政府工具的选择的政治经济学

公共管理学前沿问题研究专题之二

政府工具的选择的政治经济学

——理论框架与行政实践PoliticalEconomyofGovernmentalTools’Selection:TheoreticalStructureandGovernmentPractice

和经纬（行政管理04级硕士生）2/4/2023研究框架政府工具选择的一般理论政府工具选择的政治经济学政府工具选择的实证研究——基于中国环境政策演进的分析2/4/2023概念厘定何谓政府工具，前面的同学已经有了介绍。这里需要指出的是，在西方公共行政和公共政策学界的研究中，政府工具（governmentaltools,toolsofgovernment）、政策工具（policyinstruments,policytools）、治理工具（governingtools,governinginstruments）之间虽然从学理上略有区别，但是在实际运用中并无截然界限。（见M.HowlettandM.Ramesh,1995：p80）在中国学者的研究中，这几个概念也常常不做明确区分。（见毛寿龙、李文钊，2004：p13）因此在这里，我们亦不考虑这几个概念之间的细微差别，用“政府工具”通称之。2/4/2023一、政府工具选择的一般理论从发展脉络上看，政府工具选择的研究建立在对政府工具的识别（identifying）和分类（classificationandcategorizing）基础上。西方学者们通过对政府过程的观察和研究树立起对政府工具研究的兴趣，最早研究的学者有E.S.Kirschen,D.Dahl,C.Lindblom等。早期研究着重对政府工具的识别和分类，E.S.Kirschen识别出64种工具。对工具分类做出贡献的有C.Hood,McDonnellandElmore,DoernandPhidd,G.Peters,L.Salamon等。接着是对已经识别和分类的工具的特性（attributes）进行研究并分析其适用情境。不同情境下政府工具的选择、组合及其绩效的研究。2/4/2023图1：西方政府工具研究的一般逻辑

政府工具的识别对已识别工具的分类

不同工具的特性研究特定情境下的工具选择政府过程研究工具选择绩效研究2/4/2023对于政府工具的内涵和分类前面的同学已有详细的介绍。根据我查阅文献，将目前可及的文献中对工具的分类列表如下：研究者分类标准分类与对应关系Lowi,Dahl,LindblomCoercivenessCoerciveToolsNon-CoerciveToolsSalamonOutgoExpenditureToolsNon-ExpenditureToolsVanderDoelenDistinctionRegulatoryToolsFinancialStimulatingToolsInformationTransferringToolsJordan,Wuzel,ZitoCoercivenessRegulatoryToolsMarketToolsInformationDevicesvoluntaryAgreementsHowlett,RameshCoercivenessCompulsoryToolsMixedToolsVoluntaryToolsLevelsofStateInvolvementHighLow2/4/2023从理论上来说，不同的分类模式仅仅是为了从不同的角度识别和总结政府工具的各种特性。而在公共行政实践中，强制——混合——志愿的三分法则被广泛接受。应该承认，这种分类确实用一种浅显的分类原则将政府工具相对互斥（mutuallyexclusive）地分为了三个部分，较为合理。从西方政府部门的官方文件中可以看出，这种分类原则也确实最为常用。（见ScottishCouncilforVoluntaryOrganizations,2003等）而在政府工具选择的学术研究中，这种三分法也是最常使用的。（见G.Kelly,2004)因此在这里，我们也使用这个分类。2/4/2023强制性工具（CompulsoryTools）强制性工具又叫指导性工具（DirectiveTools）或规制性工具（RegulatoryTools）。它的特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现期望的政策目标。这种工具在人类历史上有着最久的历史，且很早就被人的理性所识别。根据G.Peters的研究，强制性工具在现代民主制下，政府处理经济事务时尽可能少地采用，理论上仅以纠正市场失灵为例外。而在社会事务上，由于吸毒、种族歧视、刑事犯罪和恐怖主义等问题，社会领域上使用强制性工具的情境（context）大大扩展，使用频率也明显提高。2/4/2023强制性工具的主要亚系统工具（Sub-systemTools）规制（Regulation）——用法律和行政规范限制不期望的行为发生。公共企业（PublicEnterprise）——由国家所有的企业提供公共物品，全部垄断或基本垄断，留给私人部门和个人很少空间。（leavelittleroomforprivatesectorandindividuals）直接供给（DirectProvision）——国家直接供给公共物品，私人部门和个人基本没有参与空间。（leavenoroomforprivatesectorandindividuals）2/4/2023志愿工具（VoluntaryTools）志愿工具是指在所期望实现的任务（desiredtasks）上，较少政府的介入，而由民间力量或市场自主运作。（见M.HowlettandM.Ramesh,1995：p83）这里的“志愿”更多是与“强制”、“规制”或“管制”相对的概念。主要意指政策制定者和执行者（尤指执行）运用信息提供（informationprovision）、平等协商（roundtable/voluntaryagreements）、诱因(incentive)、激励（stimulation）等非强制性工具实现政策目标的途径和方法。2/4/2023英国学者RorySullivan将志愿途径的优点归纳为三点：1.在政府和具体行业之间构建更好的合作关系。2.为提高政策绩效提供可能，而与传统规制模式相比，这种绩效的提升付出的成本更小，而且更为快速。3.使具体行业中自我产生规则成为可能，而且使政策系统在面对具体政策问题时更具适应性。（见R.Sullivan,1999:p1）经合组织的工商业咨询委员会（BIAC）在一份报告中以环境政策为背景，将志愿途径的优势总结为促进政府与行业之间的伙伴关系、更快更平稳地达到政策目标以及减轻政府负担。（见BIAC,2003:p1）2/4/2023志愿工具的主要亚系统工具（Sub-systemTools）家庭和社区（FamilyandCommunity）——家庭和社区的自主精神和自我服务。志愿组织——由有组织的志愿部门实现期望的政策目标。市场——最重要的志愿工具，在提供私人物品和保证资源有效配置上具有优势。但是在纯公共物品的提供上会出现市场失灵。2/4/2023混合工具（MixedTools）混合了强制性工具和志愿工具特征的一些政府工具。它们的标的最终是私人组织。（Hood,1983）如果仍以政府力量介入的强制力为谱系，可以发现在西方成型的混合工具里存在着两个极端。强制力最弱的一端是散布信息（disseminatinginformation），而强制力最强的一端则为惩罚性的税收（punitivelytaxing）。这之间存在着多种多样的工具。2/4/2023混合工具的主要亚系统工具（Sub-systemTools）信息和劝导（InformationandExhortation）——期望用信息提供来影响政策标的的预期，借以实现政策目标。政府补贴（Subsidy）——政府对私营部门、志愿部门进行财政资助以实现预期目标。产权拍卖（AuctionofPropertyRights）——政府让渡部分公共实体的产权给私营部门，努力提高绩效。税收和用者付费（TaxesandUserCharge）——直接以经济方式调节。2/4/2023工具选择的主要影响因素Hood从四个方面来分析政府工具的选择：（1）只有在充分考虑到其它可替代方案时，我们才能确定那种工具被选择；（2）工具必须与工作相匹配，没有那种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具；（3）选择必须不太残忍，工具的选择必须符合一定的伦理道德；（4）有效性并不是唯追求目标，理想结果的取得必须以最小的代价获得。（Hood,1983:p133）2/4/2023在张成福看来，政府工具选择中需要考虑的因素主要有七个方面：1、各种政府工具都有其优缺点，并无绝对的优劣。2、在选择政府工具时，公共利益是基本的出发点。3、政府工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。4、在选择和评估不同政府工具时，其标准也应该是多元的。5、政府工具的选择必须考虑到多元利害关系人。

6、不同工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于工具本身。

7、在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题。（张成福，2003）2/4/2023二、政府工具选择的政治经济学按照StephenH.Linder和B.GuyPeters的总结，在政府工具的研究中，主要有四种研究途径：工具主义途径（instrumentalists）、程序主义途径（proceduralists）、权变主义（contingentists）和建构主义（constitutivists）四种。这四种途径虽然有显著差异，但是一个共同点就是都或多或少地以工具理性作为政府工具选择的基础。权变主义建构主义工具主义程序主义工具理性2/4/2023工具选择的两种途径之争对于政府公共行政目的需要特定的工具来执行，无论是经济学家、政治学家还是社会学家都没有异议。但是在政府选择工具的本质及其限制（constrain）因素上，却有两种不同的研究途径。这两种途径分别是经济学途径（EconomicApproach）和政治途径（PoliticalApproach）。而后者可以及与其类似的理论被称为政府工具选择的政治经济学。2/4/2023经济学途径在经济学的政府角色理论中，新古典主义（Neoclassical）和福利经济学（WelfareEconomics)存在很大分歧，而这种分析直接影响到了它们各自对政府工具选择的理论观点。虽然两者都更加偏好志愿工具，但是福利经济学家对于为了纠正市场失灵而使用强制性工具和混合工具持肯定态度。（见Francis.MBator,1958:p351）而新古典主义则仍坚持只有在提供纯公共物品时使用这些工具才能算得上是合理的，任何例外都会被看成是破坏市场过程。2/4/2023正是由于福利经济学对于国家干预的基本认可，使得他们对政府工具的选择给予更多的研究。但是，福利经济学家倾向于认为政府工具的选择只是一种技术实践（technicalexercise）。在这种观念下，他们认为所谓政府工具的选择不过就是评估各种政府工具的优势、将它们适用到各种类型的市场失灵中去、测算这些工具的相对成本，最后选择一个最有效的政府工具。这是一种典型的工具主义观点。2/4/2023而新古典主义则更多地用公共选择理论来解释它们的政府工具理论。它们认为，在民主社会里，选民（voter）通过选票在政治市场上表达政治偏好。得到选民信任的政党最终领导公民在公共行政和公共政策问题上选择合适的工具实现公共目标。出于选举的考虑，政府会尽量选择那些不会让支付成本的选民了解真实成本的政府工具以保证能够获得持续的政治支持。但是，试图将每种政府工具与特定情境下的成本收益关系进行一一对应以决定工具选择，显然是相当困难的。这正是新古典主义政府工具模型的最大缺陷。2/4/2023无论是福利经济学还是新古典主义的政府工具选择理论，其最大的问题就在于它们都是演绎性质的研究，缺乏对政府过程的有说服力的经验研究基础。因此经济学的政府工具选择途径只是将自己的理论基础建立在它们对政府应该如何作为的逻辑假设之上，没有考虑到各种政治、社会、文化约束对工具选择的显著影响，缺乏对政府实际运作的实证研究。因此，下面要讲的政治研究途径就力图克服前者存在的问题，而主要将理论建立在经验研究（empiricalstudy）的基础上。2/4/2023政治途径政治途径是目前被越来越多的学者认可的工具选择研究途径。MarcelBoyer,DonatellaPorrini指出，尽管目前关于政府工具选择的研究多数还是限于社会福利最大化的范式（socialwelfaremaximizerparadigm），但是，由于Buchanan和Tullock公共选择理论的贡献，现在工具选择的政治经济学研究开始受到越来越多的重视。（M.Boyer,D.Porrini，2002：p4）政治途径认为，政府工具选择是一种政治经济过程，必须用政治的观点来分析。理想主义的工具论缺乏经验研究，无法解释政府过程。2/4/2023政治和社会情境的约束都会影响政府可选工具的范围。在有的时候，某些工具是不能用的；而在另外一些时候，某些工具可能非用不可。（见Kenneth.woodside,1986:p775）比如在处理很多宗教问题时，强制性工具就很难使用，否则可能招来严重的社会问题和合法性质疑。而在飓风、地震等危机处理时，志愿工具就显示出其局限性，等等。政府工具的选择是复杂的，它涉及到各国历史背景，文化，制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一个价值能够起决定作用。（毛寿龙、李文钊，2003：p14）2/4/2023事实上，Rist指出，政府工具选择过程的一个重要方面就是涉及到公共政策问题如何被加以定义（Rist,1998:p155）。公共行政和公共政策问题的定义本身即是充满政治性的，问题并非是客观的实体（objectiveentities），而是一种社会建构的结果，其定义本身即是带有价值判断的一种创造意义的过程，而经常引发政治辩论（Dery,1984）。因而政府工具选择绝不只是一个简单的效用叠加，而是一个复杂的政治经济问题。在西方民主制下尤为明显。即便在中国，也有相当程度的体现。2/4/2023其次，政府工具本身也不是政治中立的，除了诸多政治因素与政治上的动员将影响最初之政府工具的选择，而且选择某一项政策工具进行政策干预，也将会引发不同的政治行动和带来不同的政治经济效应（Lowi,1972:p299；Peters,2002:p552）。再者，政府工具的选择受到当时政治经济情境的约束。由于议程设定的选择性、法律、意识型态、面临的危机、预算、官僚体系抗拒变迁等各种限制，政府并不是可以不受限制地从「工具箱」中加以选择「最适当的」政府工具。同时，还必须考虑工具的标的群体的态度、行为、动机，及其对于既有政策的反应（Rist,1998:156）。2/4/2023Schneider与Ingram则指出，工具的选择其实反映了决策者对于标的群体的假定与偏见（1997:p93）。决策者对于标的群体享有的权力地位（权力多寡强弱）及其社会建构（是否值得提供给该标的群体服务）的认知，影响了决策者对于政府工具的选择，亦即影响了政府如何对待其标的群体，而具有重要的民主意涵。（收容遣送制度对流浪人员的假定和偏见）因此，有关政府工具的分析和选择，必须置于特定时空下的具体政治经济情境及其隐含的权力关系下，来了解其政治过程与政治意义。EvertVedung即认为，有关于政府工具的论述就是有关于权力的论述，而政府工具就是政府运用权力的一套工具，企图获得对社会变迁的支持与实现，或是避免其发生（Vedung,1998:p50）。2/4/2023MarieLouise和BemelmansVidec认为影响到政府工具选择的政策情境是特定国家或特定部门的系统性网络，例如，它的历史、地理环境、政治、经济与文化因素，国家结构形式，以及国家、区域与地方不同层级的政府机关间的关系；在文化领域，又有意识型态、思维传统、信仰、舆论等影响公共选择过程的认知活动（1998:13）。VanNispen与Ringeling则认为政府工具的选择可能受到下列因素的影响：文化或制度的因素、时下的流行、增进（或贬抑）某些人的地位、受益者的偏好等。2/4/2023因此，工具的选择大多出于主观的判准（可利用性、经验、偏好或惯例），而非基于效能或效率等客观的判准（1998:p208-209）。政府工具可能的组合数量十分庞大，而在有限的时间内，政府不可能有系统地考虑在特定情境下的各种可能组合方式，所以政策工具的选择大多是出于决策者的直观、经验、传统、信仰甚至意外发现。因此，Hood认为选择正确的政策工具通常具有不确定性，是一件事关信仰与政治的事情；而且，工具的选择较之所要达成的目标更会引发热烈的政治辩论（Hood,1983:p9）。2/4/2023可见，政治因素较之效能或效率对于政府工具的选择有更直接和更大程度的影响。但是，这些论点都是一种相当广泛的描述，虽具有启发性，却无法构成一个明确的分析参考架构。Peters则经由比较政治相关文献的整理，筛选出影响政治体制做成政策工具之选择的五项主要因素：观念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、个人（individuals）与国际环境（internationalenvironment），即可简称为“5I”框架（2002:553-559）。这个框架对于我们分析中国政府工具选择的政治经济学也很有启示意义。2/4/20235IModelInstitutionsIndividualsInternationalEnvironmentInterestsIdeasSelectionofGovernmentalTools2/4/2023政府工具选择的5I模型观念（Ideas）Peters等人认为，观念与意识型态影响了政府工具的选择（Peters,2002:p555；Reich,1990:p1-4）。Moore也认为观念建构了公共政策辩论与执行的网络，亦即同时设定了公共政策的假定、理由、目的与手段（Moore,1990:p75）。社会管制的实行及其效果，尤其与观念因素有着密切的关联。例如，根深蒂固的全能政府观念就对中国很多地方公共事业的民营化改革进程有着显著的影响。由此，民营化工具很多时候难以成为政府面对公共事业改革时的可能选择。2/4/2023利益（Interests）

一般都将政治理解为个人或集体对于利益的追求和价值的权威性分配。政治学中的理性选择论者，假定个人通过政治行动以追求其个人的效用最大化。而传统上的利益团体理论、阶级理论、精英理论则是强调集体利益是发动政治过程的主要机制，政治活动就是这些团体企图去极大化或维护其本身的利益。不论其强调个人的或集体的利益，「以利益为基础的」（interest-based）理论均假定，基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。

2/4/2023基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政府工具。另外，特定工具所带来的利益之争和参与者（actors）对自身成本收益变化的不同估计，甚至参与者对成本和收益的认知，都可能影响到特定团体或个人会围绕某个政策议题形成压力集团。（SmithandIngram,2002:573）（铁道部春运期间票价上浮的听证会。）2/4/2023个人（Individuals）某些个人对于政府工具的选择，扮演了较具影响力的角色。工具的选择决定了一项政策能否得到支持，而使适当的政府工具被允许用于政府创新，则是「政策企业家」（policyentrepreneur）的主要功能之一。国会议员、利益团体代表、政府官员与一般公民都可能扮演起政策企业家的角色，他/她不但要投注相当时间、精力与资源去使得相关议题保持鲜活，获得支持，成为政策议程，还要负责向重要的政治人物推销，也要将相关的政策问题与解决方法加以连结（Anderson,2000:98）。2/4/2023中国的情境下，个人影响政府工具选择的路径也有很多，但多数都是非制度化的。由于没有科学民主的决策机制，政府官员个人成为能够影响工具选择的最重要群体。近年来很多决策失误的案例都是由于“拍脑袋”决策继而造成工具选择失误带来的。而在目前的体制下，公民自下而上通过个人努力影响政府决策和工具选择的路径仍然非常有限。一些曝光比较多的经典案例也有相当的偶然性。2/4/2023制度（Institutions）在特定的制度下可能形成对于政府工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理李问题，同一组织却常选择使用类似的工具。March（1994）即指出，各个组织倾向于执着在成立当初所持有与实践的观念，而持续这些观念，并透过社会化的过程使新进成员习于某种制度化的文化，在组织结构内产生一种「适当性的逻辑」（logicofappropriateness）2/4/2023国际环境（InternationalEnvironment）由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识型态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊。（比如纺织品生产政策和金融汇率政策）因此，来自于其它国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择（Woodside,1998:162-168）。

国际环境也具体地影响政府对于政府工具的选择。（中国金融工具的选择变化）

2/4/2023三、政府工具选择的实证分析

——基于淮河治污历程的思考背景：淮河的严重污染从80年代开始显现，到90年代成为严重的生态和社会问题。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水质变坏，80年代“鱼虾绝代”，90年代生态破坏。沿岸百姓生活安全都受到威胁，没有安全饮用水，癌症高发，农业生产受到影响。考验政府能力。开始着手治污，到90年代后期进入高潮。朱鎔基政府关停大量污染企业，等。国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政府工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政府工具的一条“捷径”。2/4/2023触目惊心的淮河污染2/4/2023中国治理河流污染主要政府工具的识别80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。近年来：税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。2/4/2023治理河流污染主要政府工具的分类主要时期新兴政府工具志愿工具规制工具市场工具信息工具80年代罚款制定标准限期整改与关停排污收费90年代环境标志制度环保企业表彰清洁生产制度总量控制制度资助清洁生产协助技改生态环境补偿费环境影响评价制度加大舆论宣传近年来排污权交易环境友好企业项目排污许可证制度税收优惠惩罚性税收注：英国学者Jordan、Wutzel、Zito等人提出的分类模型更适于环境政策的分析，此处采取他们的四分法模型。2/4/2023环境标志制度环保企业表彰排污权交易环境友好企业项目环境影响评价制度加大舆论宣传排污收费资助清洁生产协助技改生态环境补偿费税收优惠惩罚性税收罚款制定标准限期整改与关停清洁生产制度总量控制制度排污许可证制度强制力强弱2/4/2023工具组合理论上的高绩效治理淮河是一个庞大的系统工程，涉及诸多领域，单一政府工具肯定无法实现治污目标。而需要多种政府工具的组合使用。在淮河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。2/4/2023显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释治淮治到2000年，600亿砸下去之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？淮河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的。这里，工具选择的政治经济学具有一定的解释力。我们又要求助于Peters的5I框架。工具选择的多重约束2/4/2023淮河治污中的5I模型——利益（Interests）沿岸居民排污企业地方政府淮河上缴税收就业机会巨大污染治污的民意压力利润正是由于如此复杂的利益格局，显著限制着政府手边工具的选择。（Availabletools）上级政府民意压力GDP治污压力V.S.GDP考核2/4/2023国家环境保护总局副局长潘岳去年指出，虽然如果没有这十年的治理，淮河污染情况可能会更糟，但是经过十年，治理的速度仍然赶不上污染的速度。究其原因，地方保护主义是最大的原因。（刘毅，2004，《人民日报，2004－6－26，第11版）

2/4/2023淮河治污中的5I模型——制度（Institutions）按照谢望礼的分析，治淮十年成果付诸东流的一个重要原因即是体制弊端。我国现行环保系统实行双重管理体制!即地方各级环保部门一方面在业务上受上级环保部门的指导!另一方面却在人、财、物等方面受制于当地政府。其结果是：作为一个事关国家长远发展的部门，对外不能独立、对内不能自治，就很容易成为地方政府狭隘和短视的牺牲品。不少县级政府连环保局也没有单设!还有一些县级的环保局属于事业编制，根本就不具备行政执法资格。据四川省环保局提供的数据，目前在全省181个县、区级环保局中，属于事业编制的37个，占20％，属于行政编制的86个，占48％，而占全省总数32％的58个县、区，压根就没有环保局。（谢望礼，2004：p33）2/4/2023如果环保部门连执法权的正当性都无法确证，或者根本没有环保部门，那么政府工具的选择显然要收到制约，至少对于强制性工具的使用就存在着约束。而考虑到在一些地区环保部门相当弱势，那么政府“箭袋”里可用的箭着实不多。此外，《中华人民共和国水污染防治法》规定的罚款限额不构合理。最高罚款限额为100万元，使企业违法成本远低于守法成本。从而导致部分企业一而再、再而三的超标排污，而政府在现有体制内却束手无策。在这种情况下，政府工具的选用本身都快要失去了意义。2/4/2023淮河治污中的5I模型——观念（Ideas）、个人（Individuals）谢望礼认为，传统的发展观和政绩观是淮河污染难治的思想根源。（谢望礼，2004：p32）长期以来，不少政府官员缺乏对“政绩”内涵的正确理解和把握，误以为政绩就是较快的经济增长。发展是硬道理被片面地理解成经济增长是硬道理。在这种发展观和政绩观的支配下，官员的政绩考核体系被扭曲，官员政冶上的晋升更多的只是与所在区域的经济发展绩效相挂钩，唯GDP论从观念上导致了一些地方政府对环境污染不够重视，甚至暗中帮助排污企业。2/4/2023淮河治污几十年没有明显成效，很大程度上可以从政府工具理论上进行分析。显著的政治约束、观念约束、制度约束和个人行为等制约着最优化工具的选择，这也正是公共选择的政治经济学反对传统工具理性的要点所在。可选的政府工具不多，而被选的工具绩效又不佳，这是主要原因。综观环境管理成效显著的西方发达国家，已经进入以志愿工具、信息工具和市场工具等为主、强制性工具为辅的阶段，且志愿工具的使用效果良好。而在中国，这一在环境管理领域具有最优绩效的政府工具却难以推行或绩效不佳。除了高度的利益相关、观念陈旧等原因，新型工具难以有效进入政府“工具箱”的深层次原因何在？难道又是一个“中国国情”的简单回答？结论和疑问2/4/2023另一方面，现在的问题是，即便新型政府工具一时难以奏效，但是由于地方保护和民众短视等原因，原来的强制性工具绩效亦不佳。那么在治淮的问题上，究竟何种工具的组合才能真正在淮河治污上有所作为？2/4/2023陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进.[J].中国行政管理.2004(6).毛寿龙、李文钊.政府职能和管理方式研究./upfile/14_2003-11-19_10-41-34.doc张成福.论政府治理工具及其选择.

/privacy/rucmpa/zcf-1.htm张璋.政府治理工具的选择与创新

http://

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国家环境保护局.淮河流域水污染防治工作情况报告.1998.3.谢望礼.治淮十年付诸东流的反思.[J].江西财经大学学报.2004(5).蔡守秋.论当代中国环境法的发展特点和趋势./manage/law_news.asp?newsid=36917参考文献2/4/2023Mood,A.IntroductiontoPolicyAnalysis.NewYork:North-Holland.1992.Weimer,D&Vining,A.PolicyAnalysis:ConceptionandPractice3rdEdition.NewJersey:PrenticeHall.1995.B.Guy.Peters,FransK.M.VanNispen.PublicPolicyInstruments.MA:Cheltenham,19