PPP公私合作伙伴机制

1政府与社会资本合作机制（PPP）2主要内容一、PPP概念和内涵二、PPP发展概况三、PPP的目的和意义四、PPP的适用范围五、主要PPP方式六、PPP的主要挑战七、PPP项目的投融资政策八、PPP项目的运作过程九、促进PPP实施的建议3一、PPP的概念和内涵（一）PPP是指政府部门与社会资本签订长期合作协议，授权其与政府部门合作或代替政府部门生产或提供公共服务的一种机制。广义地讲，在生产和提供公共服务中涉及政府部门与社会资本的责、权、利关系的机制，都可以称为PPP。微观地看，PPP被认为是在公共服务领域利用社会资本弥补政府投资不足和提高服务效率的投融资机制。4一、PPP的概念和内涵（二）Public－政府部门或政府授权投资机构（政府投融资平台公司和国有企事业单位），一般为项目发起人。Private－字面含义是私人部门，我国一般称为社会资本，主要包括民营企业、外商投资者和社会组织（如公益性基金会）。我国对企业国有资产实行分级管理体制，“此国有非彼国有”，故广义的社会资本还包括央企、省企以及外地的国有企业，但不包括本地的国有企业。5一、PPP的概念和内涵（三）关于PPP与BOT的区别：－－PPP反映更为广义的公私合作关系，除了适用于新建基础设施和社会事业项目外，还包括既有基础设施和国有企事业单位的私有化。－－政府在PPP项目和BOT项目中的责任没有本质不同。但在PPP项目中，更加强调发挥政府与市场的合力。在BOT项目中，项目决策论证、资金筹措、建设实施和运营维护等全过程的绝大多数任务由社会资本自行承担，政府则主要实施监管和提供必要的政策。总的来看，BOT属于PPP的一种。近年来，国际上越来越多地采用PPP的提法，BOT的提法则越来越少。6一、PPP的概念和内涵（四）关于PPP与BT的区别：－－本质上，BT模式属于国际通行的带资承包性质，不属于PPP范畴。－－在BT项目中，社会投资者不承担生产或提供公共服务的工作。而PPP的基本要求是社会投资者代替政府部门长期生产或提供公共服务。－－PPP模式一般能减少政府出资，BT模式具有平衡各年度政府投资支出的作用，但不能减少、反而大量增加政府出资。7二、PPP发展概况（一）我国PPP伴随着改革开放逐步发展而来，八十及九十年代主要应用于能源和交通等瓶颈领域。由于民营经济发展滞后，PPP中的政府合作对象主要为外资。深圳沙角B电厂可谓最早的外资PPP项目，泉州刺桐大桥属于首个民资PPP项目。PPP方式主要表现为中外合资经营或外商独资经营，政府的主要激励政策是“新电新价”、“公路收费”和水价改革等。九十年代中期，国家曾在电力、交通、水务等领域推行过5个外商BOT项目试点，即广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东淀白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。8二、PPP发展概况（二）进入新世纪以来，随着国内民间资本和国有企业快速发展壮大，以及城市基础设施和公共服务领域产业化、市场化改革深入推进，PPP的应用范围逐步扩展到城市基础设施和公共服务等领域。地方政府的主要合作对象逐步从外资转向央企、省企和民间企业。2010年以来，随着地方政府债务规模不断扩大和国家加大对地方融资平台公司清理整顿力度，在基础设施和公共服务领域通过PPP模式引入社会资本得到各界的高度重视。9三、实施PPP的目的和意义作用一：在传统上主要依靠政府投资的行业领域引入社会资本，弥补政府投资资金不足作用二：为社会资本特别是民营企业提供更多投资机会，促进民间投资发展作用三：打破传统上国有企事业单位的垄断经营体制，从项目源头引入公平竞争机制实施PPP的最终目的是：发挥私人部门在管理、技术、资金等方面的优势，提高公共服务效率。10三、实施PPP的目的和意义推行PPP模式的意义在于：有助于在传统政府投资领域引入市场机制，发挥政府和市场的合力。社会资本做不了的或不愿做的，由政府承担；政府做不好的，交给社会资本承担。从而，有可能在基础设施和公共服务领域，既弥补“政府失灵”，又弥补“市场失灵”。PPP模式还有正外部性，有可能为其他同类政府投资项目或国有企业提供一个“减员降耗增效”标杆，从而促进同类国有企事业单位提高效率。11四、PPP的适用范围（一）PPP的适用范围广泛，不限于项目自身是否具备收费机制和经营性收入，纯公益性项目也可通过影子收费、政府购买服务等方式引入社会资本。－－主要适用于经济性基础设施，如收费公路、桥梁、隧道、电力、原水供应、自来水供应、供热、垃圾处理（发电）、污水处理以及产业园区/新区综合开发等－－也可用于社会性基础设施，如医院、学校、文化场馆、体育场馆等－－还可用于纯公益性项目，如市政道路、公园绿地、保障房甚至监狱、看守所等建议纯公益性的、不太需要生产经营的项目不实施PPP。12四、PPP的适用范围（二）PPP项目的选择依据：－－项目目标和产出比较清晰；－－项目的服务对象和区域范围相对明确；－－项目技术成熟稳定；－－项目需要长期可持续运营；－－建设规模大、投资额大的项目；－－主要依靠“使用者付费”的项目；－－国际国内已有先例。13四、PPP的适用范围（三）PPP模式不太适用的领域：－－项目服务量非常难以预期；－－项目服务数量和质量难以定量和监督；－－项目的技术要求高且变化快；－－项目的运营和维护工作相对简单；－－没有或基本没有收费机制，社会投资者的回报主要依靠政府补贴（超过70%）的项目。14四、PPP的适用范围（四）目前地方政府普遍面临债务负担重的问题，自身投资建设资金不足，引入PPP模式的积极性很高。但各级政府的理性选择应该是：为降低基础设施和公共服务项目的投资和运营成本、提高服务效率而引入PPP。确定项目是否引入社会资本的关键标准是：社会资本投资、建设、运营该项目比国有企事业单位更有效率，即物有所值（VFM），具体地说：更高的投入产出比、更优化的资源配置或更合理的风险分配。15五、主要PPP方式－－公私合资经营方式，如“鸟巢”。－－政府特许企业投资经营方式，如DBFO、BOT、TOT。－－公办民营方式，即政府投资建设项目，授权企业管理和运营，如公立医院改制、职业学校。－－民办公助方式，即企业投资建设运营项目，政府提供投资补助或运营补贴，如农民工培训。－－公私合办方式，即政府和企业分别投资建设部分子项目，如北京地铁四号线。－－政府购买/租赁服务方式，如监狱和养老设施。在PPP模式中，政府与社会资本既有产权/股权层面的合作，也有经营权层面的，还有纯粹服务层面的合作。16六、推行PPP的挑战－－既要满足政府部门提供公共服务的需求，又要满足企业投资回报要求，因而公共服务的价格和质量成为矛盾；－－PPP相关协议，如合资合作协议、特许经营协议、政府采购协议等至关重要，其中，盈利模式设计或价格形成机制是否完善尤其重要；－－PPP项目投资回报一般不允许太高，社会资本需要最大程度地分摊投资风险，这考验政府诚信；－－考虑到信息不对称性和社会资本的逐利性，PPP对政府监管能力也是一个重大考验。17六、推行PPP的挑战PPP项目的主要风险：－－市场需求风险；－－超工期、超投资风险；－－技术和质量风险；－－融资风险（融资到位和利率、汇率风险等）；－－政策法规风险；－－政府信用风险，比如，规划调整，违背排他性承诺，政府补贴不到位，价格调整不及时、不到位；－－腐败（包括合谋）。PPP项目风险管理的准则：让最适宜承担风险的一方承担风险。这些风险及其责任主体要在协议中明确。18七、PPP项目需要的投融资政策1、投资政策，如资本金注入、投资补助、政府贷款、贷款贴息、运营补贴和以奖代补资金等（包括上级政府的资金支持）；2、市场准入政策，如排他性承诺，在一定期限或区域内不批准建设其他同类项目；3、土地政策，如国有土地划拨、协议出让、出租，允许项目直接从农村征地；4、融资政策，如允许使用收费权质押、应收账款抵押、商业保理等融资方式，支持利用国际金融组织或外国政府贷款；19七、PPP项目需要的投融资政策5、价格政策，如允许实行特殊价格，实行“无货亦付款”机制，在调价不及时、不到位情况下政府补贴等；6、其他政策，如所得税、增值税优惠，赋予相关土地开发经营权（如公路沿线、地铁上盖土地），国有土地出让收入分成，公益性项目和经营性项目捆绑，紧急情况下的政府救助或接管。这些支持性政策本身也是PPP相关协议的重要内容，是决定PPP项目成败的重要基础。20八、PPP项目运作过程（一）1、政府主管部门（投资主管部门、行业主管部门或专门的PPP推进机构）根据经济社会发展需要，研究策划或选定PPP项目，并授权有关机构（如投融资平台公司、国有企事业单位）作为项目发起人。2、授权机构组织项目可行性研究，确定项目目标和产出、服务范围、需求量、建设规模、建设内容、建设标准、选址等内容。完成项目可研报告报批手续。3、根据项目可研报告及其批复结果，聘请专业化的咨询机构研究确定具体PPP方式，制定政府投资、税收、价格、土地等政策，社会投资者的准入条件（资产规模、专业资质、专业人员资质、经营业绩、相关项目经验等）和退出机制，以及监督评价办法等。21八、PPP项目运作过程（二）4、组织实施项目法人招标（公开招标、邀请招标或竞争性谈判、竞争性磋商），主要工作包括编制招标文件，确定协议（如投资合作协议、特许经营协议、服务购买协议、租赁协议）主要条款，制定评标条件和标准，面向社会招标，择优选定中标者，商务、技术谈判，签署相关协议。5、中标企业（与政府授权机构）组建项目公司，组织编制项目初步设计和概算以及施工图设计，完成项目开工前其他各项审批手续。6、项目公司具体负责项目的融资和建设管理等工作。项目建成后，项目公司承担运营和维护工作。（7、项目特许经营期满后，项目公司将项目资产无偿移交给政府部门或授权机构）22九、促进PPP实施的建议1、加快PPP立法工作。中央政府要在总结交通、市政公用事业等领域特许经营相关法规实施经验的基础上，尽快制订涵盖各类基础设施和社会事业特许经营的法律法规。地方政府要尽快制订有关PPP的操作规程或指南，促进PPP工作规范、有序实施。2、设立专门的PPP促进机构。中央政府层面可在国家发改委内设专门的PPP机构，制订相关配套法规，指导和监督其他专业部门和地方政府开展PPP工作。各级地方政府可根据具体情况设立专门的PPP促进机构，会同有关部门联合推进PPP项目的实施。23九、促进PPP实施的建议3、建立PPP部门联席会议制度。建议会议由地方发改部门和PPP促进机构牵头，财政、住建、交通、工信、水利、环保等部门参加，重点研究解决三类问题：一是有关PPP法律法规实施中的问题及其与既有法律法规协调问题；二是重大PPP项目的投资、价格、税收和土地等支持性政策；三是重大PPP项目建设和运营中的突出问题。4、推进PPP试点。地方发改部门和PPP促进机构会同有关部门选择若干基础设施或公共服务项目以及若干地区（产业园区、新区）进行PPP试点。24九、促进PPP实施的建议5、建立PPP项目库。地方发改部门和PPP促进机构会同有关部门从既有、在建和拟建的基础设施和公共服务项目中，筛选PPP模式的适用项目，同时研究策划一批跨行业领域、跨区域的重大PPP项目，建立动态的PPP项目储备库。6、加强政府机构能力建设。针对当前各级政府部门自身对PPP运作相关知识和经验缺乏的问题，有组织、有计划地开展专门的PPP培训，增进政府部门对PPP的认识和了解，提高政府部门实施PPP项目和实施有效监管的能力。25九、促进PPP实施的建议7、注重发挥专业咨询机构的作用。聘请专业机构选择PPP项目、确定PPP方式、制定政府政策、择优选定投资者、协助PPP谈判和草拟相关协议等。8、加强国际合作。加强与英国、澳大利亚等PPP或私有化实施较早的国家，以及世界银行、亚行等国际金融组织的交流合作，学习其经验和做法，共同研究探讨PPP实施中的问题，包括立法、机构能力建设、项目选择、投资者选择、PPP相关协议内容、项目风险管理、信息披露、政府监管以及项目绩效评价等。26结语1、PPP模式的推广应用应作为提高政府治理能力和服务效率的重要契机和手段，而非减少政府责任的途径。2、不要轻易在国有企事业单位（公营企业）乃至地方投融资平台公司可以做好的领域引入PPP。3、地方政府对PPP引入社会资本的规模和比例不能抱有太高的期望。4、明确PPP项目的目标和产出（数量和质量）。27结语5、确保PPP项目全寿命过程的透明、规范运作，