南华大学附属第一医院建设三个省级重大疫情救治基地，设置适宜数量的重症监护病床、负压病房、负压手术室，建设生物安全三级水平的实验室，配备必要的医疗设备物资，组建重大疫情救治专业技术队伍，承担全省疑难危重传染病诊治中心、技术指导中心和远程会诊中心等职责。各市州至少在一所二级以上医院建设（改造）传染病楼或独立病区，人口较少的市州可指定具备条件的三级综合医院作为传染病定点收治医院。原则上，200万以下人口的市州至少配置160张可转换传染病救治床位，每增加50万人口增加30张床位。每个市州选择1所医院建立独立的儿童传染病病区。各县市依托本辖区内实力最强的综合医院建设相对独立的传染病楼或独立病区，更新换代和补充添置必要医疗装备，满足常规筛查、实验室及影像检查、病人留观和住院治疗等功能。在传染病疫情发生时，原则上，10万以下人口的县市区可开放的传染病救治床位不低于10张，10万—30万人口的县市区不低于20张，30万—50万人口的县市区不低于50张，50万—100万人口的县市区不低于80张，100万以上人口的县市区不低于100张。3、提升紧急医学救援能力积极推动国家紧急医学救援基地建设，完善紧急医学救援培训、演练、教育、科研等综合功能，提升伤员立体化转运、集中救治、救援物资保障、信息指挥联通等能力。积极创建突发事件卫生应急演训基地、卫生应急综合试验区，统筹建好用好国家紧急医学救援移动处置中心和车载化队伍。加强市县两级紧急医学救援能力建设，以医疗机构、疾病预防控制机构和院前医疗急救机构为基础，建设紧急医学救援站点，提升第一时间现场医学救援处置和伤员接收救治能力，加快完善航空医疗救援体系建设。贯彻落实《湖南省现场救护条例》，全面普及和推广现场救护知识和技能，构建覆盖全省的公众急救知识普及培训网络。积极推进现场救护示范县创建，推动在公共场所安装自动体外除颤仪（AED）。4、补齐基层传染病防治短板二级以上综合医院（含中医医院）设置感染性疾病科，在相应独立的区域设置发热门诊和留观室，原则上能够满足检查、检验在该区域独立完成的要求。服务人口较多的乡镇卫生院建立发热门诊（诊室），一般乡镇卫生院和社区卫生服务中心建立发热诊室（哨点），设置可转换的应急物理隔离区和隔离病房（观察室），配备必要的消毒产品、防护物资并做好储备，强化传染病防控知识、技能培训和应急演练，做好重大疾病监测、筛查、隔离观察、转诊和随访管理。加强基层医疗卫生机构预防接种能力建设，配齐相关设备，改善接种环境条件。医疗服务供给分析我国医疗服务的提供主体是医院（分为一二三级）。医院按所有权性质不同可分为公立医院和民营医院，民营医院可进一步分为民办营利性医疗机构和民办非营利性医疗机构，其中民办营利性医疗机构一般为公司制医院。2020年，民营医院占我国医院总数的66．5%，但在结构上呈现以下两个显著特征：一是专科医院多，综合性医院少；二是一二三级医院中，等级越高的医院中民营医院占比越少。2019年，三级医院中民营医院占比只有12．6%。在收入方面，据中国卫生统计年鉴，2019年全国医疗服务市场总体规模达4．6万亿，其中非公立卫生机构的占比为13%。医疗服务上市公司中，医院占了很大的比重且都是民营医院，主要集中在眼科、口腔、辅助生殖、医疗美容等领域。上述领域可从专业化程度、规模化优势两个方面分析。专业化程度可从人、设备两个角度去比较；规模化优势主要从医疗服务的可标准化程度及医院选址两个角度展开分析。可标准化程度越高，则这类企业的规模化潜力越大；医院选址则是考虑医院所在地对有相关医疗服务支付能力的需求人群的覆盖半径。医疗服务行业政策分析医疗服务的定价一直是个难题，医疗服务行业的政策主要围绕医疗服务的价格改革展开。相对于德国、日本等国家而言，我国药品/耗材的相关费用在医药总费用中占比过高。以药养医政策和实践层面的医药费用项目结算制，导致药品/耗材回扣、医药费用虚高等问题滋长泛滥。如何正本清源，还原医药费用总盘子中药品、耗材以及医疗服务的成本，对于完善医疗服务定价机制，形成广覆盖、可负担的医疗保障体系至关重要。2021年8月31日，国家医保局等八部门发布了经全面深化改革委员会第十九次会议审议通过的《深化医疗服务价格改革试点方案》。该方案明确在建立健全以下五大机制上进行探索：一是更可持续的总量调控机制；二是规范有序的价格分类形成机制；三是灵敏有度的价格动态调整机制；四是目标导向的价格项目管理机制；五是严密高效的价格监督考核机制。《试点方案》的政策取向试图在短期内通过取消药品、耗材加成、集中带量采购等措施，降低药品、耗材在医药费用中的整体占比，循序渐进优化医疗服务价格；从中期来看，《试点方案》通过将医疗项目区分为通用型项目和复杂性项目，辅之以DRG（疾病诊断相关分组）、DIP（基于大数据的病种分值付费）等医疗服务收付实现方式，形成科学的、可评估的、市场参与程度不等的价格分类和管理机制；从长期来看，《试点方案》将进一步规范民营医院医疗服务的收费，有利于目前服务收费紧盯公立医院、收费相对规范的民营龙头医院。我国医疗卫生体制改革的历程和现状在计划经济时期，我国卫生事业成绩突出。长期以来，各级、各类医疗卫生机构的服务目标定位明确为提高公众健康水平，而不以营利为目的。确保医疗卫生事业的资金投入，医疗卫生服务收入与个人经济利益不挂钩。而且，当时的医疗保障体制基本上能惠及全民。这一时期的不足主要在于：投入有限，医疗卫生服务总体技术水平较低，区域发展不平衡；收入分配制度僵化，医务工作者积极性受限；医保缺乏相应的约束，易导致资源浪费；由于缺乏合理的经费筹集机制和稳定的经费来源，医疗保障社会化程度低。改革开放以来，医疗卫生体制也开始走向商业化、市场化。医疗卫生机构的所有制结构从单一公有制变为多种所有制并存；医疗机构之间开始全面竞争，服务目标从追求公益目标为主向追求经济目标转变。旧有的农村合作医疗制度基本瓦解，城镇传统的劳保医疗制度和公费医疗制度也遇到了很大困难，目前城镇职工主要采取社会统筹与个人账户相结合的医疗保障体制。此外，药品生产与流通也走向了全面市场化。医改20多年来，成绩有目共睹，主要表现为：通过竞争以及民间力量的广泛介入，医疗服务领域的供给能力全面提高，技术装备水平全面改善，医务人员业务素质迅速提高。此外，所有制结构上的变动、管理体制方面的变革以及多层次的竞争，明显地提高了医疗服务机构及有关人员的积极性，内部运转效率有了普遍提高。但与此同时，有关医改的争议也日渐增多，突出表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率不高，从而导致了消极的经济和社会后果，间接引起公众不满情绪增加等问题。新型医疗卫生行业建设的特点（一）新基建新型医疗卫生基本建设的重要特点之一是突出新基建。数字中国的建设需要以新基建作为新动能，新基建包括5G基建、特高压、城际高铁、工业互联网、大数据中心、人工智能、新能源充电等诸多方面，面对疫情给我国的医疗卫生事业带来的重大挑战，开启医疗卫生新基建能够发挥数字科技的带动效应补齐公共卫生应急响应的短板，进一步加速医疗卫生服务、技术和产业升级进程。这包括推进电子病历交换、智慧医疗服务、智慧健康管理等医院信息标准化建设以及建立科学系统的疾病预防控制数字化手段，完善重大公共卫生事件应急响应机制等，实现卫生信息系统跨层级、跨地域、跨系统的互联互通和互认共享。（二）新体系建立优质高效的医疗卫生服务体系是医改的重要任务，医疗卫生服务体系的建设离不开社会经济发展的总体环境和各部门的协同。由于我国的医疗卫生服务体系的协同性和整合性不够，使有限的医疗资源没有发挥最大的效率，尽管我国单个医疗卫生系统和机构的运行基本上是高效的，但医疗卫生服务系统的综合效率则较为低下，这就需要通过建立医协体等方式构建优质高效的医疗卫生服务体系，并且由此带动医疗资源合理配置，利用新基建等技术提供优质高效医疗服务，当遇到重大灾害和突发事件时，这个体系的能够充分响应。（三）新效能以数字和信息化手段激活医疗卫生体系运营管理效能，可以提高医疗卫生服务效率。例如，在医院等医疗机构建立医院信息化运营管理决策支持系统，整合医疗、教学、科研等业务系统和人、财、物等资源系统，能够推动医院运营管理的科学化、规范化、精细化；在疾病治疗方面，以大数据方法建立病种组合标准体系，形成疾病严重程度与资源消耗在每一个病组的量化治疗标准，利用数字化药品供应链等手段可以在药品和耗材标准的数量、质量、实效、成本、效益等方面实施预算绩效和节约性管理，使医疗资源有效分配和使用，提高基层服务能力和居民健康水平。（四）新发展强化医疗卫生服务领域的新技术、新产品、新方案和新策略等的产出，有利于推动医疗卫生服务的新发展。例如，推动科技成果转化，强化科研攻关，这对重大疫情和突发公共卫生事件应对能够起到支撑作用；加强以满足重大疾病临床需求为导向建设临床专科，可以带动诊疗能力和水平提升；建立基于数字化平台的血液网，生物安全网等创新医防协同网络，能够实现人员通、信息通、资源通和监督监管相互制约的机制；推广多学科诊疗模式、中医综合诊疗模式、多专业一体化诊疗模式能够为推进医疗服务模式创新提供新的发展方向。医疗服务需求分析首先来看我国老龄化的趋势，最近10年来，我国人口中60岁以上、65岁以上人口占比均快速上升，这一趋势在未来将会加剧，导致对医疗服务的需求不断攀升。其次来看医保的收支情况。目前，据统计基本医保参保人员（包括居民医保和新农合）次均住院费用医保支付率已在60%以上，因此医保的收支情况对医疗服务行业的影响巨大。2020年参加全国基本医保人数为136131万人，参保率稳定在95%以上。2020年全国基本医保基金总收入为2．48万亿元，同比增长约为1．7%，占GDP比重约为2．4%。全国基本医保基金总支出为2．10万亿元，同比增长约为0．9%，占GDP比重约为2．1%。拉长时间看，不考虑疫情影响，医保支出（增速稳定在10%以上）、医疗费用和医疗机构收入（增速稳定在10%以上）均呈现增长趋势。最后，部分医疗服务行业，例如口腔、辅助生殖、医疗美容等行业的医疗服务需求与居民收入增速，尤其是中高收入人群的收入增速密切相关。剔除疫情的影响，我国城镇居民人均可支配收入的年均增速接近6%，保持了较快增长的势头。综合以上分析，从中长期来看，医疗服务在未来仍有较为旺盛的需求潜力。我国医疗卫生事业面临的体制问题当前，我国卫生事业面临的主要问题是医疗服务体系和保障制度不适应群众的健康需求，看病难、看病贵问题较为突出。从体制机制上看，具体表现为以下几个方面。（一）卫生资源总体不足，结构配置不尽合理我国的人口占全世界的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，卫生资源特别是优质卫生资源不足。我国的医疗卫生服务应该走低水平、广覆盖的路子，医疗卫生资源配置应该是金字塔形，优先为广大人民群众提供基本医疗卫生服务。在此基础上，再发展一些高水平的大型综合性医院和专科医院，以适应不同人群的需要。而目前的状况正相反，整个体系呈现倒金字塔形，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转，难免造成群众看病难、看病贵。（二）医疗保障体系不健全，许多群众医疗负担沉重目前我国已建立了城镇职工医疗保障体系，但覆盖面太小。农村新型合作医疗制度还未覆盖全体农村人口；非公经济从业人员，特别是进城务工的农民大多没有参加医保；城市下岗职工、失业人员、低保人员也没有医疗保障。此外，资料显示，我国已经步入老龄化国家的行列。如何保障老龄人口的医疗护理已经成为迫切的公共卫生问题和社会问题。（三）公立医疗机构运行机制公益性质淡化举办医疗机构的基本目的是为人民群众提供安全、可靠、收费低廉的基本医疗服务。目前公立医疗机构占有的资源占绝对主导地位，但运行机制却较以前发生了巨大变化，出现了主要靠向群众就诊收费维持运行和发展的状况。有些医疗机构盲目追求高收入，甚至为了追求收入而损害群众利益。（四）卫生部门监管不力长期以来，卫生部门对医疗机构存在重扶持、轻监管的倾向，对全行业的监管不够，主要体现在医疗服务质量、合理用药、收费标准以及医疗广告等方面。目前各级卫生部门都没有专门监管医院的机构，也缺乏监管医疗机构服务行为的人才。由于监管力量薄弱，往往导致药品和医用器材生产流通秩序混乱，价格过高。（五）社会资金进入医疗卫生领域存在困难也不可能把群众的医疗需求全部包下来，必须大力吸引社会资源，发挥市场机制的作用，通过社会、个人多渠道筹资的办法，发展医疗卫生事业。但目前社会资金进入医疗卫生领域仍然比较困难，多渠道办医的格局还没有形成。其主要原因，一是执行医疗机构分类管理制度不严格，卫生部门将公立医院定为非营利性，享受补贴和免税政策，而对服务收费又失于监管；将民营医院定为营利性，照章缴税，又不给补贴，两者难以开展公平竞争；二是卫生部门思想不够解放，一些大中型公立医院的股份制改造存在困难；三是一些社会资金进入医疗领域的目的是追求利润，收费过高，不符合群众要求。医疗卫生未来行业未来发展趋势从宏观来看，市场普遍认为，未来驱动中国医疗行业的主要因素有：人口结构与宏观经济、医改和监管新政、科学技术的进步。总体而言，中国的卫生效率不算低，已经走出了一条以较低投入、覆盖较多人口的卫生与健康发展道路。但是，中国医疗效率仍然需要较大的提升，以应对和改善医疗资源供给不足，资源配置结构失衡等现实问题。中国医疗行业未来仍然会经历体量和结构上的重大发展。互联互通、信息资源共享是医疗卫生行业中的重要任务。尽管目前医疗信息化发展迅速，但在此过程中，医院的信息化系统之间信息资源不能整合、信息不能互联互通等现象依然严重，十三五期间，医疗卫生行业的一个重要发展方向即是互联互通、融合发展。未来