公共行政学 楚明锟课件导论

主编：楚明锟公共行政学Public

Administration公共行政学

行政是国家或政府的活动，它与国家或政府同步发祥、相伴而行。传统社会行政依附于国家或政府统治，不具有独立性和典型性；而行政只有在现代社会成为国家意志的执行或政府的专门活动，它才是典型的“公共行政”，才能成为行政学的范畴。公共行政学是研究公共行政的本质和规律的科学。1234公共行政的解析公共行政的历史源流公共行政学的建构与发展公共行政学研究的内容、模式和特征导论0.1公共行政的解析

0.1.1公共行政的界说“行政”的“行”与“管理”的含义相通；“行政”的“政”是国家的政务或与国家相联系的事务。“行”与“政”合起来就是管理国家政务或者管理与国家相联系的事务。“公共”无论在汉语或英语“public”中，都有共有、公众、公家、公立、公共、公开、社会、政府等多种含义。

学术界对行政前面“公共”的理解：

0.1.1公共行政的界说一是强调公共行政主体是以政府为核心的公共组织；二是强调公共行政目的是为社会公众提供公共产品和公共服务；三是强调公共组织在行政中必须承担维护公共利益的责任和义务；四是强调行政活动要有公众参与，体现公开性和公正性。

0.1.1公共行政的界说公共行政的内涵处于持续改革开放中的政府凭借依法获得的现实公共资源，运用一定的工具性、技术性手段，有效地管理公共事务、提供公共服务，以实现公共利益最大化为目的的活动。

0.1.2公共行政的特点与功能效率性公正性公共性服务性权威性公共行政的特点公共行政的功能管制功能服务功能维护功能扶助功能

0.1.2公共行政的特点与功能0.2公共行政的历史源流

0.2.1统治行政社会条件：传统农业社会①自给自足的小农经济占社会主导地位。②生产技术发展缓慢，科学尚处于孕育期。③社会分化程度低，社会分工不发达。④各阶级壁垒森严，社会关系以血缘和地缘关系为主。⑤家长制是社会管理原则，政治系统运行方式是人治。⑥人们普遍具有迷信权威、惧怕变革的陈旧思想观念。⑦社会生活节奏缓慢，缺乏竞争机制，社会进步缓慢。里格斯称统治行政为融合型行政，特征：

①经济水平是农业生产力。②政治与行政不分，权力来源于君主。③世卿世禄的行政制度，官吏为特殊阶级。④政府与民众沟通较少。⑤土地分配和管理是政府的重要事务。⑥官僚职位重于行政政策。⑦行政风范带有严重的亲族主义色彩。⑧行政以地域为基础，维持一致和统一。

0.2.1统治行政主要理念：（1）家国观念。家国同构，由一家治一国。（2）家长观念。统治者、管理者是国人的“父母”，而被管理者为“子民”。（3）圣人观念。治者万能，先知先觉，而被治者要尊崇并听从之。

0.2.1统治行政社会条件：工业社会①使用大机器、消耗自然能源的专业化生产。②科学技术较发达，生产效率普遍提高。③社会分工精细，社会阶层分化剧烈。④社会流动增强，业缘关系为主要社会关系。⑤法治取代人治，民主化程度大大提高。⑥城市规模大、数量多，市民剧增。⑦通讯和交通高度发达，社会交往广泛。⑧竞争增强，崇尚科学、信服真理和追求变革。

0.2.2管理行政·管理行政形成的前提：放任行政

0.2.2管理行政①政府采用民主选举程序获得管理权力。②“政党分肥”是政府管理权力配置方式。③政治与行政仍混沌不分；④以追求国民财富和国家力量的同步增长为目的；⑤依法行政使行政成为较规范的活动。第一，源于对放任行政弊端的矫枉过正。第二，伴随工业化程度提高和政府职能扩大而产生。

0.2.2管理行政

管理行政形成的缘由说明：管理行政的产生并非统治行政的消失，政府管理在许多领域仍包含带有统治特征的强制性行为，而在社会管理领域，服务于政治统治的色彩逐渐淡化，管理行政属性越来越占据政府治理主导地位。

0.2.2管理行政

管理行政的特征①政治与行政相分离。②政府权力的相对独立是其社会管理的制度基础。③官僚制组织体系决定了政府行为和行政模式。④文官制度规定政务官有限任期和公务员职业化。⑤民主宪政制度决定行政目的是实现公共利益。⑥行政人员与行政组织之间不再是人情关系。⑦政府职能定位是社会管理和公共服务。⑧通过科学管理追求效率是其唯一价值取向。管制行政突出政府“管理”社会事务和“干预”市场活动的职能，政府逐渐由自由放任的极端走向管制行政的极端，变成无所不管的“大管家”。

0.2.2管理行政·管理行政的理念理念：（1）崇尚繁文缛节和层级节制的官僚行政。（2）坚信“看得见的手”能纠正“看不见的手”的缺陷，认为避免市场失灵的唯一途径是政府的“干预”和“管理”。0.2.3服务行政①

经济结构从商品生产经济转向服务型经济。②

技术职业在社会职业结构中的比例越来越大，劳

动者的主要工作场所是办公室。③

理论知识成为创新源泉和制定社会政策依据。④

新技术预测模式可减少社会发展的不定因素。⑤

决策使用智能技术，所处理的问题更加复杂。·

社会条件：后工业社会服务行政是正在生成的社会治理模式。凡行政都有统治、管理和服务的属性。农业社会中统治属性占主导地位，治理模式是统治型的。工业社会初期管理属性逐渐递增，到工业社会中后期统治属性降为次要地位，管理属性占主导地位，治理模式变为管理型的。当代处于向后工业社会转型期，管理乃至统治虽依然是行政的重要属性，但呈下降态势，服务属性则快速增长，并有占主导地位的必然性。0.2.3服务行政•服务行政的生成0.2.3服务行政服务行政的特征（1）合作型主体（2）开放性客体（3）公民需求导向（4）公共服务宗旨（5）公平价值主导（6）以德行政凸显0.3公共行政学的建构与发展0.3.1公共行政学的建构公共行政学建构背景必要：政府职能扩张和行政权力扩大推动：科学管理运动奠基：相关的理论与实践•公共行政学的建构探索“行政国家”在西方19世纪中后期出现，使行政成为独立研究领域变为现实。0.3.1公共行政学的建构威尔逊：1887年发表《行政学研究》论文，赢得“行政学鼻祖”的美誉。古德诺：1900年出版《政治与行政》，系统阐述政治-行政二分法，为行政学创立奠定坚实基础。韦伯：基于合理-合法权威，提出官僚制理论，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性组织问题，被誉为“组织理论之父”。

0.3.1公共行政学的建构•公共行政学的建构探索泰勒：创立的科学管理理论，1910-1940年间对行政学起支配作用。他被誉为“科学管理之父”。法约尔：提出一般管理理论，拓宽科学管理领域，被普遍运用于所有社会组织管理。怀特：1926年出版世界上第一本大学行政学教材：《行政学导论》。标志系统化的行政学问世。0.3.2公共行政学的发展理论取向行为主义新公共服务新公共管理公共政策新公共行政

0.4公共行政学研究的内容、模式和特征0.4.1公共行政学的研究内容（1）研究公共行政“谁在做”的问题它是指公共行政的载体——政府或行政组织。广义政府是制定和实施公共决策，实现有序统治的国家机构，包括立法、行政和司法机构。狭义政府是国家权力机关的执行机关，是国家政权机构中的行政机关，即国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。（2）研究公共行政“做什么”的问题它是指政府的职能，即政府依法对国家和社会公共事务进行管理、提供公共服务时，应当具有的职责和功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的功用本质体现。0.4.1公共行政学的研究内容

（3）研究公共行政“如何做”的问题它是指行政过程，即一种有序的、规范的活动过程，有其合理且科学的目标、对象、方式、方法、评价、监督等要素。公共行政要通过有效地管理公共事务、提供公共服务，实现其公共利益最大化的目的。0.4.1公共行政学的研究内容

（4）研究公共行政“怎样做好”的问题它是指行政发展，即处于一定生态环境中的政府，为了重塑和优化行政体系、完善行政功能、实现特定价值追求和政策目标、创造良好公共行政运行状态而进行的改革过程。0.4.1公共行政学的研究内容0.4.2公共行政学的研究模式说明性研究：解释性研究：批判性研究：试图构建能解释和预测公共行政活动的理论。试图改善研究者和处于特定行政环境中的行政人员对所处情境的理解。帮助人们摆脱自由与发展的束缚，满足真实的需要、欲望和意图，促进人们的自由与发展。0.4.3公共行政学的学科特征工具性公共行政学的历史使命在于对不同的公共事务管理或公共服务项目，提供具有通用性的分析、解决问题的工具应用性公共行政学追求经验科学的证实、预见和客观性等传统，要求对公共行政的现象、事实或经验进行归纳与分析，从中得出一