城镇化中乡镇国土资源管理问题及原因分析,公共管理论文

城镇化中乡镇国土资源管理问题及原因分析,公共管理论文本篇论文目录导航：【题目】【绪论】【第一章】【第二章】【第三章】城镇化中乡镇国土资源管理问题及原因分析【第四章】【结束语/以下为参考文献】第三章城镇化进程中苏州市乡镇土地管理存在的问题及原因分析一、存在的问题〔一〕土地资源可持续利用管理难度大苏州是典型的江南水乡，未利用地的生态属性强，耕地后备资源严重缺乏。根据二调数据显示，2020年全市481.5万亩未利用地中，99.7%都是河流、湖泊等水域，陆地仅为1.34万亩〔主要为滩涂〕。受生态环境、经济技术等因素限制，未利用地通过开发复垦增加耕地的潜力特别有限，几乎没有耕地后备资源。当下，各地土地需求保持高位态势，保发展的压力有增无减，维持土地供需平衡难度加大，土地供需矛盾特别突出。根据江苏省下达苏州市新一轮土地利用规划扣除前几年已用部分，据苏州市国土资源局统计，苏州市规划空间指标2020年到2020年仅余20万亩，各市〔县〕、区将这部分指标主要分配给了各开发区和综合保税区，下达给乡镇允许建设区规模很小，每个中心镇被撤并乡镇固然有大量建设用地，但根据中心镇规划已属于限制建设区，建设用地在原地盘活利用已不符合苏州市城乡一体化发展方向。通过现行增减挂钩政策施行，复垦出的建设用地指标要有规划空间指标才能移位落地使用。规划空间指标的缺乏，在一定程度上也影响了建制镇盘活存量土地的积极性。据苏州市国土资源局调查摸底，当前苏州市搬迁一户农户所需的安置补偿总成本平均在100万人民币左右，城郊结合部则超过了150万。宏大的资金压力使一些地方在整合建设用地方面运行越来越困难。〔二〕资源环境承载负担过重苏州市耕地面积持续减少，人均耕地量大大低于国际警戒线。根据苏州市国土资源局的年度统计，2018、2018、2020三年，每年耕地分别减少6.72万亩、3.37万亩、0.41万亩，能够看出，三年时间全市耕地持续减少，但减速明显趋缓，讲明三年来各县〔市〕区建设占用耕地得到减缓。尽管如此，按户籍人口计算，统计截至2020年底，全市实际人均耕地面积为0.38亩，仅全国人均水平〔1.4亩〕的27.1%,也只要全省平均水平〔0.96亩〕的39.6%.若按常住人口计算，人均耕地量则更低，远低于国际上规定人均耕地0.79亩的警戒线。随着城镇化进程的进一步推进，以及耕地补充资源的减少，耕地持续减少的趋势在将来几年内不会彻底改变，而城市人口却会在很长的一段时间内呈增长趋势，致使人均耕地面积将进一步减少，人地矛盾日益突出，生态环境将遭到严峻挑战，并将危及经济社会的可持续发展。〔三〕建设用地规模继续扩大，构造不尽合理根据二调数据，2018、2018、2020三年，苏州市每年建设用地分别增加10.82万亩、10.11万亩、3.95万亩，三年时间内建设用地共增加约24.88万亩，当前建设用地总量占全市土地总面积的28.1%,占全市陆地面积的44.6%,分别比国际公认的15%和25%的宜居城市标准高出13.1%和19.6%,与省确定的土地开发强度不超出30%的要求相比，已近极限。三年来，年均增加8.29万亩，表示清楚建设用地规模扩张仍然较快，大大超过2.5万亩的规划年均增量指标〔不排除仍有违法用地现象发生〕。同时，在城乡一体化三集中〔工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中〕推进经过中，建设用地增加构造显得不尽合理，详细表现为：建制镇用地增速很快，共增加了20.60万亩，占建设用地增加总量的82.8%;村庄用地仍在增加，增加了1.04万亩，占建设用地增加总量的4.2%.根据二调中2020年度变更调查数据显示，全市建设用地总面积为364.8万亩，各类用地使用情况如下：从上表反映出各类建设用地中，建制镇和村庄二类用地总量为240.5万亩，占总建设用地规模65.9%,所占比例过大。苏州市村庄用地105.6万亩，占整个建设用地的28.9%.苏州市建制镇用地134.9万亩，占建设用地总量的37%,随着城乡一体化的推进，苏州市乡镇进行了同步屡次调整撤并，作为发展重点的中心镇不断做强做大，规划指标和空间也同步向中心镇倾斜，中心镇建设用地规模也随之增大。与此同时，被撤并乡镇各项功能不断弱化，所承载人口也逐步下降，但原来已有建设用地规模并没有因而而减少，造成乡镇撤并后，建制镇建设用地总量仍在增加，被撤并乡镇土地利用粗放低效。苏州市建设用地中，工矿仓储用地比重达61.7%,从土地利用构造看，工业用地占比过高，住宅用地和商服用地占比过低。而且工业用地中，相当一部分是传统制造业用地，这与苏州市市委决策部署的加快产业转型升级、大力发展新型制造业和三产服务业的要求不符。〔四〕节约集约利用水平仍不够高据苏州市国土资源局统计，至2020年底，全市每平方公里建设用地固定资产投资为2.17亿元，每平方公里建设用地产出为4.94亿元、地方一般预算收入4952万元，与2018年相比，分别提高了65.4%、44.6%和50.6%.尽管苏州市土地利用强度及效益在逐年提高，在全省范围内集约利用水平较高，但与国内其他发达城市相比仍有较大差距。苏州市2020年单位存量建设用地产出水平〔〕为深圳的36.1%、上海的66.2%.可见，苏州市土地利用效益仍有待进一步提高，最有效的措施就是合理配置存量建设用地，提高土地利用效率，进一步提升苏州市建设用地节约集约利用总体水平。〔五〕在土地执法监管经过中，出现了众多难题一是立案难,乡镇基层领导片面强调经济发展、招商引资，对违法用地立案查处的态度不坚决，在国土部门执法时不予支持或配合；二是执行难,现有法律法规未赋予土地主管部门强迫执行权，必须向人民法院提出申请，而移交法院牵涉稳定评估等一系列手续，即便移交顺利，时间也拖的较长；如不移交法院，由基层变通强迫执行，又有法律风险。三是移交难.当前违法资产移交财政部门时仍困难重重，部分地区财政部门以为法律并没有明确规定必须接收相关资产而不予接收，同时没收后的资产移交后也缺少强有力的跟踪监督机制；四是处理人难,对人的处理上国土部门仅有建议权，详细处理施行时会受众多因素影响，纪检监察部门对责任人的处理很多也只是流于形式。固然，根据共同责任制规定，法院、检察院、财政、国土、建设、规划、纪检监察、公安、发展改革、环保、农委〔林业〕、工商、市容市政、供电、供水等部门需对照职责分工，共同依法组织制止、查处各类违法用地、违法建设行为。但就当下苏州市工作情况来看，国土部门单打独斗的局面并未扭转，与各部门之间的配合还是单向为主，尚未建立顺畅的双向互动。在详细案件查处经过中，一是介入度不强，部分责任主体部门仅仅仅是在共同责任制的文件里面提及，而在实际的联合执法行动则从未介入；二是履职不到位，在国土部门申请法院强迫执行、没收资产移送财政、查处人移送纪检监察时，相关部门或拖延、或拒绝、或流于形式，并未根据共同责任制要求切实履职到位。二、原因分析总结苏州市乡镇土地管理存在的问题，从构成原因上，主要有下面几个方面：〔一〕土地财政的弊端土地财政是指地方来自土地的收入，主要包括土地出让收入、土地税收和土地融资三个部分。土地红利支撑的土地财政使中国城镇化建设中城市基础设施建设水平在短时间内超过了很多国家，加速了工业化进程，促进了城乡统筹发展。固然，在2020年地方全口径财政收入中，土地出让收入占比为20%,远没有社会上所讲的50%那么高。①但在实践中，受财政分权体制、城乡二元土地制度、政绩考核体系和区域竞争等因素影响，土地财政运行呈现出对不同类型用地采取不同出让政策，以获取利益最大化的特点：对工业用地采取低价出让，以期在地区竞争中胜出，获得制造业投资，获得将来稳定的预算内税收、增加、保障就业；对商业用地、住宅用地则主要通过招、拍、挂方式出让，以获得较高的土地出让收益和税收，用以推动城镇基础设施建设，并对工业用地进行补贴。同时，大力推动基础设施建设，既能拉动经济增长，又能提升土地价值。地方加快发展的迫切需求与资金短缺之间的矛盾构成了对土地财政的高度依靠，构成了建设用地等于资金的固化思维。〔二〕土地管理半垂直的体制影响基层国土资源所〔分局〕属于条线直管，在实际工作中条与块的矛盾难以避免。由于土地对于地方经济社会发展意义重大，因此在实际工作中，地方出于对发展的需求，对国土所〔分局〕的工作更多的是要求做好要素保障，部分决策可能会与国土部门本身保发展、保资源、保权益协同发展的工作部署产生冲突，给基层国土管理工作带来了一些协调方面的难题，也给基层土地工作者带来了很多困惑。另一方面，地方有时也会给国土资源所〔分局〕布置拆迁、拆违以及招商引资等部门职能之外的工作，给基层增加了很多工作量。条线直管后，在地方这个层面，基层国土与地方沟通困难，晋升空间较窄；在条线这个层面，苏州市国土资源所〔分局〕属于参公事业单位，相比公务员，事业编制人员晋升和流动渠道狭窄。除此之外，由于遭到相关限制，各类考核奖励只能实行精神奖励，对基层职工鼓励缺乏，对国土资源所〔分局〕工作绩效的考核作用难以发挥。在工资收入方面，部分地区由于阳光工资原因，国土资源所〔分局〕职工的收入低于镇〔区〕同级别职工的收入，给基层国土职工的工作积极性产生了影响。〔三〕土地管理法制建设的漏洞1、现有政策与法律、法规之间互相矛盾跨部门协同要稳定的运转，须有法律、政策、技术、契约和物质这五项保障因素，否则无法建立牢固的协同关系。华而不实，法律保障是首要前提，缺乏法律保障的公共服务供应是无效、不合法的。然而，共同责任制在政策产出经过中与现有法律法规的衔接不够，无法得到有力的司法保障，直接导致相关部门在土地执法工作中的行政权利壁垒无法打破。例如：共同责任制中规定市政公用、供电、供水等部门要协同做好违法用地及违法建设的执法查处工作，根据相关规定进行停水、停气、停电。但根据(行政强迫法〕第四十三条规定：行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。(电力法〕、(城市供水条例〕、(城镇燃气管理条例〕等中牵涉停止供给的相关条款中，也不包含违法用地查处等相关情形。又如，共同责任制规定工商部门对没有合法房产证明的，不予核发营业执照,但(个体工商户条例〕中对申请登记的条件只是提供经营场所证明.因而，共同责任制中部分规定与现行法律精神存在出入，片面要求工商、供水、供电、供气等部门履行相应职责必定存在困难。2、现行农村土地制度难以适应城镇化发展的要求随着城镇化进程的加快和农业当代化的发展，城乡人口流动加快，农业产业化程度提高，现行农村土地制度的滞后性日益具体表现出：一是农村集体土地全能不够完好，其转让、抵押等权利遭到限制，制约了农村土地作为资产的价值实现。二是对进城落户的农民能否放弃原有的土地权益的法律政策规定模糊，制约了其宅基地、房屋和所承包农地的流转利用。三是征地补偿安置机制不够完善，主要靠地方政策，其征地程序和争议解决机制也不够健全。四是农业人口市民化的土地政策不够健全，与户籍制度、社会保障制度和农村土地产权制度的改革没有能协同推进。〔四〕地方决策缺乏长远规划在推进城镇化经过中，有的地方缺乏长远规划，盲目攀比和跟风冒进，提出过大的发展目的和城镇规划框架；有的地方急功近利施行各项政绩工程,大工程、大马路、大绿地、大广场等不断扩大投资建设；有的地方在城市建设中不断改变规划，同一地区几年间就可能拆、建几次。地方的这类决策，造成了土地资源的浪费、地方财政的压力、生态平衡的毁坏，削弱了的公信力，阻碍了地方经济和社会的长远发展。〔五〕基层部门资源投入缺乏随着土地介入宏观调控的广度和深度进一步加强，土地管理制度进一步严格，基层国土资源管理工作任务越来越多，要求越来越高，难度越来越大。国土资源管理信息化手段也越来越多，精细化管理要求越来越高，对基层的能力素质也提出了更高层次的要求。由于受历史原因和编制限制，基层国土资源所〔分局〕普遍存在人手紧张以及年龄构造不合理、文化层次不高、知识构造不合理等问题。截止2020年12月，苏州市在职国土所944人中：36岁至45岁中坚气力人员287人，仅占30.4%;大学本科以上495人，仅占52.4%〔华而不实较大一部分人员非初始学历，而是在职函授等学历提升〕；中级以上职称的57人，仅占6.0%;与土地管理业务相关的法学类、土地资源管理类、测绘类专业人员417人，仅占44.2%.〔详见表4-1、表4-2〕在编制上，基层工作人员相对紧缺，很多国土所编制人员往往被借调到国土资源行政部门或其他事业单位工作，真正编制在国土所又在国