印度政府与政治

《比较政府与政治》谷志军深圳大学管理学院当代中国政治研究所电话-mail：gu.zhijun@第十一讲

印度政府与政治

一、印度的历史

二、政治制度

三、政治文化

四、利益表达

五、政党制度

六、政策过程一、印度的历史国家概况人口：12.95亿（2014年）领土：328万平方公里独立时间：1947年现有宪法制定时间：1950年国家元首：普拉纳布·慕克吉（2012年）政府首脑：纳伦德拉·莫迪（2014年）语言：英语、印地语、孟加拉语等24种语言宗教：印度教（80%）、伊斯兰教（13%）、基督教（2%）等印度是世界四大文明古国之一，公元前2500年印度河流域就有古代印度人创造的文明，不过该文明在公元前1500年左右的时候突然衰落。公元前3世纪中叶，孔雀王朝国王阿育王统一除南印度迈索尔地区以外的整个印度半岛。各种宗教在这段时期开始兴起，包括佛教和印度教。公元8世纪，阿拉伯帝国开始入侵印度，引进了伊斯兰教和伊斯兰文化。15世纪末，西方国家开始在印度开辟殖民地，葡萄牙、荷兰、英国和法国等西方殖民者先后踏上印度，并为争夺印度而发生激烈的冲突。1757年，莫卧儿帝国和英国东印度公司之间爆发了普拉西战役，印度因战败而逐步沦为英国的殖民地，1849年，全境被英国占领。1857年，印度全境爆发了著名的印度民族大起义，反抗英国殖民者，但很快被镇压。印度也由英国东印度公司的统治转为由英国直接统治，成立印度政府。1885年，印度国大党成立。1906年，组建全印穆斯林联盟。英国有意识地利用了印度教和穆斯林之间的矛盾。甘地领导了“非暴力不合作”运动，为争取民族独立发挥了重大作用。非暴力不合作运动倡导以和平方式抵制政府、机关、法庭、学校以及采取总罢业、抵制英货、抗税等非暴力手段进行反英斗争，其特点就是非暴力和不合作。二战后，英国被迫准许印度独立。但此时印度的穆斯林已经开始谋划建立单独的穆斯林国家——巴基斯坦，英国和甘地都无力改变印度社会已经分裂的现实，只得同意独立后的印度分裂为印度和巴基斯坦两个国家。1947年，英国提出蒙巴顿方案。根据该方案，巴基斯坦和印度两个自治领分别于1947年8月14日和8月15日成立，英国在印度的统治宣告结束。二、政治制度1947年独立后，印度采纳了英国议会制民主模式，如行政机关向立法机关负责、职业公务员；同时，美国政治制度的某些特征也被引入，如联邦制、权力分立。1950年1月26日，印度宪法正式生效，印度成立共和国，同时仍为英联邦成员。印度的权力分立和分离政府级别权力行政立法司法国家委员会下的总统议会最高法院地区委员会下的州长议会高等法院地方县长县委员会地区法院印度的政府结构（一）总统总统是按照英国君主设计的，但在实践中，该职位将国家元首的礼仪性作用和某些实体性权力相结合。总统由议会两院及各邦议会当选议员组成选举团间接选举产生，任期5年。根据印度宪法规定，行政权被正式授予总统，但需要在部长理事会的建议下行使这些权力。总统任命总理并有权解雇总理，但没有一个总统解雇过总理，因为总统是按照总理的建议行使权力的。总统邀请下议院的多数党或联盟领袖组建政府。如果议会多数不明显的话，总统可以确定一个潜在的领导者。印度首位总统拉金德拉·普拉萨德与作为总理的贾瓦哈拉尔·尼赫鲁密切合作，这为以后该职位的占有者确定了先例。国大党长期执政时期，总统和总理这两个职位都有与国大党有关的领袖担任。随着国大党让位于联合政府，则需要通过多党协商来协调。根据宪法规定，总统有权宣布国家进入紧急状态、实行总统管制、行使紧急财政权等特殊权力。但总统公告需要在两个月内提交议会批准。（二）总理鉴于内阁和总统以及行政部门和议会之间的连接关系，总理仍然是印度“政府的关键”。印度政府承袭英国议会制，总理也是印度议会下院即人民院多数党领袖。总理由总统任命人民院多数党的议会党团领袖担任，负责组阁，总理和内阁部长组成的内阁是决策机构。由于权力主要由联合政府行使，总理和各部长共同控制与协调政府部门，并通过向议会提交行动计划来决定政策。印度自1947年独立至今，先后共有13人担任总理，其中7人由国大党人担任。（三）议会印度的议会由两院组成：人民院（下议院）和联邦院（上议院）。人民院为国家主要立法机构，由545名议员组成，任期5年。其中，543名由单一成员选区中依据简单多数原则直接选举产生，另外2名由总统提名作为英属印度社区的代表。在总理的建议下，总统可以在5年任期结束之前解散人民院。宪法规定，人民院必须每年至少开会2次，每次会议的间隔时间不超过6个月。议会日的关键时刻所致力解决的问题是对各个部长进行公共审查。联邦院最多由250名议员组成，由总统指定12名具有专门学识或实际经验的议员，和不超过238名各邦及中央直辖区的代表组成，这些成员由地方选举产生。联邦院议员任期6年，每2年改选三分之一，联邦院每年召开4次会议。虽然宪法规定，副总统为法定的联邦院议长，但在国大党统治早期，联邦院仅被视为一个“无实权的委员会”。如今，联邦院的重要性增加，成为广泛政治协商的场所。（四）司法机构最高法院是最高司法权力机关，有权解释宪法、审理中央政府与各邦之间的争议问题等。各邦设有高等法院，县设有县法院。最高法院法官由总统委任。总检察长也由总统任命，其主要职责是就执法事项向政府提供咨询和建议，完成宪法和法律规定的检察权，对宪法和法律的执行情况进行监督等。最高法院是宪法的解释者和保护者。和英国制度不同的是，印度全国或各邦政府通过的所有立法都必须与宪法保持一致。（五）中央与地方关系印度中央与地方关系被称为合作联邦主义，这是一种联邦政府、州政府、地方政府一起互相合作解决共同问题的制度。行政区划中的一级行政区域包括有28个邦（省）、6个联邦属地及1个国家首都辖区。每一个邦都有各自的民选政府，而联邦属地及国家首都辖区则由联合政府指派政务官管理。印度宪法规定的中央与各邦权力分立和影响收入分配的条款，使得印度具有高度中央集权化形式。跟其他联邦制国家不同的是，印度联邦的各邦没有自己独立的宪法（查谟和克什米尔邦除外）。印度宪法中，有97款内容规定了中央在具有全国重要性问题上享有的排他性权力（如国防、外交、货币等）；有66款内容规定了各邦享有的排他性权力（如公共秩序、卫生、教育等）；有47款内容规定了联盟和各邦共有的权力。与二元联邦主义（联邦政府和州政府的权力有一个清晰的划分）模式不同的是，印度中央政府可以创建新的联邦、改变现有各邦的界限，甚至无需求助于宪法修正案而可以直接通过普通的立法程序废除某个邦。印度的克什米尔问题克什米尔，全称查谟和克什米尔，面积17.3万平方千米，人口约1086万人，传统首府是斯利那加。该地区南部属于印度管辖，北部属于巴基斯坦管辖，两国均宣称对克什米尔全境拥有主权。该邦人民大多数是穆斯林，不过查谟区东南部主要是印度教区，拉达克区东北部人民大多信仰佛教。印巴分治之后，1947年两国为争夺克什米尔主权发生克什米尔战争，1949年确立停火线，至此克什米尔南北分裂，分别纳入印度和巴基斯坦的领土范围。实际上，所谓克什米尔问题，不仅是印巴冲突，而是中巴印3个国家。大约1/5的所谓克什米尔地区也是中国领土。中巴早先在1963年谈判中已经解决了中巴领土问题，而按照印度的说法，从吉尔吉特到克什米尔都是印度领土。三、政治文化印度文化具有十分鲜明而又强烈的宗教性、多样性和包容性。印度文化没有很大的扩张性，但也抵制任何外来文化的入侵。印度早期虽然有许多国王将佛教作为国教，后来被信奉伊斯兰教的蒙古和突厥王公所统治，近二百年来又被信仰基督教的英国作为殖民地。但每个统治者走后，印度又恢复印度教传统。形成印度文化特点的原因主要有两点：一是历史上的外族入侵；二是和平方式的文化交流。印度政治文化的特点：在现代国家的框架内，现代化的制度与传统的行为符号混合在一起。现代的：竞争性选举、宪法和法院、议会辩论等；传统的：宗教信仰、种姓制度、传统禁忌等。基于现代化制度和传统符号的政治参与，导致了传统与现代性的有效互动。印度的政治社会化主要不是通过家庭、学校、社团等传统渠道，而是以政治交易、选举竞选、政治协商、大众传媒为主要工具。印度六大禁忌：1、牛是湿婆神的坐骑，所以禁止食用牛肉或牛皮制品。2、应避免以左手递物给当地人，因为左手被视为视不洁的。3、不要抚摸小孩头部，因为印度人认为头部视神圣的。4、进入宗教寺庙和古迹都必须拖鞋，最好入境随俗。5、参观印度寺庙时，最好不要穿着短裤和短裙。6、看到特殊宗教仪式举行时，千万不可鄙视或加以批评。投票的效能问题：你认为你的投票对本国的形势如何发展具有某种影响吗？民主制度的合法性问题：假定没有政党或立法机构也不举行选举，你认为本国政府能够运行的更好吗？四、利益表达在印度，组织化利益表达体现为三个重要特征：

第一，代表模式的范围广泛，从极端的雇主、商人、实业家和劳动者有效组织的现代化组织，到极端的种姓、部落、族群等传统形式；

第二，具体的组织对特殊利益的代表享有垄断控制权，各种组织之间的激烈竞争使得利益碎片化；

第三，具有某种动机或不满的人，有效地将各种形式的行动和组织结合在一起。工会和雇主协会根据印度劳动法的规定，任何7名工人都可以正式建立一个工会。印度全国工会大会（成立于1920年）；印度全国铁路工人联盟（成立于1925年）；印度工业联合会（成立于1895年）；印度工会严格隶属于各个政党，因此被高度碎片化。而且，工会内部的长期斗争也降低了作为整体的工会运动的有效性。压力集团1975-1977年的紧急状态将广泛的政治力量团结在一起捍卫公民自由，这些团体从1980年代开始成为重要的压力集团。导致了非政党政治运动、地方抗议运动和民权活动家的出现。正如亨廷顿所说：“如果政治要求超过制度满足这些要求的能力，两者之间的距离可能增强政治的无序化。”（如印度的暴力活动）五、政党制度印度的政治制度受到英国60年殖民统治的影响，这是一个复杂的制度，其主要特征体现为：国大党在全国政治舞台上的持续存在；出现了强大的印度教民族主义运动；在地区层面出现了世界上持续时间最长的民选共产党政府；偶尔陷入威权主义统治。印度的政党通过派系，将基于单一成员选区的选举和基于个人选择理念的选举权，同基于集体身份而存在的种姓、部落和其他团体结合在一起。印度的议会体制（一）印度国民大会党（国大党）国大党成立于1885年，领导了反对英国殖民统治和争取印度独立的斗争。印度独立后该党长期执政，但1969年和1978年两次分裂。在印度独立后的头20年，国大党不仅在各邦而且在中央居于统治地位。尽管国大党实际上在印度的各个地方都是执政党，但是由于国大党本身包含诸多派系，这种体制还是实现了竞争。国大党通过逐步扩大社会基础来确立自己的统治地位，同时还发展了一种精密的互利互惠网络，使得国大党成为一个全能型政党。（二）印度人民党印度人民党成立于1980年，其前身是1951年成立的印度人民同盟。代表北部印度教教徒势力和城镇中小商人利益，具有强烈民族主义和教派主义色彩。印度人民党的成长抓住了如下需求：希望看到印度教文化在世俗国家的制度中发挥更为突出的作用；拒绝对少数民族特别对待。1996年首次成为议会第一大党，并在1998年和2004年短暂执政，2014年印度人民党获得压倒性胜利，组建了新的联邦政府。（三）印度共产党印度共产党成立于1920年，1934年被宣布为非法，1942年获得合法地位。在印度独立之后，共产党经历过派系斗争和几次意识形态基础的分裂。在1964年，印度共产党发生分裂，以南布迪里巴德、孙达拉雅为首的一派另建印度马克思主义共产党（激进的亲中国路线），以党主席丹吉为首的一派仍沿用“印度共产党”名称（温和的亲国大党和亲苏联路线）。主要政党的社会基础印度选出了一个政治强人——莫迪2014年5月16日，世界上规模最大、历时最长的一次选举——印度议会第16届人民院（下院）选举的结果揭晓：印度政治变天，政府更迭，右翼的印度教民族主义政党印度人民党领袖纳伦德拉·莫迪将出任印度下届总理。这是一次非同寻常的选举，在印度独立以来的政治发展史上烙下了划时代的印记：第一，投票率高达66.38%，创历史最高纪录，反映了选民“求变心切”；第二，人民党席位飙升，达282席，远超人民院半数272席