第六章人事行政

第六章1人力资源开发、人事管理和人事行政国家公务员制度的演变和基本理论国家公务员管理制度2第一节3人事管理中的人和事人力资源开发和人事管理人事管理和人事行政4一、人事管理中的人和事“人事”一词早在春秋战国时期就己经出现，其后又在不同意义上使用。但作为人事管理学的一个基本范畴并广泛使用，却是20世纪的事。即使作为人事管理学的基本范畴，其含义也有一个演变过程。人事管理学所讲“人事”实际包括人和事以及两者的联结。5

1.尚未社会化、不参与或不曾参与社会劳动过程的人不属人事管理的对象。

人事管理中的人62.现实中，每个人充当多种社会角色，产生多方面的关系，

只有以业缘关系为主要内容的管理关系才属于人事管理范围。血缘关系

亲缘关系地缘关系师生关系朋友关系党派关系阶级关系

非人事关系非人事关系非人事关系7行政管理

3.人事管理是一种组织活动。必须通过一定方式确立了管理关系，才形成管理过程，产生管理效果。8

人事管理中的事是指代表工作对象或任务的职位系列以及相关的职位分类、录用、职务任免升降、考核、奖惩、培训、工资福利、辞职辞退、退休等事宜。

人事管理中的事9人事：指社会生活中的用人治事，力求人与人之间，人与事之间保持协调的管理活动。人事管理活动的核心是“用人”，归宿是“治事”。10人力资源是第一资源的客观事实使人事管理的基本特征发生新的变化和自然资源相比，人力资源日益成为创造社会财富和经济增长的第一位的资源；这一厉史性变化要求人事管理：二、人力资源开发与人事管理111、必须从以物为中心转到以人为中心的轨道上来，把人力资源的开发利用放在第一的位置。2、必须突破只着眼于“人性”和“行为层面”来观察人的局限性，而坚持把知识、技术、智能和创造性等人力资源作为吸引人、使用人的最高标准。123、必须改变把人仅仅看作是利润最大化工具的传统观念，自觉地把人的发展作为管理的一个重要目标，致力于人力资源开发。4、必须促使和保证知识、技术、智能、创造力等按贡献参与分配，改变一部分人只为他人创造财富而自身不能占有财富的雇佣地位等等。13人才强国战略使人事管理地位提到了新的高度1、人事管理必须以人才战略统领人事工作的全局，人事管理的具体事务及各个管理环节必须服从于和服务于人才战略的总要求。2、领导集体特别是第一把手必须亲自抓人力资源开发与管理。14人才队伍建设为人事管理规定了新的指导思想、目标、任务和措施1、人才队伍建设工作坚持以人才资源能力建设为主题．以调整和优化人才结构为主线，以培养和选拔党政领导干部、企业家、学科带头人为重点，以改革创新为动力。以为经济和社会发展提供人才支持为根本出发点。152、争取达到的总体目标是：人才总量有较大增加，人才结构与经济结构基本适应，人才队伍的整体素质明显提高，干部人事制度和人才管理体制改革取得新进展。有利于优秀人才脱颖而出、人尽其才的有效机制逐步建立，人才市场体系和人才管理法规日趋完善，人才成长的环境进一步优化。16三、人事管理和人事行政人事管理国家行政机关的人事管理称为人事行政企事业单位的人事管理称为人事管理17

人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象（管理对象）的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关（管理主体）对其工作人员依法管理的一系列活动。

18行政机关和企业人事管理的区别1.管理对象不同：公务员全体员工192.管理权不同

人事行政管理权来自国家行政机关的授予，是国家行政权的一个方面。而企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权。如股份制企业的人事权掌握在由股东组成的董事会；如属私有企业，其人事权就掌握在私营企业主的手中。由于人事管理权不同，又衍生出：人际关系不同：人事行政中从国家总理到乡镇办事员都具有平等的国家公务员身份；而企业人事管理中还有雇主和雇员，老板和工人之间的关系。

行为性质不同：一是政府行为，一是企业行为。203、法律规范不同人事行政是法制化管理。国家制定并不断完善有关国家公务员的法规体系。为人事行政提供法律依据；人事行政必须依法管理。任何领导者都无权随意更改，也不能以领导者的个人好恶为转移。但企业单位在不违背国家有关法规的条件下，对本单位的人事行为有较大的自主权。4、宗旨不同企业人事管理以营利为主要宗旨，人事行为遵循市场规律；人事行政则以服务国家和社会大众为根本宗旨，而不以营利为目的。211、恩赐官僚制(BestowSystem)

依靠世袭制，统治者具有绝对权力，血缘关系是任官的主要标准。人事行政的历史脉络22

恩赐官职制是封建君主制的产物。在封建时代，根据“君权神授”的神话，“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣”，所有的大小官员皆是君主的臣仆。例如在古代中国，官员面见君主要口称“臣”或“奴才”、在英国，英王任命的官员皆自称为Crown，sServant，即“王的臣仆”。康熙大帝23

英国资产阶级革命后，由于革命的不彻底性，新兴的资产阶级与封建贵族相互妥协，建立起君主立宪制的资本主义政治制度，致使大量的封建遗产被保留下来，恩赐官职制就是其中之一。在君主立宪制度下，君主与议会分享国家权力，除一些重要的官员由议会任命外，一般官员仍由王室任命。这种状况一直持续了近200年。彼得大帝24恩赐官职制弊端仍然是一种以人治为中心的官员任命方式，有很大的随意性。而且，在任用官员时特别注重出身。在资本主义发展的早期，对金钱与财富的追求成为最大的驱动力，所以卖官的现象十分严重。例如，在18世纪中期的英国，当时有个首相叫布特，他曾专门设立"财政管理办公处"，用于收买议员的选票，然后再把一些肥缺卖给有钱人;1768年牛津市市长曾公开向议员们提出，谁能付出7500英镑，就能当选下届议员;19世纪前期，法国有一个阶层被称为"穿袍贵族"，指的就是那些靠金钱而获得高官，挤身于贵族行列的暴发户。25所以说，恩赐官职制是一种毫无公平与平等可言的用人制度，逐渐成为资本主义发展的障碍。262、分肥制：（SpoilSystem）在政府竞选中获胜的派别或政党，可以独占所有的政府职位，凡是对政府有贡献或党派领袖有个人关系者，均可以参加政府官职的“分赃”。27

英国：

从17世纪后期始，在英国议会中就形成了不同的政治派别辉格党与托利党，即今天的自由党与保守党的前身。虽然它们还不是现代意义上的政党，但却长期轮流把持着英国议会和内阁中的权力。每当其中一个政治集团上台执政后，他们就大规模的撤消另一政治集团成员的职务，任用本集团的成员。这就是所谓的政党分肥制。"肥"指的就是肥缺。政党分肥制在英国一直持续19世纪八十年代。28美国：由于从一开始就建立了总统制的资产阶级共和国，并且很快就形成了两党轮流执政的格局，所以它在官员的任用方面从一开始实行的就是"政党分肥制"。1789年和1792年，华盛顿与杰弗逊出任美国总统时分别组建了联邦党和共和党，即今天的民主党和共和党的前身。当然，这也不是现代意义上的政党。29可以说，美国是政党分肥制的发源地，甚至分肥制这一名称本身也产生于美国。1829午，美国民主党人安德鲁·杰克逊出任第七任总统，他的追随者、纽约州民主党参议员威廉·L·马西被委以要职，他以胜利者的姿态扬言:"在政治上就象在爱情上和战争上一样公平，肥缺属于胜利者所有。"分肥制"由此而得名。30法国：1870年第三共和国时期也组建了秩序党和新共和党，形成两党制格局。此后，在西方各主要资本主义国家都逐渐形成两党或几党轮流执政的体制，政党分肥制成为资本主义早期发展中的一种主要的权力分配形式。31政党分肥制的进步：政党分肥制使国家权力逐渐从封建贵族手中转移到新兴的资产阶级手中，确立了资产阶级在国家政治生活中的领导地位:政党分肥制打破了在用人上的君主集权制，使国家权力中心逐渐转向议会和内阁，这是实现政治民主化的一个重大转折;政党分肥制克服了贵族垄断国家权力的局面，使一些平民子弟有了间鼎国家政权的机会，例如林肯总统。32政党分肥制的弊端：一切向"钱"看，缺乏公平:执政的利益集团的利益高于一切，大批任用或重用本集团的人:政府官员更迭频繁，影响行政效率;容易导致用人上的腐败。

33美国的表现最为典型：美国宪法赋予总统很大的权力，可以任命各级官员，美国总统用人上的权力远远超过了国会。1801年，美国第二任总统约翰·亚当斯竞选连任失败，就在他卸任前的几个小时里，任命了一大批自己人，史称“星夜任命”。当然，他的后任托马斯·杰弗逊一上台，第一件事就是撤换这些“星夜任命者”。1829年，第七任总统安德鲁·杰克逊一上台就开始大规模撤换前总统约翰·昆西·亚当斯所任命的民主共和党官员，代之以自己的民主党功臣，在他担任两届总统期间，共撤换了20%的官员，内阁中几乎是清一色的民主党人。34林肯上台之初，将90%的公职分给了他的共和党的功臣，除了撤人换人，根本没有精力干其他的事情，并且还规定，所有被任命的共和党人，必须将其20%的薪俸作为党费上缴，史称“百分之二十俱乐部”。1880年，加菲尔德在共和党顽固派的支持下上台，由于将国务卿一职给了党内反对派布菜恩，结果招致了内怨，后来一名党内顽固派分子、芝加哥律师由于谋求领事一职不成，就在华盛顿车站刺杀了加菲尔德。1884年，民主党人克利夫兰就任总统后，曾将10万多名共和党人解职，代之以民主党人。35

随着资本主义的进一步发展，政党分肥制越来越不能适应政府管理的要求，一些国家开始探索新的用人制度，逐步建立起国家公务员制度。363、功绩制：（MeritSystem）

政府职位向社会开放，绝大多数官员需经公开竞争考试才能进入政府，即公务员制度的前身。37现代人事行政的主要趋向和特征381、主要趋向：人事行政中出现政务官和业务官的分化，并对其进行分类管理。由以恩赐官僚制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演化。从随意性很强的人治式的人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政。人事行政的范围日益扩大，出现了新的业务范围，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等。管理方法由非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。人事行政由传统重视通才发展到通才和专才并重。392、特征：公平性，即人员进退、赏罚和升降以客观的法定的人才主义和功绩原则为标准。公开性，即人事行政的全过程向民众公开，打破以前的隐秘性。超然性，即人事任免和其他事宜，均以法规制度为依据。适应性，即具有相当的灵活性和适应性。40第二节国家公务员制度的演变和基本理论41西方国家公务员制度

中国公务员制度的建立

中国公务员制度的指导原则

我国国家公务员制度的主要机制

中国与西方公务员制度的区别42(一)西方国家公务员制度的产生

＊公务员：西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。＊国家公务员制度：源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。

一、西方国家公务员制度

43公务员制度建立的社会历史条件1、经济条件工业资产阶级要求建立廉洁而有效率的政府，更多地参与政治事务，政府公职更广泛地向全社会开放:随着生产的社会化程度的提高，社会分工越来越细，要求政府实施宏观调控；自由竞争，统一开放的国内市场，向国外扩张等要求，必须从机构设置、管理方法和用人制度方面进行改革，建立能够广泛罗致人才的机制;社会化大生产还大大扩展了政府管理的职能，促使政府增加了管理社会事务的内容。442、政治条件政党分肥制的“一朝天子一朝臣”，使每一次政府更迭都伴随着一场人事大地震，无法保证政府工作的连续性，严重地阻碍着资本主义经济和社会的发展。19世纪中期以后，在经济上己经占据统治地位的资产阶级要求国内社会安定、政局稳定，政府工作人员职业固定、业务精通，所以很自然地就把官员分为与政党共进退的政务官和不与政党共进退的事务官；生产管理中的科学化有了很大发展，这就要求政府管理也向科学化发展，在政府管理制度中体现出资本主义自由、民主、平等、竞争等基本价值原则。453、思想文化条件资产阶级启蒙思想家如伏尔泰、卢梭、狄德罗等人所倡导的天赋人权、主权在民、平等、自由等价值观念是建立公务员制度的主要理论依据。人们参政的意识和能力也在提高，这就要求对政府系统中不合理的用人机制进行改革。在英国，边沁的功利主义思想原则对整个社会的影响十分深远，为推动英国的政治改革提供了直接的思想依据。

46中国科举制对西方建立公务员制度的影响1、科举制——中国古代的考官制度

中国科举制度始于隋代，止于清光绪31年(1905年)，前后历时1300多年。

47隋文帝统一中国后，废除了九品中正制，开始实行开科取士。隋炀帝大业年间，设立士科。进士科先由州郡策试，合格者再送朝廷策试，然后依策试结果决定去留。一切以考试是否合格为标准，是科举制度的主要特点。48唐代继承并发展了这一制度。唐太宗时期，曾提出很多十分有价值的选人用人原则，如:“为政之要，惟在得人，”不避亲疏，不论贵贱，唯才是举，“用人如器，各取所长”;“任贤无疑，推心待士”、“官在得人，不在员多”、“谅寸授职，多省官员”等。唐代科举分为常科和制科两类。常科每年由礼部定期举行，考试科目很多，有秀才、明经、俊士、进士等几十种。常科考试合格者，只是具备了担任官职的资格，还须经吏部复试，合格者才能授予官职。武则天当政时，又在常、制两科之外设立武举，由兵部主持，考选武官。49

明清是科举制的极盛时期，考试办法最为完备。明清科考分为童试、乡试、会试和殿试四种。童试是初级考试，通过童试取得生员(俗称秀才)资格，才能参加乡试、会试和殿试。乡试、会试和殿试是科举考试的正式“三试”。乡试是由中央派员主持的中级考试，在各省举行，每三年一次，考试地点设在省城。由于乡试多在秋季进行，所以又称“秋闱”。乡试合格者称为举人，前五名称为“五魁”，第一名叫做“解元”。举人就有了做官的资格，但只能做位卑俸薄的郡学或县学的教官。50会试是中央一级的高级考试，每三年一次，一般于乡试后的第二年春天在京城礼部举行，所以又称"春闱"。只有举人才有参加会试的资格，考中者称为贡生，第一名叫"会元"。殿试是由皇帝亲自主持的最高一级考试，在会试后的次月举行，只有贡生才有参加殿试的资格。殿试不实行淘汰制，只是将考生排出名次，凡考取者皆称为进士。进士分"三甲"录取，一甲赐进士及第，二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。一甲由皇帝亲点，仅取三名，第一名叫状元，第二名叫榜眼，第三名叫探花，可以直接授予高级官职。其余二甲是预备官员，等待补缺。512、科举制对西方建立公务员制度的影响中国的科举制度早在元朝时就开始流传到西方。意大利旅行家马可·波罗曾在元朝政府为官17年，参与中央和地方的政治活动，熟悉中国的官吏制度。回国后，他热烈赞扬中国的考官制度，并将科举制连同其他中国文化介绍到西方，使西方人开始了解中国。52明朝时期，西方来中国的人逐渐增多，其中有不少人在中国政府和教育学术机构任职，或者在中国进行传教活动，他们不断把中国的文化介绍到西方。1569年，葡萄牙传教士克鲁兹出版了《中国游记》一书，盛赞中国的科举制度。1583年，意大利人胡萨·贡萨雷斯·德万多萨在罗马出版《伟大的中国》一书，详细介绍了中国科举制度的考试内容。明朝中叶，意大利传教士利马窦曾在中国生活28年，对中国的政治、经济、文化和社会生活作了大量的宣传，其中尤其赞扬中国的科举制度。

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在1570--1870年的300年间，英国伦敦出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍就达70多种，其中，《文学考试制度》、《中国札记》、《中国的历史与现状》等书，极力称赞中国的官吏制度和科举制度，力主英国政府效仿。英国的外交使节还在1793午、1861年以及以后时期，多次来北京考察中国的科举制度。1866午10月，北京同文馆馆长、美国人马丁曾在美国波士顿向东方学会做关于"中国的竞争考试"的报告，向美国人介绍科举制。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰等人也曾在他们的著作中对中国的官吏制度进行过介绍和评述。54当时的西方把中国的科举制视为"机会均等"的象征，一些激进的政治家竭力主张以此为参照进行人事制度改革。在1855—1870年英国文官制度形成时期，当时著名的英国刊物《绅员杂志》、《伦敦杂志》、《雾杂志》等，都连续载文介绍中国的科举制，主张英国政府实行考官制度。美国也是如此。1867午10月，美国《北美评论》杂志载文称赞中国的考官制度:1868年5月14日，美国罗得岛州议员托马斯·詹科斯向国会提出报告，其中专门有一章论述中国的官吏制度，引起参、众两院议员的广泛兴趣;1870年，美国人斯皮尔所著的《中国与美国》一书，也极力称赞中国的官吏制度。55总之，从欧美文官制度的历史渊源上看，中国科举制度的影响是不容忽视的。有的西方学者甚至认为，西方现代公务员制度差不多在所有方面都能从中国古代的科举制度中找到它的雏形。孙中山先生在《五权宪法》中曾经指出:"现在各国的官员考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从中国学过去的。"56公务员制度在英国的首先确立英国公务员制度是历经两个多世纪的摸索和实践而逐步建立起来的。这一过程大约可分为四个阶段。即常任制原则的确立、考试原则和政治中立原则的确立、英国文官制度的确立和英国文官制度的补充与完善。(二)西方国家公务员制度的建立

571、常任制原则的确立1805年，英国财政部首先设立了"常务次官"一职，其级别相当于副大臣，但不与内阁共进退，实行常任制。这是英国"常务官"产生的开始。常务官的产生，标志着公务员制度的第一个基本原则——常任制原则在英国的确立。不过，这时的常务官还都是由任命而不是由考试产生的。

582、考试原则和政治中立原则的确立1853年从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本形成；1854年著名的《诺斯科特-杜威廉报告》完整阐述了文官制度的三大基本原则常任原则、考试原则和政治中立原则，为英国建立常任文官制度奠定了基础。

593、英国文官制度的确立1855年颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，成立了由三人组成的、独立于党派之外的、专门负责文官招考的“文官事务委员会”，隶属于财政部。1859午，英国议会又颁布了《文官退休法》，在该法律中明确了文官的范围，即政府中不与政党共进退的常任文官。1870年，又颁布《文官改革的第二个枢密院令》，再次确认了文官制度的一些基本原则，标志着英国文官制度的正式建立。604、英国文官制度的补充与完善1883年，颁布《年金法》，确立了文官的工资制度。1920年，通过了一系列的法令对文官的职位分类制度进行了规范，将英国文官分为行政、执行、文书、事务四大类。1930年"汤姆林文官考试委员会"成立之后，对考试的内容进行了改革。61美国公务员制度的建立

1853年和1855年，美国国会先后通过了两个关于改革官员管理制度的法案，决定成立考试委员会、对政府公职人员实行公开竞考、实行职位分类制度等。1871午，美国政府成立了由三人组成的"文官委员会"，负责建立文官制度工作。1876年，海斯总统指令在海关、税收、内政等部门率先实行公职人员的公开竞考制度。

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1883年1月，共和党议员彭德尔顿根据英国的经验提出了一份长达200多页的《文官制度法案》，即著名的《彭德尔顿法案》，获得国会的一致通过。标志着美国文官制度的建立。该法案的主要内容是:

1、对政府公职人员实行功绩竞考的原则;2、实行文官职位常任原则;3、实行文官政治中立原则;4、组建两党三人"文官委员会"负责文官的招考工作，任期6年。63

1920年，美国颁布《文官退休法案》，对文官的退休制度进行了规范。

1923年，又颁布《文官职位分类法》，确立了对文官的职位分类原则和16项考绩内容。

1939年，颁布《哈奇法案》，对文官的职业保障、职位常任、政治中立等内容进行修订和完善。

1945年，颁布《联邦政府雇员工资法条例》，确定对公务员实行功绩薪俸制。64德国公务员制度的建立1713年，普鲁士国王菲特烈一世颁布法令，规定对法官、律师、书记官等职务实行公开竞考、择优录用的制度。1737年，又颁布法令将考试范围扩大到所有行政与司法部门的官员。1740年，菲特烈二世继位后，规定政府官员必须大学毕业，任职前要经过1年的实习期以后才能考核上岗。65在19世纪的王朝统一战争中，德皇威廉一世重用“铁血宰相”俾斯麦。俾斯麦三次对官员管理制度进行重大改革，完善了政府官员的考试与培训制度。一战后，德国结束帝制，成立魏玛共和国。魏玛共和国时期曾尝试建立公务员制度。但是，这一进程很快就为法西斯主义所中断。直到二战以后，1953年联邦德国颁布了《联邦政府官员法》(也译为《联邦公务员法》)和《联邦政府工资法》，这标志着德国现代公务员制度的正式建立。66日本公务员制度的建立在历史上，日本实行的是封建的恩赐官职制和华族、士族的世袭世禄制。1876年，下层士族反对派领袖扳垣退助倡导“自由民权运动”，要求改革不合理的官制，使下等士族和平民有平等的参政权。1881年，伊藤博文出任首相。他参照普鲁士的官员管理度制定了《官吏纲要》，迈出了日本建立公务员制度的第一步。671887年，日本颁布了《文官考试试补及见习规则》，以完善官员考试录用制度。1893年，日本政府颁布了《文官任用令》，对上述《规则》进行了修改；

1899午，日本政府再次修订《文官任用令》，同时颁布《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，史称“文官三令”，进一步完善文官制度。681913年日本枢密院令规定，首相可以任命各部次官与参事官以上的高级官员，与政党共进退:其他官员皆由考试录用，实行常任制。这时，日本的官制己与英国的文官制度比较接近了。

1946年，美国顾问埃斯曼提出《改革日本公务员制度的备忘录》，要求日本政府改革其官制。

1947年10月，日本颁布《国家公务员法》，标志着日本现代公务员制度的正式建立。69英国文官制度的改革与发展五、六十年代英国文官制度的弊端：1、文官招聘、任用、晋升中的不公正现象比较突出，如重名牌、性别歧视等。2、文官队伍专业失衡，难以适应新形势的要求3、文官队伍庞大，开支上升，效率低下

(三)西方国家公务员制度的发展与完善

70六十年代工党政府时期的改革1、以威尔逊为首相的英国工党政府于1965年任命以苏赛克斯大学副校长富尔顿为首的12人委员会，即“富尔顿委员会”，负责对英国文官制度进行调查，提出改革方案。2、富尔顿委员会于1968年向国会提出了一份包括158项改革建议的调查报告，即著名的《富尔顿报告》。该报告是英国文官制度发展史上继《诺斯科特-杜威廉报告》之后的第二个里程碑。其主要建议后来大多被付诸实施71七、八十年代保守党政府时期的改革1、1970年，保守党领袖希思上台组阁，继续进行文官制度改革。希思内阁改革的核心是:按照私营企业的管理方式来改变行政管理方式，精简队伍，提高效率。2、1979年撒切尔夫人上台主政，在经济政策上以货币主义取代了传统的凯恩斯主义，在政治体制方面对文官制度进行了大刀阔斧的改革。

72美国文官制度的改革与发展五、六十年代的改革措施1、完善文官职位分类制度2、完善文官考核管理制度3、实行文官专业化4、健全文官福利保障制度73公开考试、择优录用。职务常任。西方国家公务员通常有政务类和业务类之分。前者负责政治决策，后者执行决策，处理政府日常事务和经常性的业务活动。

“政治中立”。是与职务常任相联系的另一个特点。是资本主义国家政党斗争的产物。所谓“政治中立”是指公务员不参与党派斗争。不参加党派竟选，不得以党派偏见影响决策等。(四)西方国家公务员制度的共同特点

74二、中国公务员制度的建立

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1980年开始，为建立国家公务员制度将国家干部队伍分解为：

中国共产党各级组织的领导人员和工作人员

国家行政机关的领导人员和工作人员国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员群众团体的领导人员和工作人员企事业单位的管理人员761、准备阶段:1980-1986年

我国的人事制度改革从80年代初期展开，首先是打破干部职务终身制，实行干部队伍年轻化，建立健全各种人事管理制度。从1984年底开始，中组部、劳动人事部开始组织有关力量着手起草人事改革条例，历经两年，九易其稿，形成了名为《国家行政工作人员条例》的文件，这就是后来颁布的《国家公务员暂行条例》的雏形。772、制定政策与试点工作阶段:1987-1993年根据1986年底召开的党的十二届六中全会的安排，中央成立了政治体制改革研讨小组，下设人事制度改革专题组。该专题组于1987年6月提出了人事改革方案，即建议建立国家公务员制度。这一建议被写进了党的十三大报告。十三大以后，人事制度专题组加快了工作步伐，对《国家行政工作人员条例》做了重大修改，六易其稿，形成了《国家公务员条例》第13稿。78

1988年后，主要做了以下几项准备工作:筹建国家行政学院;制定公务员制度实施方案;完成《国家公务员条例》第16稿，向社会广泛征求意见;制定了《国家公务员条例》的6个配套法规，即《国家公务员考试录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩暂行规定》、《国家公务员升降暂行规定》、《国家公务员回避暂行规定》、《国家公务员纪律暂行规定》:在一些地区进行公务员制度的试点工作。793、颁布《条例》与全面实施:1993年至今1993年8月正式颁布《国家公务员暂行条例》，标志着我国国家公务员制度的工作己全面铺开。从1993年到1995年，是从旧体制向新体制的过渡阶段，主要是使政府工作人员过渡为国家公务员。实行“老人”老办法，“新人”新办法。从1996年开始，国家开始面向全社会大规模公开招考国家公务员。

80（一）坚持党的基本路线

（二）坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准

（三）坚持公开、平等、竞争、择扰的原则

三、中国公务员制度的指导原则

81四、中国公务员制度的主要机制821、能力开发机制

目标是培养优化、廉洁、精干、高效的公务员，为全面建设小康社会，推进现代化提供重要的人力保证。决定它必须内在地具有强大的智力开发机制。

832、人才激励机制

是科学人事管理的基本内容首先要完善分配制度。其次要完善奖励制度。84

3、新陈代谢机制

能进不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一种顽症。强化新陈代谢机制是医治这一顽症的良方，是增强公务员队伍生机和活力的有力保证。854、勤政廉政保障机制

全心全意为人民服务是根本宗旨。反腐倡廉是关系到党和国家生死存亡的严重政治斗争。86

中国2003年反腐盘点：落马的省部级高官姓名职务及部门刘克田原辽宁省副省长田凤岐原辽宁省高级人民法院院长刘长贵原贵州省副省长刘方仁原贵州省委书记省人大常委会主任李嘉廷原云南省委副书记、省长丛福奎原河北省委常委、副省长程维高原河北省委书记、省人大常委会主任潘广田原山东省政协副主席麦崇楷原广东省高级人民法院院长王钟麓原浙江省副省长田凤山原国土资源部部长王雪冰原中国建设银行行长 王怀忠原安徽省副省长 2003.12.2987“谋取私利”型辽宁省副省长刘克田湖北省原省委副书记、省长张国光“贪财好色”型原贵州省委书记刘方仁

安徽省原副省长王怀忠

881、从国家公务员的构成范围看我国的公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员以外的其他工作人员，而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的。五、中国与西方公务员制度的区别892、从国家公务员制度施行的目的来看我国的公务员制度是中国共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分；而西方的国家公务员制度，强调保证政府工作的连续性，要求“政务官”严格分开，成为两个封闭的系统，并明确规定公务员对各政党保持“政治中立”，不准参与政治活动，实际是限制了公务员的部分政治权利。903、从公务员参与政党的关系来看我国公务员制度坚持党管干部的原则；而西方国家实行政党政治，两党执政或多党竞争，轮流执政，为了避免由于政党的更替造成政府工作人员大换班的混乱，它们强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩。914、从国家公务员与政府和公民的关系来看我国的国家公务员是人民的公仆，一切行政活动必须坚持全心全意为人民服务的宗旨；而西方的公务员，相对公民而言是政府官员，相对政府来说是雇员，与政府是雇主与雇员的关系，经过一百多年的发展，西方公务员已成为一个特殊的利益群体，与政府相抗衡。公务员为了维护自己的利益，常通过公务员组织向政府提出要求，与政府谈判。政府设置专门的机构，协调与公务员的关系。925、从国家公务员队伍系统来看我国的国家公务员不是一个封闭的系统，政府机关的公务员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间，可以通过一定的程序相互交流，而且这种交流是经常的；而西方的公务员队伍本身是一个封闭的系统，一旦进入这个系统，可以终身任职，而其他行业的人员却难以进入这个系统。93第三节94国家公务员的内涵、义务与权利国家公务员管理制度国家公务员的管理机构与监督95一、国家公务员的内涵、义务与权利涵义：

我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。96国家行政机关中的工勤人员不列入公务员范畴。因为他们一般不执行行政公务。从中央到地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员均属公务员范围，不是只限于中央政府系统中非选举产生的工作人员；从中央到地方各级政府的组成人员和非政府组成人员，领导职务和非领导职务的人员都是公务员，不实行“政务官”和“事务官”分离的制度。97国家公务员必须履行的义务有：遵守宪法、法律和法规；依照国家法律、法规和政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见。接受群众监督，努力为人民服务；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克已奉公；宪法和法律规定的其他义务。98国家公务员享有的权利：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；获得履行职责所应有的权力；获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；参加政治理论和业务知识的培训：对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告；依照本条例的规定辞职；宪法和法津规定的其他权利。99二、国家公务员管理制度(一)职位分类(二)录用(三)考核(四)奖励与纪律(五)职务升降和任免(六)培训(七)交流(八)回避(九)工资保险福利(十)辞职、辞退、退休(十一)申诉控告100(一)职位分类职位分类制度的原则1、兼顾原则，即兼收品位、职位分类制度的优点;2、适用原则，即切合国情，简便易行;3、渐进原则，即循序渐进，逐步完善;4、动态原则，即随我国公务员制度的发展不断改革、发展;5、法制原则，即逐步地规范化、法律化。101职位分类制度的主要内容1、进行职位设置;2、制定职位说明书;3、确定公务员的级别;4、对职位进行科学管理。按照以上内容，我国的公务员职位共分为2大类、12等、15级，详见下表102领导职务系列职等领导职务一总理二副总理三国务委员四省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主任、署长、审计长五副（省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主任、署长、审计长）六司长、局长、厅长、州长、专员；以及上述副职七处长、县长八副处长、副县长九乡（镇）长、科长十副乡（镇）长、副科长103非领导职务系列职等非领导职务一巡视员（相当于正厅级）二助理巡视员（相当于副厅级）三调研员（相当于正处级）四助理调研员（相当于副处级）五主任科员六副主任科员七科员八办事员104职务与级别对应表职务级别国务院总理一级国务院副总理、国务委员二至三级部级正职、省级正职三至四级部级副职、省级副职四至五级司级正职、厅级正职、巡视员五至七级司级副职、厅级副职、助理巡视员六至八级处级正职、县级正职、调研员七至十级处级副职、县级副职、助理调研员八至十一级科级正职、乡级正职、主任科员九至十二级科级副职、乡级副职、副主任科员九至十三级科员九至十四级办事员十至十五级105(二)录用考试录用的基本原则1、公开原则:2、平等原则;3、竞争原则;4、德才兼备原则;5、按职位要求选人的原则。106主考机关1、国务院人事部门是国家公务员录用的主管机关，负责全国国家公务员录用的综合管理工作。2、省、自治区、直辖市政府人事部门是本行政辖区国家公务员录用的主管机关，负责本行政辖区内国家公务员录用的管理工作。3、国家公务员录用考试的服务机构受政府人事部门委托承担某些录用考试具体操作。107

录用程序1、发布招考公告，内容包括拟录用的职位、数量、责任、待遇和所需资格条件；2、对报考人员进行资格审查；3、对审查合格的进行公开考试；4、对考试合格的进行政治思想、道德品质、工作能力等方面的考核；5、根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报设区的市以上人民政府人事部门审批。108报考资格条件：1、具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；2、拥护中国共产党的领导，热爱社会主义；3、遵纪守法，品行端正，具有为人民服务的精神；4、报考省级以上政府工作部门的应具有大专以上文化程度，报考市级以下政府工作部门的文化程度由省级录用主管机关规定；5、报考省级以上政府工作部门的须具有两年以上基层工作经历，国家有特殊规定的除外；6、身体健康，年龄为35岁以下；7、具有录用主管机关批准的其他条件。109考试与考核录用考试采取笔试和面试的方式，测试应试者的公共基础知识、专业知识水平，以及其他适应职位要求的业务素质与工作能力。笔试、面试合格者才进行报考资格复审、体检和全面考核。确定拟录用人员，办理录用手续新录用的国家公务员，试用期为一年。新录用的没有基层工作经历的国家公务员，应安排到基层工作一至二年。110(三)考核考核，是公务员制度的一个不可或缺的重要内容。英美叫“考绩”，法国叫“鉴定”，日本叫“勤务评议”，实际上都是考核。

公务员考核：是指国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行定期与不定期的全面考察和评价的制度。111我国实行公务员考核制度的意义对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，功过分明；有利于公务员的合理使用，充分调动其积极性；为公务员的奖惩、晋升、培训、增资等提供科学依据；鼓励先进，鞭策落后，增强公务员的责任感；有利于对公务员实行监督。112我国公务员考核的基本原则客观公正；严格依法进行；贯彻公开性和民主性；考核必须同对公务员的奖励、使用、晋升、增资等结合起来。113我国公务员考核的内容与等级内容——德、勤、能、绩。等级——优秀、称职、不称职

凡年度考核称职的，可定期晋升工资档次；优秀者可提前晋升工资档次，并发给一定奖金；连续三年优秀者可相应晋升一个级别；连续两年不称职者可以辞退。114我国公务员考核的方法和程序方法：领导与群众相结合，平时与定期相结合。程序：1、考核的准备工作。2、考核评语、等次的确定。3、考核的结尾工作。115(四)奖励与纪律

奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予鼓励的制度。奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。1、奖励原则坚持精神鼓励与物质鼓励相结合1162、奖励条件忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；在增进民族团结，维护社会稳定方面作出突出贡献的；在社会主义精神文明建设方面作出突出贡献的；在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益；爱护公共财产、节约国家资财，有突出成绩的；防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受后者减少损失的；117在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身的；见义勇为，舍己救人，维护社会公德和社会治安，表现突出的；同违法、违纪行为作斗争，有功绩的；在对外交往中，为国家争的荣誉和利益的；有其他功绩的。1183、奖励种类对国家公务员的奖励分为：嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员，按规定给予一定的物质奖励。1194、国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；对抗上级决议和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，欺骗领导和群众；贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；120挥霍公款，浪费国家资财；滥用职权．侵犯样众利益，损害政府和人民群众的关系；泄露国家秘密和工作秘密；在外事活动中有损国家荣誉和利益；参与或者支持色情，吸毒，迷信，赌博等活动；违反社会公德、造成不良影响；经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；其他违反纪律的行为。121

如有上述违纪行为，尚末构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应结予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。122(五)职务升降和职务任免职务升降1、公务员职务升降制度的涵义公务员职务升降制度是有关公务员职务升降条件、标准、方法程序等规定的总称，包括公务员职务晋升与降职两方面的内容。前者是指公务员管理机关按照法律规定，提高公务员原有的职位与职级;后者是指降低公务员的职位与职级。1232、职务晋升的原则德才兼备原则;任人唯贤原则;职数限额原则;逐级晋升原则。3、职务晋升的条件学历条件、资历条件、德才条件、工作实绩、健康条件、符合回避规定等1244、公务员级别的晋升广义上的晋升包括职务的晋升和级别的晋升。前面所述主要是指公务员职务的晋升。我国公务员级别的晋升由以下两个途径:随职务的晋升而晋升公务员职务晋升后，如果其级别尚末达到新任职务的最低级别，则可升至该级如果己经达到，则不再晋升。根据年度考核结果晋升连续3年年度考核为优秀或连续5年年度考核为称职者，可在本职务所对应的别内晋升一级;如果已达到本职务所对应的最高级别，不再晋升。125职务任免1、公务员职务任免的涵义任免是任职与免职的统称。所谓公务员职务的任免，是指依法享有任免权的机关或个人，根据有关法规和任职条件，通过法定程序和手续，任用公务员担任某一职务或免除其所担任职务的行为。1262、任免机关国务院和县级以上人民政府及其工作部门，是我国公务员中非政府组成人员的任免机关。3、任免权限各级政府组成人员的职务，由同级人大及其常委会任免;各级政府的一些重要职务、政府各工作部门和派出机构的领导职务，由同级政府任免;其他公务员的职务，由各工作部门自行任免。1274、任职的条件：新录用人员试用期满合格;从其他机关及企、事业单位调入国家行政机关任职的;转换职位任职的;晋升或降低职务的:因其他原因职务发生变化的。1285、免职的条件:转换职位任职的;晋升或降低职务的;离职学习超过一年的;因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；退休的;因其他原因职务发生变化的。129(六)培训公务员培训的涵义

国家公务员的培训，是指国家行政机关按照有关规定，通过各种形式有计划、有组织地对国家公务员进行以提高业务能力为主要目的的教育、培养和训练。

130培训的原则1、理论联系实际的原则;2、学用一致的原则;3、按需施教的原则:4、讲求实效的原则。培训的种类1、对新录用公务员的培训;2、晋升领导职务前的任职培训:3、根据专项工作需要进行的专门业务培训;4、在职国家公务员定期更新知识的培训。131(七)交流含义：是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任，转任、轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动。132

调任，是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务、以及国家公务员调出国家行政机关任职。转任，是指国家公务员因工作需要或其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。133轮换，是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换。挂职锻炼，是指国家行攻机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。国家公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系。134(八)回避职务回避国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。135公务回避国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有上述职务回避所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避；地区回避国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但是，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。136(九)工资保险福利公务员工资制度贯彻下列主要原则：

1、按劳分配原则

2、定期增资原则

3、平衡比较原则

4、物价补偿原则

5、用期工资原则137国家规定国家公务员实行职级工资制。公务员工资主要由职务工资、级别工