中国外来入侵物种防控法规和管理机制空缺分析

中国外来入侵物种防控法规和管理机制空缺分析王瑞，黄宏坤，张宏斌，张艳萍，薛琳，陈宝雄，杨念婉，郭建英，刘万学*，万方浩

(1.中国农业科学院植物保护研究所,植物病虫害生物学国家重点实验室，北京100193；2.农业农村部农业生态与资源保护总站，北京100125)

随着全球经济一体化，国际贸易等的快速发展，外来生物入侵已成为全球性的环境问题，对各国生态环境、农林业生产等造成了极大危害。我国地域辽阔、气候环境多样，外来入侵物种种类多、分布广，已成为全球遭受外来生物入侵危害最为严重的国家之一，而且外来生物入侵的发生与危害还在不断地加剧[1]。根据我国农业农村部的初步调查统计，目前，我国的外来入侵物种有近800种，已确认入侵农林生态系统的有669种，其中动物184种、植物379种、病原微生物106种。大面积发生和危害严重的重大入侵生物多达120余种[1-2]。近10年来，新入侵物种有56种，是20世纪90年代前年平均新增入侵物种数的30倍之多。同时，这些外来入侵物种在我国的发生分布范围极为广泛。据统计，全国有31个省(自治区、直辖市)有外来入侵生物的发生和为害，约58%的县级行政区有外来入侵物种的分布或发生记录。这些外来入侵物种的发生生境涵盖了耕地、林地、水域、湿地、草地、城乡、工矿、居民用地、未利用废弃地区等几乎所有土地利用类型。

外来生物入侵是一个动态有序的生态过程，通常包括传入—定殖—扩散—暴发和危害等阶段[3]。外来物种从入侵到暴发危害受到多种因素的影响，人为因素是影响外来物种传入的关键因素。因此，制定针对性的管理措施阻止或减少外来入侵物种的传入、定殖，阻止已入侵外来物种的扩散蔓延和暴发危害是有效的[4]。许多发达国家已经制定了专门或系列法律法规，构建了管理体系来控制和治理外来入侵物种的发生与危害。我国虽然一直高度重视外来物种的入侵防控，目前也正在制定和完善外来入侵物种的政策法规和管理机制，但还不能满足当前我国外来物种防控管理的实际需求。基于此，本文通过查阅国家法律数据库(https:∥/)和国际上发达国家生物入侵相关法律及其文献资料，系统梳理了我国和全球主要国家外来入侵物种政策法规和管理机制，通过比较分析指出了我国外来入侵物种政策法规和管理机制方面的空缺，并结合我国外来入侵物种发生的现状和防控需求，提出了完善我国外来入侵物种政策法规和管理机制的对策建议。

1中国现有的外来入侵物种防控相关的法律法规与管理机制

1.1中国现有的管理外来入侵物种的法律法规

我国已有《农业法》《野生动物保护法》《种子法》《动物防疫法》《植物检疫条例》等多部法律法规和部门规章中的条款涉及到了外来物种的管理，但是只有2022年4月15日正式颁布的《中华人民共和国生物安全法》(以下简称《生物安全法》)直接提到了外来入侵物种的管理，相关内容涉及4个法条。因此，我国对外来入侵物种管理的法规相对分散，缺少专门的外来入侵物种管理法律。我国现有的这些法律法规在管理外来物种入侵的侧重点上存在差异，根据立法的目的和管理范围可以大致分为以下4类。

第一类主要是动植物检疫检验相关的法律和管理条例。立法的目的是通过检验检疫等途径预防外来物种的引进，将可能造成入侵的外来物种阻止在国境之外。代表性的法律是《中华人民共和国进出境动植物检疫法》，其在总则中明确指出，对于进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物，装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物，以及来自动植物疫区的运输工具等都必须应进行严格的检验检疫。同时，我国也在不断编制和更新各类进境植物检疫性有害生物名录和外来入侵物种名录，为加强检验检疫提供指导，其中包括《中华人民共和国进境植物检疫性有害生物名录》《全国农业检疫性有害生物名单》《全国林业检疫性有害生物名单》《国家重点管理外来入侵物种名录》等。

第二类主要是资源利用和环境保护类相关的法律。立法的目的是保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。代表性法律是2022年修订的《中华人民共和国环境保护法》，其第30条第2款明确规定“引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏”。同类法律还包括《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国草原法》等。

第三类主要是生态保护及建设方面相关的法律。如2022年修订的《中华人民共和国野生动物保护法》，其目标是保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，其第12条和第37条明确规定“禁止或者限制在相关自然保护区域内引入外来物种。从境外引进野生动物物种的，应当经国务院野生动物保护主管部门批准，应当采取安全可靠的防范措施，防止其进入野外环境，避免对生态系统造成危害”。

第四类是防控外来入侵物种相关的法律。如2022年颁布的《生物安全法》，其中有4个法条直接提到外来入侵物种的管理。第2条立法适用范围中明确指出了防范外来物种入侵适用生物安全法。第18条明确要求建立国家生物安全名录和清单制度，并指明国务院及其有关部门根据工作需要，制定、公布外来入侵物种名录或者清单，并动态调整。第60条规范了防范和应对外来物种入侵的职责范围，国务院农业农村主管部门会同国务院其他有关部门制定外来入侵物种名录和管理办法，加强对外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估、清除以及生态修复等工作。任何单位和个人未经批准，不得擅自引进、释放或者丢弃外来物种。第81条规定了未经批准“擅自引进、释放或丢弃外来物种”应该承担的法律责任和惩罚措施。

1.2中国现有的外来入侵物种管理机制

由于《生物安全法》刚刚出台，我国之前缺乏相对统一的外来物种入侵防控与管理的专门法律，因此无法明确规定管理外来物种入侵的组织机构。但早在2022年，中央机构编制委员会办公室批准原农业部成立了外来物种管理办公室和原农业部牵头，原国家环保总局、原国家林业局、原国家质检总局、国家海洋局、海关总署等相关部门参加的全国外来入侵物种防治协作组，农业部外来物种管理办公室是它的日常办事机构。从实践上来看，农业农村部等部门也确实对外来物种入侵的管理起到了推动作用，如在开展全国的涉农植物检疫、病虫害防治、草种引进、农作物种质资源以及全国水生动植物保护等工作中加强了外来物种的管理，同时在2022年下发了《关于开展外来入侵生物灭毒除害试点行动的通知》，首次明确提出了外来入侵物种的防控与管理措施。同样，原国家环保总局或生态环境部也于2022年和2022年分别下发了“关于加强外来入侵物种防治工作的通知”和“关于做好自然生态系统外来入侵物种防控监督管理有关工作的通知”来指导环保部门开展外来入侵物种的防控与管理。原国家林业局也成立了防止外来林业有害生物入侵管理办公室和有害生物检验鉴定中心，制定了突发林业有害生物事件应急办法来指导林业外来入侵物种的防控。

虽然我国尚缺乏明确的管理条例，但国家一直高度重视外来物种的防控和管理。从2022年到2022年，一直设立了农作物病虫鼠害疫情监测与防治专项，将外来入侵物种防控作为其中的一项内容。自2022年起，又成立了农业清洁生产与外来入侵物种管理专项，其中外来入侵物种防控是其主要的工作内容。党的十八大以来，党中央把加强生物安全建设摆上更加突出的位置，形成了农业农村部牵头，各部门分工负责的防控管理工作体系；其中农业农村部负责农田、渔业水域，国家林业和草原局负责森林、草原、湿地、自然保护区等，海关总署负责口岸、边民互市等入境渠道，生态环境部负责生物多样性保护优先区域，住房城乡建设部负责城市公园绿地。此外，按照《生物安全法》中的明确要求，国务院农业农村主管部门会同国务院其他有关部门制定外来入侵物种名录和管理办法。目前已经成立了“农业农村部外来入侵生物防控重点实验室”和“农业农村部外来入侵水生生物防控重点实验室”。

2国际上发达国家外来入侵物种防控管理立法与可借鉴经验

国际上对于外来入侵物种防控的立法始于20世纪90年代。自此，美国等一些发达国家开始制定防治外来物种入侵的专门性法律以降低外来入侵物种的危害、保护本国的自然生态系统。目前，美国、澳大利亚、日本等一些国家已制定了多部防治外来物种入侵的专门性法律，有些国家还形成了相对完整的法律体系[5-6]。整体上看，目前不同国家关于外来入侵物种的立法呈现出3种不同的立法模式和管理体系，美国、日本和新西兰分别是这3种模式的代表。比较分析不同模式的立法和管理体系，对完善我国的外来入侵物种的法律法规和管理机制具有借鉴意义[7]。

2.1美国外来入侵物种防控管理法律法规

美国是世界上外来物种立法最早的国家[8]。起因是1986年一艘欧洲商船把带有斑马贝Dreissenapolymorpha的压舱水倒入美国的伊利湖，此后适宜的环境导致斑马贝大量繁殖扩散，给美国五大湖的生态环境和经济带来了巨大危害和损失，引起了美国联邦政府的高度重视，并于1990年颁布了《外来有害水生生物防治与控制法》(NonindigenousAquaticNuisancePreventionandControlAct,NANPCA)。这是美国首部关于外来物种入侵的法律，主要是防止外来物种通过压舱水入侵美国。此后于1996年颁布了《国家入侵物种法》(NationalInvasiveSpeciesAct,NISA)。此外，美国还出台制定了《植物检疫法》《联邦杂草防治法》《外来物种防治与执行法》《植物保护法》《有害外来杂草控制法》等，这些法律规范了不同行业、不同地区、不同生态系统外来入侵物种的管理，形成了较为完整的立法体系。

此外，1999年克林顿总统签署了131112号法令，旨在调整联邦政府涉及外来入侵物种管理的政策。据此设立了专门的国家入侵物种管理委员会和外来物种咨询委员会，用以指导全国性外来物种入侵防治。管理委员会的主要职责是监督总统令的执行，检查联邦机构针对外来入侵物种的行动是否取得成效，在联邦政府间建立一个协同网络以评估和监测外来入侵物种对经济、环境和人类健康的影响等。美国外来入侵物种立法和管理体系强调部门之间的协调与配合，号召鼓励民众积极参与防治工作，明确了外来入侵物种防控中个体的民事责任和主管机构的行政责任以及刑事责任。此外，该法令还写明了用于支撑外来物种入侵防治工作等的财政专项拨款。2022年，美国又发布了外来入侵生物防治的第一个国家计划，将防治外来物种入侵纳入国家计划。

美国的立法是专门立法和部门立法组成的复合模式，既有针对外来入侵物种的专门性立法，又具有部门立法。美国外来物种入侵的管理体制属于协调式管理模式，由国家外来入侵物种管理委员会负责制定国家入侵物种管理计划、组织协调各部门间的外来入侵物种管理工作[5]。联邦政府内政部部长、农业部部长和商业部部长担任该委员会主席，国务卿、财政部、国防部和运输部部长及环境保护机构的行政官员是该委员会成员。这对促进外来物种入侵各种防控计划、政策的有效执行，协调联邦各部门行动等方面起到了重要作用。

2.2日本外来入侵物种管理法律法规

日本是一个岛国，自20世纪以来外来生物入侵的问题日趋严峻。日本政府对外来生物入侵的问题非常重视，为了降低外来入侵物种造成的危害，对引入、饲养、储存、运输外来物种等行为做了法律上规定，于2022年颁布了《外来入侵物种法》和《预防外来入侵物种对生态系统造成不利影响的基本政策》(简称《基本政策》)。《基本政策》是主管大臣联合中央环境委员会基于《外来入侵物种法》制定的策略性文件，是对后者的扩充与解释。《基本政策》对外来入侵物种的选择原则、处理与防治政策等方面进行了详细的说明和规定。

《外来入侵物种法》是对现有法律法规体系的一个有益补充，将以前未纳入法律管理的外来物种纳入到管理范畴中。根据《外来入侵物种法》的条文规定，日本政府将外来物种划分为3大类：一类是对生态系统具有威胁或潜在威胁的外来入侵物种，对于这类外来物种是坚决禁止在规定许可范围之外进口，是监测和防除的重点；另一大类是未划定的外来物种(uncategorizedalienspecies,UAS)，到目前为止还未确定其危险性，如通过进一步的研究证明其具有危险性即划为外来入侵物种，如不具危险性则划入到第三类；第三类是除前面两类以外的外来物种，属于可放行的外来物种[4]。

从立法模式上看，日本采用的是核心式专门立法模式来管理和控制外来物种的入侵，主要由主管大臣联合中央环境委员会制定出台外来入侵物种防治事项。这种立法模式的主要特点是不抛弃已有的防治外来物种入侵的相关法律法规，如《进口植物检疫条例》《植物保护法》《森林法》等，而是将其中的立法要素整合和完善后融入到核心法律中。

2.3新西兰外来入侵物种管理法律法规

作为一个岛国，新西兰受到了外来生物入侵的极大危害。在外来入侵生物的管理方面，新西兰一直走在世界前列。新西兰指导外来入侵物种管理的法律主要有2部，即1993年颁布的《生物安全法案》(TheBiosecurityAct)和1996年出台的《危险性物质和新生物法案》(TheHazardousSubstanceandNewOrganismsAct)。《生物安全法案》主要是规范了防止无意传入的外来物种的入侵及其危害，如明确了实施边境检疫和进入后检疫的措施。同时建立了已入侵外来物种的发生危害信息搜集、记录、铲除和综合防控计划和执行机制。《危险性物质和新生物法案》主要针对遗传修饰等新生物体相关的操作规程和义务，要求提出进口、发展、田间测试或野外释放的单位或个人必须获得相关管理部门的授权或资格证书。其涉及生物入侵的法案主要是对有意引入外来物种的管理。因此，《生物安全法案》管理的对象是“不需要的”生物，而《危险性物质和新生物法案》管理的是“需要”的生物。此外，新西兰还为管理外来入侵物种制定了一个详细的程序(如国家与地方有害生物防治策略)，建立了有害生物监测机制。总之，新西兰建立了适合本国的生物安全法律体系，为防控外来物种入侵起到了重要作用。在综合性立法的基础上，惠灵顿市制定了《有害生物管理计划》，自然资源保护部制定了《入侵杂草战略计划》，生物安全委员会出台了《新西兰生物安全策略》。《新西兰生物安全策略》阐明了外来物种的防控目标(如预防和根除、检测和响应、有害动植物的治理)以及实现这些目标的具体措施，该策略是新西兰保障防控外来物种入侵的主要举措。

新西兰的外来物种相关的法律涉及了多个部门，因此，属于部门的综合性专门立法模式，也是理论上外来入侵物种立法的最佳模式。同时，从管理体制来看，新西兰还拥有外来物种入侵国家级防控管理机构的协调体制[4]。新西兰农业与林业部是外来物种入侵防控的管理机构，其下属机构新西兰生物安全局主要负责外来物种入侵的防控。新西兰生物安全委员会是防控外来物种入侵的跨部门协调机构，该委员会对生态安全部长负责，其成员来自政府部门、地方组织、环保组织等。这种防治外来物种入侵的管理体制独树一帜，是统一有机的整体。

2.4国外入侵物种管理政策法规可借鉴的经验

综合美国、日本、新西兰典型的外来入侵物种立法体系，我国外来入侵物种立法和管理机制建设可借鉴的经验可包括如下4个方面。1)建立完整的外来入侵物种管理法律体系、制定专门性的综合法律；2)建立国家级防治外来物种入侵管理机构和跨部门的监管协调机制；3)明确法律责任的承担，做好行政法规与刑法的衔接；4)建立外来物种信息披露和公众参与制度及加强科普知识与法律法规的宣传普及。

3我国外来入侵生物法律和管理机制缺口

自20世纪80年代以来，随着国际社会对生物多样性保护的重视，许多国家已经建立起完善的防控外来入侵物种的法律制度，加强了对外来入侵物种的管理。近年来，我国外来物种入侵防控工作虽然取得一些积极成效，但是有关立法和研究还处于起步阶段，防治外来物种入侵的政策法规仍存在缺位和机制不健全，从而在预防和控制外来生物入侵和蔓延等方面存在能力不足的现实问题。主要表现在检验检疫法规和传入途径管理不完善、物种引进政策和管理力度不到位、缺乏系统的外来入侵物种防控管理体系以及宣传教育和公众认识不足4个方面。

3.1检验检疫法规和传入途径管理不完善

从1957年国务院发布《国内植物检疫试行办法》到2022年颁布《中华人民共和国生物安全法》，国内多次颁发了外来物种相关的法律法规以加强进出境动植物检疫，但是相关条款相对模式化，缺乏根据外来生物入侵的过程如传入途径、可能来源、危害等级等制定相关的检疫标准和规范[9]。目前，我国出台的《进出境植物检疫法》等相关法律及检疫条例的首要任务是保证农林牧渔业的生产安全，进境检疫对象主要集中在那些对农林牧渔业发展带来危害的危险性外来物种，但对于可能对生态环境、生物多样性构成威胁的外来物种重视不够，也存在海关对检验检疫标准不明确、制度不规范等不足之处。

外来物种极易随人类活动(如贸易、旅游等)无意引入，若不加强管理，极易造成外来物种的成功入侵。主要体现在以下4个方面。1)对入境货物检验检疫不全面。存在由于进口货物量大或检疫鉴定周期长等因素，采取了随取样随放行的措施。这样会导致鉴定出存在外来入侵物种时，货物已经很难追踪。2)对旅游者携带外来生物入境的管理不到位。目前，我国多数海关要求旅客填写入境健康申明卡，虽然其中包括是否携带外来生物的选项，但入关时基本不核验。有时回国旅客将种子、可能携带有害生物的水果、肉类等带了进来，从而增加了外来生物入侵的风险、甚至直接导致外来生物入侵。3)对船舶压舱水的检验检疫管理急需完善。目前，我国缺少对国际船舶压舱水管理方面的法规和制度规范，对外来船舶压舱水的水生生物调查研究也极少。4)外来物种名录制度不规范、缺少权威性。自2022年以来，我国多个部门制定和出台了外来入侵物种相关的名录，但是存在明显的不足，如缺少潜在危险性外来物种的名录，导致边境海关检验检疫存在盲点与空白[10]。

3.2物种引进政策和管理力度不到位

物种的引种主要包括有意引种和无意引进两种情况。目前我国的入侵生物中，有意引进的植物有很多。《植物检疫条例》等法律法规中规定的需要检疫的是那些引种过程中可能携带的危险性生物，但对所要引进的植物本身的生态安全性则没有明确的管理、检测办法[9]。一些单位或个人可能会在没有充分评估和论证前盲目引入，最终导致入侵。动物园、植物园的引种缺乏规章制度，没有完善的引进外来生物的审批与决策机制。

此外，随着国际贸易增加，非法动植物贸易也变得日趋猖獗，我国目前还没有直接相关的法律法规来规范外来生物走私[11]。虽然海关总署多次发文强调要依法严格动植物种质资源引进和科研用途动植物检疫特许审批，严厉打击不法个人、单位非法引进、携带、寄递、走私外来物种，但缺乏具体可依照的法律条例。不法分子极易通过邮件、快件、跨境电商等渠道进行外来生物(如观赏植物等)的走私。对于涉嫌走私、妨害动植物检疫、非法引进外来入侵物种犯罪的，目前都是直接移交缉私部门处理，但是对于查获的相关货物和人员没有特定的条例进行惩治。

3.3缺乏系统的外来入侵物种防控管理体系

目前，我国尚未制定专门的关于外来生物入侵系统防控方面的法律或管理办法。在外来生物入侵的管理职责、监督体制、风险评估、应急处置、责任追究等方面存在大量的法律空白[12-13]。2022年新颁布的《生物安全法》明确要求在一年内出台外来物种综合性的管理办法《外来入侵物种管理办法》。我国许多城市都有动物园、植物园、鸟园，这种法律的缺位导致已经有许多外来植物从植物园逃逸归化，也有形成入侵的事例，但是很难追究具体责任。此外，对于外来生物在作为新品种引入我国后缺少有效的跟踪监测体系，导致一些有意引入的物种由于监管不力逃逸到自然生境成为了外来入侵物种，如已列入国家重点管理外来入侵物种名录中的凤眼蓝Eichhorniacrassipes和互花米草Spartinaalterniflora均是此类典型案例。

外来生物入侵管理过程中风险评估极为重要。但是，目前缺少综合性的风险评价机制，缺乏外来物种对社会、经济、生态的威胁以及引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失风险的全方位评价，以及以此进行的风险等级管理。如可根据外来生物对人类、动植物、微生物和生态环境以及社会的危害程度，可将外来生物分为极高风险、高风险、中风险和低风险4个等级。检疫部门把极高风险、高风险、中风险等级的外来物种列为检疫对象、限制其入境和国内扩散蔓延，一旦发现，应坚决予以清除。低风险等级的外来物种可以有条件引进，但应采取必要的措施跟踪监测和评估，一旦发现其可能形成入侵和危害，需对其风险升级并进行严格控制。对于那些信息资料不全，难以评估风险等级的物种，应当假定其具有风险，直至有充分的证据表明其没有风险或风险在可接受水平之下为止。

目前，外来入侵生物管理遵循属地管理原则，但容易发生无人管或你管他不管的局面，这都会降低管理效率，错过最佳管理时机。如某外来物种入侵某地后，其可能分布在农田、河流、公路边、铁路边、荒山、荒地等区域。按照农田归农业农村部门管，公路、铁路边归交通或铁道部门管，河流归水利部门管、荒山、荒坡等归国土资源或生态环境等部门管的原则，如果几个部门同时在入侵的早期采取措施就容易控制该入侵物种，否则后患无穷。外来入侵生物从传入到定殖再到暴发需要一个周期，在入侵的早期比较容易控制。由于缺少直接的部门监管、缺乏相应的专项基金、没有可行的紧急行动预案，许多外来物种都错过了最佳防控时机。一旦外来入侵物种大面积分布就很难控制了。

3.4宣传教育和公众认识不足

外来物种入侵是一个复杂的过程，涉及面广。外来生物入侵的防控需要全社会和公众的广泛参与。因此，应当利用互联网、移动终端、广播电视等各种媒介对公众进行外来物种入侵防控科普宣传、生态安全教育，普及外来入侵物种的防控知识，发布外来物种入侵的信息，加强外来物种入侵防控科普宣传，形成全社会共同参与的良好氛围，提高公众的防范意识。

在我国已确认的外来入侵物种中，约65%是人为无意传入的。外来物种入侵的这种隐蔽性更加突显了全民参与的重要性。同时，在我国的外来入侵物种中，约33%的种类是人为引进后逃逸形成的入侵。目前，我国对于外来生物入侵相关的概念还不普及，许多人不了解外来入侵种带来的危害[14]。通常是在引进外来物种时片面地看待其某些特点，导致不顾后果的盲目引进，或者对外来物种的潜在危害估计不足，从而导致入侵。建议政府加强对外来生物入侵概念、危害、发生规律等方面的宣传、教育和培训，提高公众对外来生物入侵的认识和入侵物种的甄别能力，不随意携带外来物种入境，不放生、弃养外来生物、宠物等。目前，我国缺少对放生、弃养动植物的管理措施，导致许多作为观赏、养殖等引进的外来引进动物、植物等被弃养后形成入侵，但很难追究到责任人。

4完善我国外来入侵物种法律和管理机制的建议

当前，我国应对外来物种入侵的法律法规和管理体系还存在漏洞和缺口，不能满足实际的管理需求。为有效地提升我国预防和控制外来入侵物种的能力，结合我国外来物种入侵的防控管理需求和发展现状，借鉴国际上外来入侵物种立法模式、典型案例和经验，提出了完善我国防控外来物种入侵立法和制度建设的框架建议。主要包括建立完整的外来入侵物种法律体系、构建风险评估和预警体系与追踪监测和快速反应管理系统、完善中国外来入侵物种跨部门管理机制、建立信息发布和公众参与制度及加强科普知识和法律法规的宣传普及。

4.1建立完整的外来入侵物种法律体系

首先，积极开展立法调研，切实落实《生物安全法》和国家生物安全战略要求，加快推动制定和完善我国外来生物入侵的法律，完善外来入侵物种管理名录，研究出台《外来入侵物种管理办法》，推动形成外来物种入侵防控法制化、长效化的管理体制，为防控外来物种入侵建立完善可靠的法律制度保障。

从国家立法层面来看，目前急需出台一部外来物种入侵的基本法，即专门针对外来入侵物种的法律。同时，通过立法或修订来加强和优化外来入侵物种检验检疫制度、外来入侵物种名录管理制度、外来物种引进和审批制度，外来入侵物种监管职责、应急处置、责任追究等。在植物检疫制度方面，建议针对当前检验检疫对象的局限性，把潜在的入侵对象纳入监控范围，加强对人员、运输工具和邮寄物等携带外来物种的监管力度，提升对突发疫情快速反应和应急处置的能力。在名录管理制度方面，借鉴日本和全球入侵生物计划(GlobalInvasiveSpeciesProgramme,GISP)关于外来入侵物种分类管理的原则，制定符合我国实际需求的分类管理名录以及相应实施办法。在外来物种的引进和审批方面，建议制定专门的法律或办法来阻止外来物种的走私、完善动植物种质资源和科研用途的外来物种引进审批程序，依法打击非法引进、携带、寄递、走私外来物种。在监管方面，通过立法等手段，从法律的角度明确非法引进或交易外来物种，管理不规范、弃养或者放生等导致外来物种入侵的责任追究和处罚力度。

4.2构建风险评估和预警体系与追踪监测和快速反应管理系统

基于外来物种入侵动态有序的发生规律及其发生与危害的时空异质性，本着防患于未然、治早治小的防控原则，建立外来入侵物种风险评估和预警体系与追踪监测和快速反应管理系统[15]。外来物种无意传入的检验检疫，有意引进的许可、审批等均需要专业的风险评估来支撑。建议成立专门的生物入侵风险评估机构，并从法律或体制上确保该机构的独立性，只有这样才能结束当前我国外来入侵物种实际管理中职责不清和权责不明导致的监管盲区等情形，防止部门间因受利益考虑产生的各种限制，提升外来物种入侵的风险评估和预警能力。建立和完善预警体系，为外来入侵物种“治早治小”的防控目标提供支撑。一方面，针对潜在的危险性外来物种，根据影响它们传入、定殖、扩散与危害的关键因素，评估其入侵的风险等级、划定监测预警的区域，发展针对性的应急处置技术，有效地预防和阻止它们的传入和定殖。另一方面，对于已经入侵的物种，评估其进一步扩散蔓延与危害的风险及其空间分布，划定监测区和阻截带，开展针对性的监测、高效阻截和持续减灾治理，有效地阻止它们的扩散蔓延和危害。

建立由海关、省、市、县组成的追踪监测和快速反应管理系统，分别负责各系统或行政区管辖区域内的外来入侵物种的发生、分布等信息的追踪监测。设立专门的外来入侵物种监测机构和由各级监测机构组成的完善的监测系统，落实外来入侵物种发生动态的