2023年生态系统方法与中国环境保护法的完善

生态系统方法与中国《环境保护法》的完善生态系统方法概念的提出是科学家对全球性环境和资源危机的一种响应,它作为生态学、环境学和资源科学的复合领域,自然科学、人文科学的新型交叉学科,不仅具有丰富的科学内涵并且具有广阔的应用前景。生态系统途径已经渗透到生物多样性保护、自然资源管理、环境管理、流域管理、土地运用规划等众多与生态系统相关的领域中去了,应用生态系统方法的重要性已经得到国际社会越来越多的认同。目前,我国在生态系统管理方面面临着诸多严峻的问题,引入并实行生态系统方法,对改善我国生态系统管理状况将发挥重要作用.为此,本文从中国环境法学发展的角度，探讨生态系统方法及其对于我国《环境保护法》的指导意义和借鉴价值。一、生态系统方法及其应用(一)生态系统方法的涵义生态系统方法(EcosyｓtemＡpproaｃh，EA),是在探索人类与自然协调发展过程中逐渐形成和发展的一种新的管理思想。它是西方生态学家提出的一个术语，国内学者有几种不同的翻译：生态系统方法、生态系统途径或生态系统方式。本文选择生态系统方法的译法。此外,与生态系统方法意思相近的术语尚有“生态系统管理”(EcｏsystemMaｎagｅment)、“生态系统管理方法”(EcosyｓteｍMaｎagemeｎtＡpｐｒoａch）和综合生态系统管理(IntegratedEｃosystemManａgｅｍent)等。生态系统方法的思想起源于20世纪70年代美国五大湖流域管理与森林管理的实践过程。20世纪90年代中期以来,该概念被《生物多样性公约》（ＣoｎventｉonoｎBiｏlogiｃaｌDｉｖｅｒsity，CBD）逐步发展成该公约的指导原则和行动的基本框架。进入２１世纪初以来，生态系统方法在全球生物多样性保护、生态系统管理与自然资源管理中得到推广应用。生态系统方法概念的提出已有十数年，但目前还没有一个学术界公认的定义和理论框架。根据《生物多样性公约》的定义,生态系统方法是综合管理土地、水和生物资源，公平促进其保护与可连续运用的战略［２]。事实上，任何一门新学科的发展,其学科定义都是难以确立的。但我们可以肯定的是,生态系统方法不是一种具体的生态系统管理方法,而是一种跨学科的综合性方法，它把复杂的生态学、环境学和资源科学以及社会学、政治学等有关知识融合为一体,综合各种方法来解决复杂的社会、经济和生态问题的生态系统管理策略。由于生态系统方法提供了一个将多个学科的理论和方法应用于具体管理实践的科学和政策框架。因此,生态系统方法的应用有助于均衡地实现《生物多样性公约》的三个目的:有效保护；可连续运用;公平、公正地享有开发基因资源所带来的利益。(二）生态系统方法的原则与应用生态系统方法的原则是在生态系统管理原则的基础上发展而来的。１996年在皇家浩鲁威环境研究所（ＲoｙalHｏllｏwayInstiｔutefｏrEnｖironmenｔａlResearch）召开的研讨会上提出了生态系统管理的１0条原则。19９8年在马拉维召开的《生物多样性公约》关于生态系统方法的研讨会上,在原生态系统管理的10条原则的基础上制定了生物多样性管理的生态系统方法的12条原则(又称为马拉维原则）。2023年在肯尼亚召开的CBD第五次缔约方大会上正式采纳了生态系统的原则。生态系统方法的１2项原则涉及：(１）土地、水和生物资源的管理目的是一个社会选择问题;(2)应将管理权下放到最低的适当一级;(3)生态系统管理者应考虑其活动对相邻和其它生态系统的(实际和潜在）影响;(4)考虑到管理也许带来的利益,因此,通常需要从经济的角度理解和管理生态系统:①减少对生物多样性有着不利影响的市场扭曲现象;②调整奖励措施,促进生物多样性的保护和可连续运用；③使特定生态系统的成本和效益内部化,直到实现可行性;(5)保护生态系统的结构和机能，以维持生态系统服务,这是生态系统方法的优先目的;(６)必须在生态系统的功能限度内管理生态系统;(７)应在适当的时空范围内应用生态系统方法；(８）由于生态系统过程具有的不同的时间尺度和滞后效应,生态系统管理的目的应当是长期性的;(９)管理必须结识到变化的必然性;(10)生态系统方法应寻求生物多样性保护和运用的适当平衡与统一;(1１)生态系统方法应考虑所有形式的相关信息,涉及科学知识、乡土知识、创新做法和传统做法;(１2)生态系统方法应让所有相关的社会部门和学科参与。但是,《生物多样性公约》制定的这12条原则,其内容并不仅限于生物多样性保护,可以说涵盖了自然资源管理和生态系统管理的各个方面。若要成功地运用生态系统方法来解决实际问题,需要在思想上(行为上)做如下转变：一是明确人既是生态系统的一部分，又是生态系统的管理者；二是意识到管理对象不仅仅是生态系统自身，更重要的是管理人类的活动；三是要变单问题、单要素、单学科研究为整体性和综合性的研究思绪;四是采用灵活的适应性管理方法;五是摒弃部门管理,采用跨部门、跨区域、多利益的协作管理;六是管理从以行政单元为基础转变为以自然生态系统单元为基础;七是注重过程管理,强调公众参与、多部门参与和多学科参与。(三)生态系统方法的优越性生态系统方法规定我们重新结识生态系统,要把生态系统的可连续性看作是人类所必需的。生态系统方法并不排斥其它的管理和保护的方法，它将各种方法综合在一起来有效地解决复杂的现实问题。与传统管理模式相比，其优越性重要表现在以下方面:１.综合性。生态系统方法是一种综合的管理思绪。该方法改变了以往把自然界与人类社会、自然生态系统与社会经济系统相分离的观点,运用自然科学和社会科学的理论和方法,综合考虑生态、社会、经济、法律和政策多方面因素,综合采用行政和市场等调节机制,将可连续发展的思想同时贯穿于人类经济活动、社会进步和生态系统健康,寻求经济效益、社会效益和环境效益相统一的综合效益，促进经济、社会和环境的连续发展。2.系统性。生态系统的单元与结构,过程与功能的相对独立性导致了它们的层次或等级特性。因此,生态系统的部分和整体分属于不同的层次,构成了生态系统的等级关系。生态系统方法既是一种跨部门、跨区域、多元主体参与的管理,也是多层次、系统性的管理，它根据自然生态系统单元确立管理范围,在不同等级的综合生态系统中将经济、社会和环境因素有效整合到管理目的中。3.动态性。由于生态系统具有动态演替(successiｏn)或进化(evｏluｔiｏn)功能,生态系统自身在不同时间和空间尺度上都发生着变化。因此,生态系统方法必须遵守生态系统的动态演替或进化规律,加之人类对生态系统的认知水平也是不断发展的,这就规定管理也要因时制宜、与时俱进，不断调整和完善管理策略。4.连续性。生态系统方法的连续性表现为这种管理方法更加注重长期效益。它关注生态系统中资源的可连续运用，强调生态系统长期的可连续发展，注意综合考虑生态系统中多种多样的效益,权衡当代和子孙后代的利益。5.科学性。生态系统管理是科学、文化、社会三者有机结合的管理。该管理方法尊重自然界客观规律和社会经济发展规律,它以生态学、环境学、管理学等科学理论和技术为基础,注旨在生态系统的功能和承载力限度内对生态系统进行科学的管理,以防止对整个生态系统带来不利的影响。6.灵活性。它是因地制宜的管理方式，强调充足考虑不同地区的自然、经济和社会特点，重视生态系统的区域差异性,规定管理具有一定的灵活性和适应性,以便管理策略能有更强的针对性。７．和谐性。生态系统方法以人为主导,以自然为基础,它既关注人的利益，又关注生物和生态系统整体的内在价值；既重视人与人的关系，又重视人与自然的关系。它把人类需求放在适当位置,或者说将人类的需求控制在合理的范围内，允许人类在不损坏自然的基本原则下，最大限度的发挥其生产能力,以追求人与自然的和谐发展。二、生态系统方法对于中国环境法学的意义生态系统方法既是一种新的理念，又是一种新的管理策略。它不仅对促进和加强我国整个环境资源管理、生态系统管理以及环境资源法制建设具有重要理论意义和实践意义,并且对促进我国的环境法学研究具有长远的理论指导意义。生态系统方法对于环境法学的借鉴意义概括如下:（一）有助于环境法学研究方法和思维模式的革新环境法学是一门新兴的法律学科,既涉及社会科学又涉及自然科学,既涉及多个法律学科又涉及各个环境要素。对环境法学进行研究,除了运用法学知识外，还需要环境学、生态学、环境经济学、环境管理学等科学知识。由于环境法学是从传统部门法学中独立出来的,环境法学研究一直承袭传统法学理论和研究方法,故带有明显的传统法学的痕迹,存在着忽视从自然科学视角认为人是生态系统中一员的事实,难免陷入僵局。因此,从思维模式和研究方法看,环境法学研究除了传统的法学方法外,应积极借鉴其它学科的方法和现代自然科学方法,从不同视角和不同层面来分析环境资源法律现象。为了扩展我国环境法学研究领域,增长研究深度,加速环境法学方法的现代化和科学化。我们应当改变千篇一律的研究方法，尝试各种不同的分析视角和思维模式去面对复杂的法律现实,将现代自然科学和人文社会科学的新方法应用到环境法学研究中去。而生态系统方法结识到人既是生态系统的一部分，又是生态系统的管理者,它既重视人与人的关系，又重视人与自然的关系,追求人与自然和谐发展的理念等，有助于环境法学研究摆脱以传统法固有的思维模式看待新问题的束缚,从新的视角审阅环境法特有的理论内涵及其学科价值，从而推动环境法学研究方法和思维模式的多样化发展。(二)有助于环境法构建自然—经济—社会综合生态系统观环境法是调整人类环境运用关系的所有法律规范,从环境法的沿革和发展看,生态学方法已经越来越为当代环境立法所重视,运用生态学原理研究人类—自然环境系统,就是人类在结识上的一次具有历史意义的奔腾。而自然环境系统事实上是社会—经济—自然构成的复合生态系统。自然资源和环境都是以生态系统的形式而存在,是人类生存和社会经济发展的物质基础。对自然资源和生态环境的管理也就是对生态系统的管理。因此,环境法必须自然—经济—社会复合生态系统观,以便更好地理解和掌握人类活动对生态系统影响的规律，这是合理运用资源和保护生态系统健康乃至解决环境问题的重要依据。生态系统方法正是一种对自然资源和环境的综合管理方法,它规定综合对待生态系统的各组成成分,综合考虑自然、经济、社会的需要和价值,在人与自然构成的综合生态系统中权衡解决自然资源运用、生态系统保护的问题,以达成实现经济的、社会的和环境的多重效益,实现人与自然和谐共处。(三）有助于环境法的完善和国际趋同化尽管各国政府和学者对生态系统管理方法有不同的理解和定义,但是在国际环境资源法领域却取得了较大的进展。目前国际环境资源法以及有关国际项目上的生态系统管理，大都与《生物多样性公约》的相关规定有关［8]。《生物多样性公约》是一项保护地球生物多样性的国际性公约,该公约是一项有法律约束力的公约,旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上的多种多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。中国于199２年6月11日签署该公约,1９92年1１月7日批准。为履行该公约规定的义务,中国在１994年制定了《中国生物多样性保护行动计划》。此外,全球环境基金(GｌobａlＥｎｖｉｒonmentFaｃｉlｉty,ＧＥF)是关于生物多样性、气候变化、持久性有机污染物和土地荒漠化的国际公约的资金机制。中国已经与全球环境基金建立伙伴关系。中国政府希望采用科学和合用的管理方法来管理自然资源和生态环境,并使其制度化,以达成有效防治土地退化的目的。然而，我国现行法律中明确规定生态系统的法律政策文献不多[8］。假如按照生态系统方法１2项原则的严格定义,目前我国基本没有全面体现生态系统管理方法的法律。可以这样说,目前我国环境资源法律中的生态系统管理理念还不明确,具体的生态系统管理制度则更加缺少。鉴于以上因素，中国环境法学引入生态系统方法的有关理论,对于加强我国自然资源保护、生态系统管理的法制建设,以及推动中国环境法的国际趋同化都具有深远的理论价值。三、从生态系统方法视角完善中国《环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)自１９89年颁布实行以来，在完善环境保护立法体系和强化环境监督管理方面都起到了重要作用。然而，随着经济、社会和环境的发展变化,目前其许多规定已经不适应现有形势的需要，在执行中也存在诸多问题，亟待修改完善。本文借鉴生态系统方法的管理理念,对《环境保护法》的修改从以下几个方面进行了探讨。(一)《环境保护法》的立法目的完善我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”立法目的仅体现了环境与经济的关系,而没有综合体现资源环境—经济—社会（人口)的关系,或者说没有复合生态系统观，法律调整的范围过于狭窄和片面。而生态系统方法规定我们重新结识生态系统，把生态系统的可连续性看作是人类所必需的。管理中充足考虑社会、经济和生态三方面的因素,协调经济发展与生态保护的矛盾,在满足人类对生态系统产品和服务的需求同时维护生态系统的可连续性。因此，本文建议在《环境保护法》立法目的中进行如下改变：运用“生态系统”的概念,摒弃“生活环境和生态环境”的提法；“以人与自然和谐发展”代替单纯的“保障人体健康”;转变片面追求经济效益的发展思想，注旨在生态系统的功能限度内管理生态系统,实现环境、经济、社会的可连续发展。(二)跨行政区的环境问题解决机制的完善《环境保护法》第十五条规定:“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决,作出决定。”虽然跨行政区环境污染和环境破坏纠纷的解决并非司法审判所能全面解决，但缺少完备的流域环境管理机制，加之我国环境管理行政体制的局限性，使得跨界环境问题解决处在无法可依的状态。生态系统方法将传统管理中以行政单元为基础转变为以自然生态系统单元为基础，它所包含的管理单元的范围大小可以通过不同时空尺度来调节。为了有效解决跨行政区的环境问题，本文主张《环境保护法》第十五条规定中，采用自然生态系统单元管理(如流域管理)思绪，从生态系统的角度来分析问题、解决问题，以便调动生态系统管理区域内所有利益相关者的积极性,加强地区和部门之间的协调与合作，建立信息和数据共享的机制和技术平台,构建一个更有效、更具操作性的跨行政区环境解决机制。(三)环境保护行政管理体制的完善《环境保护法》第七条规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实行统一监督管理。”该条款过于简朴,可操作性差。环境保护牵涉部门多,涉及面广,综合性强。由于各部门之间协调不够,行政权力互相交叉,行政管理“各自为政”和部门利益的存在，使基层环保执法工作经常处在被动局面,难以发挥实质性作用。针对以上问题，本文认为应借鉴生态系统管理的原则,尽快制定综合性的环境管理体制立法,明确环境管理部门的地位和职能，以及各部门间互相协调和监督的程序等。同时,各部门各地方应将自己的职责和权利具体化。生态系统方法规定将管理权下放到最低的适当一级，生态系统管理应重要由具体实行管理措施的基层单位来完毕。越是环境管理基层单位,生态系统管理工作的责任越重大,它们的责、权和利越明确，越能在管理中发挥其积极性和积极性。(四)生态系统经济管理制度的创设生态系统方法必须考虑管理管理也许带来的利益,通常需要从经济的角度理解和管理生态系统。除了在实行管理活动的范围内,由管理活动所带来的经济效益来治理由此产生的种种环境问题,还要使特定生态系统的成本和效益内部化，直到实现可行性。同时，生态系统管理还调整奖励措施，促进生物多样性的保护和可连续运用。为了实现环境外部不经济性的内部化,本文建议《环境保护法》增长如下基本制度：征收生态补偿制度、环境押金制度和生态保护基金制度。其中，生