清末到民国时期的财政大转型

主讲人：陶晓芸PPT制作人：邓义山、黄翔搜集资料：王希玥、冯丹、龙兰、杨嘉豪，王希玥清末到民国时期的财政大转型微观层面宏观层面综述清末至民国时期财政大转型背景财政赤字攀升与弥补财政支出结构调整显著现代财税体系框架基本确立民国时期的财政转型建立分税制和较为完善的预决算管理体制清末至民国时期财政大转型背景

（一）综述1842年鸦片战争失败后，中国论为半殖民半封建社会，但是中国政府没有及时调整经济政策，拒绝主动开放和改革旧制。第二次鸦片战争后，洋务运动成为中国工业化的起点，经济进步主要集中在军事工业、船舶工业、运输工业和纺织等轻工业领域。这一时期经济发展十分缓慢，所追求的现代化逐渐从物质层面的现代化到政治制度的现代化。鸦片战争以后，清朝财政日益困难，以关税、盐税乃至厘金、田赋为担保，不断向列强举借外债。随着中国经济日益卷入到世界资本主义经济体系之中，清代的财政运行也越来越受到国际资本主义市场环境的制约，在银价暴跌、物价上涨的冲击下，中国的海关税收收入和整个财政收入的实际价值大大地跌落了。晚清财政史，同时也是列强对中国的财政掠夺史。太平天国运动从某种意义上说，是由于鸦片战争以后赋税急剧加重致使社会矛盾白热化而激起的。在镇压太平天国运动过程中，清朝的财政体制发生了深刻的变化。财政权逐渐下落到地方督抚手上，地方吃财政日益发展，解协饷制度趋于瓦解，高度中央集权的专制财政体系无可挽回地走向了没落。中国传统经济破产、社会矛盾激化，内外战争与割地赔款等一次次内忧外患加重了中国人忧患意识。（二）宏观层面第一，在秦至清代两千多年的君主专制体制下，财政管理是高度集中的，财权的高度集中主要表现在财政管理体制和财政管理制度之上第二，清代前期的财政是我国封建财政发展的巅峰，清代财政是我国封建的实物财政向货币财政的重要演变阶段.第三，清末财政的重点由“征农”而转向“征商”，却没有切断与其自然经济母体联接的纽带，从而成为商品经济发展的桎梏，这构成了清末财政发展演变的一个重要内容。（三）微观层面（1）中国古代财政思想不足以满足发展要求中国是一个具有悠久历史的文明古国，很早就出现了国家预算制度和国家预算思想，但立足于农耕文明和封建专制制度之上的中国古代预算和预算思想只能算是国家预算和预算思想的萌芽。因为，第一，统治者个人的财产、生活收支与国家财政的收支没有严格的区分，财政收支往往因皇帝或大臣的随意性而变化，因而不可能有完整系统的国家财政管理制度来规范皇室财产、生活开支与国家财政收支活。第二，由于商品货币关系尚不发达，不可能对国家财政收支事先进行详细的计算。第三，古代专制社会财政收支及财政监督之权均操之君主，国家财政的收入和支出没有严格的程序和手续，更没有审批的机关。（2）西方预算思想的传播1840年的鸦片战争给对外部世界深闭固拒的清王朝以巨大的冲击，英国的炮舰不仅粉碎了清王朝的武装力量和冲破了天朝闭关自守的经济大门，也在思想意识领域引起了第一次前所未有的大变化，从此开启了中国向西方学习的历程。1842年前后一批中国人开始编写和介绍西方和世界的书籍，如《海国图志》等，为中国人打开观察世界的窗口中国历史上的思想家述财政收支规模、结构的较多，而对预算的完整性、公开性论述不够，特别是让广大纳税人行使决策、监督权论述不够。可见，没有近代民主政体就不可能有严格意义上的国家预算制度和思想，中国近代预算思想和预算制度不是从中国社会内部自发产生的，而是伴随着近代西潮东渐而从西方舶来的。（3）财政自主权丧失财政和作为财政核心的税收，是国家机器的经济基础，是一个国家主权的重要组成部分。甲午战争后，清政府的财政自主权全面丧失：第一，西方帝国主义篡夺中国的关税自主权和海关行政管理权，抢走中国的大门钥匙；第二，西方列强向清政府勒索巨额赔款和大举贷款，并以关税和其他税项作为债款的担保条件或偿还基金，从而控制中国关税和其他赋税的征收、分配大权，扼住中国财政的咽喉。其中最为明显的是关税自主权的丧失，主要表现在以下三方面：（课本P179）第一，海关税则制定权的丧失。第二，海关税务行政管理权的丧失第三，税款支配权和保管权的丧失关税自主权丧失后果：（课本P181）第一，关税自主权的丧失，使关税完全丧失了保护本国民族工商业的作用第二，关税自主权的丧失，严重地破坏了中国主权的完整，是中国丧失了民族尊严，加速了中国经济半殖民地化的进程第三，关税自主权的丧失使近代财税具有了半殖民地性质（4）入不敷出的财政收支财政困难的原因：1、税源流失，丁杂税、盐税严重课征不足；2、大量战争开支、赔款以及英军掠夺和勒索钱款，一次次巨大军资耗费，使清王朝不断陷入财政危机；3、银贵钱贱的冲击，当时清朝财政极易受到钱银比价波动的影响，银价高涨：第一，加重人民赋税负担，租赋积欠严重；第二，促使盐商亏本，无法完纳盐课；第三，造成地方财政与中央财政的脱节；第四，改变了田赋中货币成分与实物成分的比例。4、河患和自然灾害、河务机构的贪污腐败破坏了农业经济，给人民的生命财产造成了重大损失，限制了人民的贡赋能力，另一方面又增加了清政府防河、赈济的巨额开支；5、官吏贪污严重，清政府整个财政机构已经腐烂，不能发挥应有职能；6、国内经济状况恶化，鸦片贸易以及伴之而来的白银外流、银价高涨和赔款支出向人民的转嫁，严重的自然灾害，官吏的贪污腐化，这一切都促使了国内经济状况的恶化，加剧了清王朝统治下的中国社会矛盾激化。（5）财政体制的变化和中央同地方的矛盾

1、财政运行方式的变化：解协饷制度与奏销制运行失效。清代的解协饷制度是清朝调度全国财政的基本制度，它的运行基础是各省的财政经常费用开支稳定，收支平衡，并由中央政府控制。但是，太平天国时期，在财政危机形势下，无论是奏销制度还是解协饷制度都无法正常运行了，到战后，虽然财政形势趋于好转，但是，由于财政权的增长，奏销制度的松弛，中央政府无法掌握全国财政收入情况，这是不能保证中央财政支出增长需要的。因此，清政府只能变通解协饷的制度的运行方式，除了指拨之外，还采取了中央专项经费和税收分成的办法。2、财政权的下移与破坏：第一，地方督抚可以自筹经费；第二，自动拨款，截留本属户部调拨正供钱粮、漕粮以及仓谷；第三，统兵大员可以“就地筹饷”；第四，奏销制度的废弛。在财政权下移过程中，地方的截留是中央所需军费失去了保证；督抚权力的膨胀，“块块”财政体系的出现，进一步加剧了中央同地方争夺财权和收入的矛盾。不仅存在着中央与地方的财政矛盾，而且地方与地方之间、地方与统兵大员之间在如何重新分配财政权益的问题上，同样是矛盾重重。3、财政规模的扩大和结构的变动：在全国内战结束之后，为迅速摆脱财政的窘迫状态，应付正日趋严重的边疆危机和国内的自然灾害，清政府采取了一系列筹款措施，使得财政规模继续了太平天国时期以来不断扩大的趋势。

清末财政收入筹措方式举债：第一，国家公债：助国宝券（是失败的）；赎路公债，由于清政府债信已坏，发行以后无人应募，因此由交通银行出面向西方国家借款，所谓的内债变成彻头彻尾的外债；富签债票，1909年，农工商部又抛出了试办劝业富签公债券的计划，所谓“富签债票”是将彩票与公债相结合的一种公债形式，俗称有奖公债；爱国公债，更是无人应募。第二，地方公债在各省份纷纷兴起，但是发行成功的并不多，有：直隶公债、福建公债、湖北公债、安徽公债、湖南公债、吉林公债、云南公债、江南公债、奉天公债、四川公债、江西公债以及一些二次公债。晚清内债：主要是国内金融机构垫借，主要有三次。第一次是1894年“息借商券”，第二次是1898年“昭信股票”，第三次是1911年“爱国公债”。由于近代中国金融业不发达，政府信誉差，发行的内债大多都以失败告终，因而外债在财政中的作用远远大于内债，近代中国的外债大多被政府作为弥补财政赤字的手段。清末外债具有如下几点特征：第一，经济上的掠夺性第二，政治上的奴役性第三，用途上的非经济性财政摊派与收刮：在清王朝统制危机日益加深，控制力日益衰退的情况下，它的财政收入竟然还能以每年数千万两的速度扩张，这一时期清王朝财政得以迅速增长的原因主要在于中央政府直接采取了财政摊派的手段。摊派，就是掌握财政中枢的户部（度支部）在无法指拨钱款的情况下，通过中央政府的命令，强迫地方督抚筹解中央政府所需要的款项。4、不合理的税则，加重人民负担（课本P184）鸦片战争以后，中国由封建社会逐步沦为半殖民地半封建社会，自然经济遭受破坏，资本主义商品经济开始有所发展。税收制度也随之发生重要的变化，由以田赋为主逐步转向以工商税收为主。其中较为显著的是厘金的征收，厘金的征收在实施过程中弊端丛生。首先，不仅对本国商民和消费者造成极大的伤害，而且沉重打击了刚刚有所发展的民族工商业；其次，阻碍了商品流通，抑制生产的发展，减少了商品卖者的盈利而加重了买者的负担；再者，厘金收入被经办人大力侵蚀，国家所剩无几；最后，从厘金的用途来看，主要用于军费开支，最终承担战争负重的仍旧是老百姓5、钱粮差役的加重：虽然甲午战争后清朝财政制度出现了某些值得注意的变化，但就整体而言，财政管理仍然弊窦丛生，尤其在征收赋税方面，表现尤为突出。清末地方财政割据势力就是利用这些弊病进行贪污中饱的基础上形成的。尽管清政府坚持以银两作为赋税标准，但实际上赋税的主要货币形式还是制钱，经收官吏利用赋税的标准货币与实际货币形式的不统一，利用银钱比价波动所造成的差价，上次其手，进行贪污。尤其甲午战争以后，比价急剧变动，加之全国性的钱荒，抗议的舆论强烈起来，于是清政府一方面企图独吞这块向来为经征官吏侵渔的肥肉，另一方面又不得不安抚一下舆论，下令各省核减钱价。6、晚清的市场财政：高度货币化财政与农业经济收入的再分配。清朝财政是一个高度发展了的货币化财政，这个财政货币化的过程一直延续到鸦片战争以后，这个基本特点对于近代经济的发展产生了重要的影响，推动了近代农产品走向市场的一个重要因素；清代财政农业税收入的一个重要特点是比较彻底地贯彻了“赋从租出”的原则，也就是纳税人必须是土地所有者。民国时期的财政转型清末到民国时期的财政转型主要的方面都在民国时期，其显著特征就是逐步现代化。一、现代财税体系框架基本确立（1）北京政府时期的税制改革1.整理旧税制：①田赋②盐税③关税④厘金2.划分国家税收和地方税收3.拟定建立新的税收体系（2）国民政府时期的税收及税制改革1.明确划分中央政府与地方政府的财政权限及财政收支2.间接税税制的建设与改革：①关税②盐税③裁撤厘金，创办统税3.直接税的开征与改革4.整理地方税：①田赋②契税

二、财政支出结构调整显著北京政府时期的财政支出北京政府时期财政支出特点：1、财政支出经常性的财政赤字2、军事费、债务费时财政支出的大宗3、财政支出的来源主要依靠税收和发行内外债4、地方财政割据，军阀独揽地方财权国民政府时期的财政支出国民政府时期财政支出特点1、军务费、债务费支出在财政支出总额中占绝对比重2、公共财政支出极度缺乏：真正用于实业费、交通费、建设费、教育文化费等生产建设支出在财政支出总额中，1933年为3.5%，1934年为6.3%，1935年为6.5%，1936年为8.5%3、赤字财政

三、财政赤字攀升与弥补（1）财政实支总额的不断膨胀（2）财政赤字日趋庞大（3）弥补财政赤字的主要措施

四、建立分税制和较为完善的预决算管理体制（1）财政管理机构（2）分税制和分级预算分税制的突出特点：一是保护既得利益；二是地方从增量中所得急剧下降。分税制功效：一是淡化政府对企业按行政隶属关系进行的控制。二是促进产业结构调整的合理化。三是财政收入划分的办法规范化，强化了各预算主体的独立性，形成了财政收入稳定增长的机制，中央财力扩大。四是税收返还形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法。分税制存在的主要问题：一是政府间的事权划分尚不十分明晰。二是地方税建设相对滞后，财力层层集中，地方财政体制不统一，导致基层财政困难。三是地区差距进一步扩大。四是地方预算外和制度外收入不断膨胀。民国时期分税制改革对当今税制改革的启示民国时期分税制改革实践经验与教训并存，为解决我国当前分税制改革中所存在的问题提供一定的借鉴和指导。1.重视经济建设、广泛培养税源民国时期分税制改革失败的一个重要原因在于当时经理凋敝的社会状况。由于自己先天不足，后天畸形，民族资本并没有得到充分的发展，战乱和社会的动荡，造成大量农民流离失所。在这样的情况下，无论怎样划分国地收支，都是难以满足当时政府需要的，甚至由于自身的经费难以满足，横征暴敛，使经济发展陷入恶性循环，所以实行分税制要想保证中央和地方的财政收入，首要任务是要广泛培养税源，税收收入的来源说到底是产自于生产部门创造出来的国民收入，所以税收收入的多少是与国家经济的发展水平息息相关的，在新一轮税制改革调整中，要一如既往地重视经济建设，只有把国民经济这块蛋糕分得更好，充裕的税源是保证分税制在我国能长期健康运行的前提基础。2.合理界定各级政府的财权和事权，事权和支出责任相适应民国时期的分税制改革在把大部分主要