第二讲 公共管理的理论发展

第二讲公共管理的理论发展—从传统到现代耿旭管理学院公共管理系第一，公共管理有哪些重要的理论和代表人物？第二，公共管理不同理论之间如何斗争与妥协？第三，当代公共管理的理论基础是什么？问题与思考三权分立的政治制度（洛克、孟德斯鸠等）立法司法行政三权分立政党分肥制/政党分赃制竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共管理理论的发展1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共行政理论的发展托马斯·伍德罗·威尔逊（1856-1924）美国第28任总统普林斯顿大学校长公共行政学的鼻祖政治与行政二分法马克斯·韦伯（1864－1920）凡尔赛会议德国代表社会、政治、经济、哲学组织理论之父官僚制理论弗雷德里克·温斯洛·泰勒（1856－1915）管理学家、经济学家科学管理之父科学管理理论第一，西方政党分肥制度的弊端。在“官职轮换”的实践之中。政府职位被认为是选举中获胜的政党的“战利品”。弊端：一是；周期性的政党选举对行政组织稳定性的影响；二是政府机构的人事安排主要根据政党背景，而不论真才实学，使公务成为党务；三是政治竞选中的金钱因素(募捐与捐款等)导致变相的卖官鬻爵和贪赃受贿；四是政党轮流执政导致政府官员走马灯似地换班，使政府的行政效率无法提高。第二，政府干预主义的兴起。新自由主义的思想在西方各国经历经济萧条和经济危机后受到挑战，市场失灵需要国家干预，政府的事务变得越来越多，职能和机构人员开始不断增加。当时国家的治理问题比起早期来讲已经有了很大的发展，社会事务的增多客观上要求政府治理向科学化发展。政治-行政二分法产生的背景1.政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。2.政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。

3.行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。因此行政对于效率的追求是可行的。

4.行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提。政治与行政二分传统公共行政基石之一政治-行政二分法思想

政治

行政

政治

行政如何从技术上解决这个问题？1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共行政理论的发展托马斯·伍德罗·威尔逊（1856-1924）美国第28任总统普林斯顿大学校长公共行政学的鼻祖政治与行政二分法马克斯·韦伯（1864－1920）凡尔赛会议德国代表社会、政治、经济、哲学组织理论之父官僚制理论弗雷德里克·温斯洛·泰勒（1856－1915）管理学家、经济学家科学管理之父科学管理理论传统公共行政基石之二：官僚制理论合理合法的人事行政制度。任人唯贤、注重实绩、奖勤惩懒。行政部门层级节制的金字塔公权力体系

行政如何提高整个结构的运行效率？1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共行政理论的发展托马斯·伍德罗·威尔逊（1856-1924）美国第28任总统普林斯顿大学校长公共行政学的鼻祖政治与行政二分法马克斯·韦伯（1864－1920）凡尔赛会议德国代表社会、政治、经济、哲学组织理论之父官僚制理论弗雷德里克·温斯洛·泰勒（1856－1915）管理学家、经济学家科学管理之父科学管理理论科学管理理论1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共行政理论的发展伦纳德·D·怀特（1891-1958）美国著名行政学家,历史学家,作家,改革家系统化的公共行政理论玛丽·福莱特（1868－1933）美国管理学家动态化公共行政理论林德尔·厄威克（1891－1983）管理史学家、教育学家八项管理原则卢瑟·古利克（1892－1993）管理学家管理七职能论

1.第一次将公共行政思想系统化、理论化，成为一门比较完整的学科体系。2.撰写世界上第一本公共行政教材《公共行政研究导论》。3.公共行政理论的四个基本假定：行政具有公共性；管理是公共行政的实践基础；公共行政是科学，是实践的技术；公共行政十分重要。4.只是提供了公共行政新兴学科的概貌，完成理论建构的第一步。怀特的系统化公共行政理论1.研究对象与范围2.行政组织与行政环境3.行政协调和人事行政4.行政伦理和行政法规5.行政监督科学化的公共行政原则Budgeting预算明确性原则控制幅度原则

1.追求一种以群体原则而不是以个人主义原则为基础的新社会。福莱特并不是以此而否定个人，她只强调个人只有通过群体才能发现“真正的自我”，一个人的“真正自我就是团体自我”。2.福莱特认为，要实现“群体原则”，通过“整合”的方法来解决利益冲突，就必须重新考虑关于权力和权威的概念。在她看来，“权力是使事情发生的能力”，而“控制则是作为用来达到某一具体目的之手段而行使的权力”。3.福莱特的权威和控制概念并不意味着组织中就不需要有效的领导。在旧的领导理论中，领导者被视为一个具强势性格的人，他散发着个人力量，将自己的意志强加于他人。她认为，领导的含义随着管理的发展而变化着，社会需要一种新的领导模式。领导并非是天生的，领导能力可以部分地通过学习而获得。领导能力表现为将团队所有成员的经验以最有效的方式组织起来，并由此增加团队的力量。福莱特的动态公共行政理论1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共行政理论的发展西沃之争对传统公共行政的批判德怀特·沃尔多（1913－2000）政治学家、现代公共行政学者新公共行政学的先导赫伯特·西蒙（1916－2001）管理学、社会科学家管理决策学派创始人VS公共政策理论新公共行政学

第一，传统的行政原则并非科学的原则，而是行政谚语。西蒙对传统公共行政的批判

第二，对行政学研究方法提出挑战，提倡行为主义研究方法西蒙对传统公共行政的批判

社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，西蒙则强调了这二者的区别并且在这二者区别的基础上建立其进一步的方法理论。

政治与行政二分法是不可行的，从决策和执行的角度来看，行政也必须要做出决策。因而，应该从事实—价值因素上去区分政治和行政。政策问题和行政问题都包括价值和事实这两种要素，但是，就政策而言，价值因素占重要地位，衡量决策正确与否的标准取决于立法人员的主观价值；

而对于行政问题而言，事实因素占有重要地位，所涉及的价值问题主要反映社会价值，所以衡量其决策正确与否的标准在于客观、实证的真实性。

第三，提出了行政决策论西蒙对传统公共行政的批判

以决策为基本概念研究公共行政问题，构建一个全新的公共行政理论体系。他认为，决策活动就是行政活动的典型活动，行政组织目标的实现程度与取决于管理者对其下属决策的影响程度，对一个组织状况科学且恰当的描述应该是对组织中每一个人做什么决策以及做决策受到何种影响的描述。决定行政效率高低最简单的办法就是看行政组织中每个人决策的理性程度，行政程序就是决策程序，就是划分组织中每个人应该做哪一部分决策的程序。

主要贡献：《行政行为——行政组织决策过程的研究》；开拓行政学研究的新视野；促进政策科学研究路径的兴起。新公共行政学的产生1.对传统公共行政“效率至上”观的反思；2.对社会公平价值观的提倡；3.对传统政治-二分法的突破；4.对动态开放组织的强调；沃尔多对传统公共行政的批判

1.传统的政治与行政二分法是不恰当的。鼓励政治与行政的合作。2.批评传统公共行政的组织范式，包括理性主义倾向，过分强调组织之间的共性或所谓的原则。忽视组织非理性方面和非正式方面和社会情感，以职位为中心的等级制度有弊端。3.反对传统公共行政学家过于重视效率的做法。

政治提高效率：怀特，古利克，厄威克，福莱特外部环境注重公平：沃尔多，弗雷德里克森，新公共行政学派公民需要决策过程公共服务1公共行政理论的初创2公共行政理论的建构3公共行政理论的转型4现代公共管理理论的发展现代公共管理理论一览表

公共选择理论请输入文本内容请输入文本内容请输入文本内容请输入文本内容请输入文本内容

第一，投票机制：提高社会福利和进行再分配公共选择理论的核心要点

投票悖论

第二，利益集团：具有相同偏好的个人群体公共选择理论的核心要点

第三，政府失灵公共选择理论的核心要点代表人物：奥斯本，盖布勒《改革政府——企业精神如何改革着公共部门》新公共管理理论的基本观点起到催化剂作用的政府：掌舵而不是划桨社区拥有的政府：授权而不是服务竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去有使命的政府：改变按章办事的组织讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要有事业心的政府：预防而不是治疗分权的政府：从等级制到参与和协作以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行政体系；第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动伙伴关系；第四，治理语境下的公共管理；第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演“元治理”角色。治理理论问题：统治、管理与治理辨析公地悲剧：哈丁（1965年）警示人们要避免对公共资源的过度利用。公共事务治理理论12345公地悲剧：哈丁（1965年）警示人们要避免对公共资源的过度利用。公共事务治理理论12345核心问题：个人理性的选择导致集体的非理性选择。囚徒困境：普林斯顿大学塔克教授于1950年提出的。公共事务治理理论12345甲乙代表人物：罗伯特∙登哈特《新公共服务：服务而不是掌舵》新公共服务理论的基本