第6章 工程建设质量与安全法律制度

第六章工程建设质量与安全法律制度

第一节工程建设质量法律制度一、概述（一）工程项目质量概念

质量的概念，一般意义上是指人们对工作或产品满意度的要求。工程项目质量是指人们对工程的适用、可靠、经济、协调等性能提出的综合要求。也是工程项目决策、勘察设计、施工等建设实施活动质量的综合反映。业主对工程项目的质量要求体现在合同条件中，因此，工程项目的质量是在“合同环境”下形成的。工程项目建设质量包括工程项目质量和项目建设质量。前者是指建设活动的结果质量，后者是指建设活动的过程质量。建设活动质量，也叫工作质量，是指建设实施活动的工作水平和完善程度。工程项目产品是通过一道道工序建造成的，因此，工程项目质量是在施工工序中形成创造的。即工程项目的质量，是由工序质量、分项工程质量、分部工程质量、单位工程质量和单项工程质量等逐级累计形成的。（二）工程建设质量管理体系工程项目质量管理体系，是工程项目质量的保证，是工程项目建设各方为了满足工程项目质量要求而采取的作业技术和活动。根据法律法规规定，我国的工程项目质量管理体系，按法律赋予其的质量管理责任，体系的主体构

成主要有：业主、政府监督机构和施工承包商。勘察设计单位、监理单位和构配件生产供货单位当然也是工程建设质量的责任主体。但主要的是前者。

1、业主的质量管理

工程项目质量主要取决于建设实施者的工作质量。业主，包括其委托的监理工程师，对工程项目的质量管理也很重要，但属于外部横向管理。工程项目的质量，直接关系到业主的切身利益，对工程项目的质量也最为关切。是其内在要求。

工程项目建设质量，不是仅取决于施工质量，还取决于立项决策和设计。实际上，立项决策与设计决定了工程项目建设的最基本质量。因此，业主对工程项目建设质量的管理也不只限于对施工质量的管理，还包括对可行性研究和设计质量的管理。

业主对工程项目建设施工质量进行管理的依据，除法律法规外，主要是合同文件、设计图纸；对可行性研究和设计质量的管理，主要是审核可行性研究报告和设计文件。

2、政府监督机构的质量管理

政府机构对工程项目建设质量的管理，属于外部的纵向管理。工程项目质量不仅仅关乎业主的利益，也关乎社会公共利益，因此，政府对工程建设质量也十分重视，设立了专门监督工程建设质量的机构——质量监督站，简称质监站。

政府机构对工程项目建设质量的管理，既包括对工程项目建设前期的管理——对可行性研究和设计质量的管理，也包括对工程建设施工质量的管理。政府机构对工程建设质量进行管理的依据——法律法规和强制性的技术标准。

政府机构对工程建设的质量管理，前期主要是审核设计纲要、选址报告、设计图纸；施工阶段的管理主要是不定期的检查。政府机构对工程项目建设质量管理的内容之一，评定工程项目建设质量等级，由政府质量监督机构审核确定，其审核合格的决定，是工程交付验收的依据。

3、承包商的质量管理承包商对工程项目建设的质量管理，属于内部的自管理。承包商对工程项目建设质量进行管理的目的与业主和政府机构是不同的。他的目的是：（1）达到合同规定的质量要求，履行合同义务；（2）提高企业信誉，增强竞争力。

承包商对工程项目建设质量的管理，体现在保证工程建设质量所采取的具体措施上，包括建立企业内部质量监督机构，配备相应的质检人员，制定质量保证制度。业主和政府质量监督机构对工程建设质量的管理，都属于外部督促性质，是通过督促承包商采取某些措施行为来实现，其行为本身是不能直接造就工程质量的，而是由承包商的行为实现的。

（三）工程建设质量立法现状

工程建设质量是工程建设中的头等大事，关系到人们的生命财产安全。工程建设百年大计，质量第一。国家十分重视工程建设质量立法，先后制定了

《建筑工程监督条例》、《建筑工程质量监督站工作暂行规定》、《建筑工程质量检测工作规定》等，97年颁布的《建筑法》第六章对建筑质量进行了专门规范。国务院于2000年又专门制定了用于规范工程建设质量的《建设工程质量管理条例》，除此之外，用于规范建设企业的执业资质和个人执业资格的法律法规，形式上是规范工程建设市场的立法，但实际上也是属于工程建设质量的法律法规。从广义上来讲，可以这样说，有关工程建设的法律法规都属于工程建设质量法律法规。

二、工程建设质量管理制度（一）工程建设质量政府监管制度

工程建设质量主要监管制度包括：

1、工程建设主体监管制度

具体包括建设实施单位执业资质和个人从业资格审查，实施单位执业资质注册，个人执业资格注册等管理制度。

2、工程建设质量监管制度

（1）质量监管机构—质量监督站政府对工程建设质量的监管，是通过质量监督站来具体实施。质量监督站是受政府建设职能部门的委托专职从事建设工程质量的监督工作，具有独立法人资格的单位。

（2）质量监督站的职责

A、检查建设实施单位的执业资质和营业范围；

B、监督建设实施单位执行强制性的技术标准；

C、核定建设工程的质量等级和工程评优；

D、参与工程质量事故的处理。（3）质量监督站的工作程序和内容

A、工程项目建设质量监督立项——开工前一个月；

B、对建设实施单位的资质等级核查——开工前；

C、对施工中的工程质量抽查——重点抽查地基基础、主体结构、决定使用功能与安全的部位；

D、核验工程质量等级。

（4）质量监督站的权限

A、对违规单位进行警告或通报批评；

B、对发生严重工程质量的单位进行处理—令其妥善处理、进行罚款、停业整顿；

C、对不合格的工程做出返修加固的决定；

D、提请建设行政主管部门奖励工程质量优良单位；

3、工程建设质量检测制度建设工程质量检测，是指工程质量检测机构接受委托，依据国家有关法律、法规和工程建设强制性标准，对涉及结构安全项目的抽样检测和对进入施工现场的建筑材料、构配件的见证取样检测。

根据《建设工程质量检测管理办法》规定，从事对涉及建筑物、构筑物结构安全的试块、试件以及有关材料检测的工程质量检测机构，是具有独立法人资格的中介机构，从事《建设工程质量检测管理办法》附件一规定的质量检测业务，应当依据本办法取得相应的资质证书。

检测机构资质按照其承担的检测业务内容分为专项检测机构资质和见证取样检测机构资质。质量检测机构就建设工程、构件、制品及建筑材料和设备所出具的检测报告具有法定证据效力。（二）工程建设质量体系认证制度工程建设质量体系认证制度，实际上是工程建设质量保障体系认证制度，是对工程建设实施企业的软硬条件能否保证其实施的建设工程质量进行认证。工程建设质量认证实行自愿原则。工程建设质量认证是要收费的，而且费用还不低。（三）工程建设质量责任制度工程建设质量责任制度由《建筑法》和《工程建设质量管理条例》所确定。

1、工程建设质量责任主体

参与工程建设的各单位都是工程建设质量的责任主体，不仅仅是作为工程建设实施单位的勘察、设计、施工和监理单位，作为业主的建设单位也是工程建设质量的责任主体。

2、工程建设质量责任内容

责任即是一种权利，又是一种义务。各质量责任主体的具体责任，《工程建设质量管理条例》做出了规定。这一部分内容，建设单位的质量责任在前面的“承发包与许可证法律制度”一章讲过，其他质量责任主体的责任，我们在前面的“工程建设实施法律制度”一章讲过，这里不再讲了。各质量责任主体的具体责任见教材第178页。（四）工程建设竣工验收制度工程建设竣工验收制度是保证工程建设质量的一个重要的制度，也是最后的一道关口，因此《建筑法》规定，未经竣工验收或验收不合格的建筑工程不得交付使用。

工程建设竣工验收制度，包括建设工程质量评定制度和建设工程竣工验收制度。

1、工程质量评定制度

工程项目质量评定按分项工程、分部工程、单位工程依次进行，质量等级分为优良、合格、不合格三级，先由施工单位自行检验、评定等级，再由质量监督站核验。

2、工程竣工验收制度

工程质量评定合格才予验收。验收与质量评定一样，按分项工程、分部工程、单位工程依次进行。工程验收的程序：

（1）施工单位竣工预验；

（2）提交验收申请报告—通过监理单位提交；（3）现场初验—由监理人员对工程进行初验，合格签署同意验收意见书；（4）正式验收—由建设单位组织邀请有关单位与部门参加工程竣工验收。验收结束制定竣工验收书，业主、施工单位和监理单位在竣工验收书上签字生效，表明工程基本完工，可交付业主使用。

3、竣工验收条件

即工程竣工验收合格条件。参考工程建设程序一章中的竣工验收。

第二节工程建设安全生产法律制度一、工程建设安全生产概述（一）安全生产的概念

工程建设安全生产就是指，在施工过程中避免人员伤亡、财产损失及对周围环境的破坏。由于工程建设生产的特点—人员流动，产品固定，多为露天、高空作业，施工条件差，且随着工程的进程不断变化，生产规律性差，事故隐患多，因此，建筑业在世界范围内都是一个事故多发的行业。在我国，是仅次于采矿业的第二大事故多发行业。据统计年死亡人数十万分之三。（二）工程建设安全生产管理方针和原则

1、安全生产管理方针

国家对工程建设安全生产十分重视。在《建筑法》36条中规定“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针”。

2、安全生产的基本原则和安全生产的管理原则安全生产的基本原则：加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展。工程建设安全生产管理的原则：“管生产必须关安全”。不论是政府行政主管部门，还是生产企业，都要执行这一原则。（三）工程建设安全生产监督管理体系

1、综合监督管理部门

《建设工程安全生产管理条例》第三十九条规定，国务院安全生产监督管理部门依照《国安全生产法》，对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门依照《国安全生产法》，对本行政区域内建设工程安全生产工作实施综合监督管理。即各级政府设置的技术安全局，是负责建设工程安全生产的综合监督管理的职能部门。其具体的监督管理工作是通过委托安全监督机构实施的。2、工程建设行政主管部门

《建设工程安全生产管理条例》第四十条规定，国务院建设行政主管部门依照《国安全生产法》，对全国的建设工程安全生产实施监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门，依照《国安全生产法》对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。各级政府工程建设行政主管部门对工程建设安全生产的监督管理，是工程建设安全生产的专业监督管理部门。

3、施工企业工程建设安全生产是指工程建设施工过程中的安全生产，因此施工企业的安全生产管理是内部安全管理，是施工企业的自身的事。工程建设安全生产是由企业来实现的。工程建设安全生产，对于企业来说，就是执行国家制定的安全生产规定，建立健全安全生产责任制和安全生产组织保证体系。这里所说的生产是指施工生产，从狭义上来讲，建设单位、监理单位和勘查设计单位不应列入为安全生产责任主体；从广义上来讲，可以说是工程建设安全生产的责任主体。（四）工程建设安全生产立法现状

国家从1980年开始先后颁布制定了许多关于工程建设安全生产的规章，比较重要的有《工程建设重大事故报告和调查程序规定》，《建筑安全生产监督管理规定》。《建设工程安全生产管理条例》《建筑法》第五章对建筑安全生产管理

进行了专门规定。2007年国务院又制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》，该条例较原来规定，在事故等级划分和调查程序都有很多改变。

二、建设工程安全生产监督管理制度建设工程安全生产监督管理，是指国家安全生产监督行政管理部门和工程建设行政主管部门对建设工程安全生产的监督管理，是属于外部的监督管理，它们的监督管理工作，主要是制定安全生产的规章制度，以及对责任主体的安全生产进行监督。（一）安全生产监督管理制度

1、安全生产监督管理基本制度

依据法律法规，针对有关责任主体和工程项目，由建设行政主管部负责健全完善的安全生产基本制度。（P198）

2、安全生产监督工作制度建设行政主管部门落实其监督责任的具体工作的制度。具体有9条之多。（P198）

3、安全生产层级监督管理制度即上级行政主管部门对下级行政主管部门的监督检查制度。（二）对责任主体的安全生产进行监督管理

1、对责任主体的监督管理工作。内容包括对施工单位的监督管理；监理单位的监督管理；建设单位的监督管理，勘察设计的监督管理。

2、对责任主体的监督管理工作方式。日常监管；安全生产许可证动态监管。（三）对施工现场的安全生产监督管理

1、开工前审查；

2、开工后监管三、工程建设施工企业安全生产制度（一）企业全面安全生产责任制度（P207）

1、企业各级领导安全责任制从企业领导到班组长都负有安全生产的相应责任。只是各级的责任大小不同。《建设工程安全生产管理条例》规定，施工单位的负责人对本单位的安全生产全面负责。

2、各职能机构安全责任制从企业的生产、技术、动力到教育、劳资、卫生等各职能机构都负有相应安全生产的责任。3、企业安全机构专职安全责任制企业都设置有专门的安全机构，配置专门的人员，通常与技术机构合署办公，称为技安科。负责企业的日常安全生产工作。

4、群防群治制度

是职工群众参与安全生产预防和治理的一种制度，具体表现为职工群众本身要遵守安全生产制度，对危及生命安全和身体健康的行为有权提出意见、检举和控告。（二）安全生产教育培训制度：

1、新工人三级安全教育制度；三级是指公司、工地、班组。教育内容包括安全方针、法律法规、标准、安全技术知识、设备性能、安全制度、严禁事项等。

2、特殊工种安全教育制度特殊工种经安全教育培训考核合格发证后，方能独立操作，且每年进行一次复查。

3、新工种上岗安全培训制度；不论是新上的新工艺、新技术、新设备，还是工种调换，都需进行上岗前的安全教育培训。

4、领导干部和安全干部定期轮训制度。

（三）施工现场安全管理制度（P210）施工现场安全管理是施工企业安全生产的基础。施工现场安全管理包括安全组织管理、场地设施安全管理和安全技术管理。

1、安全组织管理施工现场安全组织管理，即本质上是从组织上落实，包括建立安全生产小组，制定安全管理制度，如建立安全生产责任制、安全技术交底、安全教育和安全检查，设施验收和安全事故报告等制度。

2、安全技术管理

安全技术管理就是根据工程的特点，进行安全分析、评价、设计，制定对策、组织实施。安全技术管理分为内业技术管理和外业技术管理。（1）内业技术管理是有关安全技术本身的管理。主要是技术分析、决策和信息反馈的研究处理。安全技术资料是其主要的工作内容，包括施工组织设计安全技术措施，安全技术交底书，安全设施任务单，安全设施验收书等。（2）外业技术管理主要是指安全技术的组织落实和监督检查。将安全技术措施方案和规范落实到施工作业，并进行经常的检查。

3、场地设施安全管理

是有关施工现场中的各种设施的管理。管理的内容非常广和细。

4、安全纪律管理制定各种安全纪律，如不准穿高跟鞋、拖鞋、硬底鞋到工地，进行安全纪律检查。树立安全意识，遵守劳动纪律，严格执行操作规程，正确穿戴个人安全防护品。（四）安全检查制度施工企业内部安全检查，推行自查为主，互查为辅制度。企业除了经常进行生产安全检查外，还以进行定期检查，通常企业每季度、工区每月、施工队每月组织一次生产安全检查。（五）安全生产劳动保护制度安全生产劳动保护制度的主要内容：

1、不得违章指挥，强令作业人员违章作业；

2、作业人员有权对危及生命与人身健康的行为提出意见、检举和控告。

3、为从事危险作业的职工办理意外保险。

第三节工程建设重大事故报告和调查程序我们国家对生产安全事故处理是比较重视的。国家技术安全局在1989年就制定了《特别重大事故调查程序暂行规定》，后来又在1991年制定了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，随着经济建设发展，国务院于2007年3月制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》，将事故的报告调查处理的规定由部门规章上升为国家法规。建设部为了贯彻这一条例，于2007年11发布了《关于进一步规范房屋建筑和市政工程生产安全事故报告和调查处理工作的若干意见》，对生产安全事故的等级划分、事故报告、应急救援、事故调查、事故处理和统计等作了具体规定。一、事故等级划分（一）事故含义

事故是指由于过失责任造成工程倒塌或报废、机械设备毁坏和由于安全设施失当造成人身伤亡或者重大经济损失。

重大经济损失的事故。（二）事故等级划分事故根据死亡人数、伤亡人数和经济损失大小进行划分，共分为四个等级。

1、特别重大事故—死亡30人以上，或重伤100人以上（包括急性工业中毒以下同），或损失1亿元工以上；

2、重大事故—死亡10人以上30人以下，或重伤50人以上100人以下，或损失5000万元以上1亿元以下；

3、比较重大事故—死亡3人以上10人以下，或重伤10人以上50人以下，或损失1000万以上5000万元以下；

4、一般事故—死亡3人以下，或重伤10人以下，或损失不满1000万元。

在上述规定中，“以上”包括本数；“以下”不包括本数。二、事故报告与现场保护制度（一）事故报告制度1、逐级上报制度事故发生后，事故现场有关人员必须立即向本单位负责人报告，单位负责人接到报告后必须在1小时内，向事故发生地的市、县政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门报告。情况紧急时，事故现场有关人员可以立即向事故发生地的市、县政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门报告。

基层安全生产监督管理部门和负有安全生产的监督管理部门接到报告后，根据下面规定上报事故情况，并通知公安机关、劳动保障部门、工会、检察院。（1）特别重大事故、重大事故逐级上报国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门；（2）比较重大事故逐级上报省级政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门；（3）一般事故逐级上报设区的市级政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门；安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门根据规定上报事故情况的，应同时报告本级政府。国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门及省级政府接到特别重大和重大事故报告后要立即报告国务院。必要时，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门可以越级上报。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门逐级上报的时间不得超过2小时。

2、事故报告内容（1）事故发生单位的基本情况；（2）事故发生的时间、地点和事故现场情况；（3）事故简要经过；（4）事故造成的伤亡人数或可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的经济损失；（5）已经采取的措施；（6）其他应报告的情况。3、伤亡人数变化补报制度

事故发生后30天内伤亡人数发生变化的，应当及时补报，交通事故、火灾事故发生后7天内发生变化的，应当补报。（三）事故现场保护制度

事故发生后，事故发生单位和有关人员负有保护事故现场的责任。为了抢救人员和排出险情必须移动现场构件的，应当准确地做出标记，绘制现场简图并做出书面记录，妥善保存现场痕迹和物证，最好是从不同角度进行拍照。三、事故调查制度（一）事故调查管辖

1、特别重大事故。由国务院或其授权的部门组织事故调查组进行调查；

2、重大事故、比较重大事故、一般事故。由省级政府、设区的市政府、县政府，或其授权的，或委托的部门组织事故调查组进行调查；

3、没有造成人员伤亡的事故。县政府可以委托事故发生单位组织调查组进行调查。

4、上级政府可以调查下级政府负责调查的事故。

5、伤亡人数发生变化，管辖政府可以发生变化（二）调查组的组成人员由有关政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理责任的部门、监察部门、公安局及工会等部门的人员组成，并邀请检察机关。事故调查人员应当具有事故调查所需的知识和专长，且与所调查事故没有利害关系。事故调查组可以聘请有关方面的专家参与调查。（三）事故调查组的组长事故调查组的组长由负责事故调查的人民政府指定，主持事故的调查工作。（四）事故调查组的职责

1、查明事故发生的经过、原因、伤亡人数和直接经济损失；

2、认定事故的性质、责任；

3、提出对事故责任人的处理建议；

4、总结事故教训，提出防范和整改措施；

5、提交事故报告。（五）事故调查报告

1、调查报告提交时间

事故发生之日起60天内写出调查报告，报送负责事故调查的人民政府，特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，可以适当的延长，但延长不得超过60天。

2、事故调查报告的内容事故调查报告的内容与事故调查组的职责相一致。

事故调查报告完成后，事故调查组的成员都必须在事故调查报告上签字，才能上报。调查组将调查报告报送负责事故调查的人民政府批复，即完成了自己的调查工作，调查工作即告结束。四、事故处理（一）事故处理限期制度

1、重大事故、比较重大事故、一般事故的处理，负有事故处理责任的人民政府，应当在接到事故调查报告后的15天内做出处理批复意见；

2、特别重大事故的处理，应当在接到事故调查报告后的30天内做出处理批复，特别复杂的，批复时间可以适当延长，但延长的时间最多不能超过30天。（二）事故处理结果公布制度

事故处理结果，由负责事故调查的人民政府或其授权的有关部门、机构向社会公布。保密的除外。

五、法律责任安全事故发生后，对于承担法律责任的主体，追究其法律责任的情况和承担法律责任的形式。（一）事故发生单位的主要负责人

1、追究其法律责任的情况：

（1）不立即组织事故抢救的；

（2）迟报、漏报事故的

；（3）事故调查期间擅离职守的。

2、承担法律责任的形式经济