第八章公债收入

第八章公债收入第一节

公债的基本概念第二节公债制度第三节

外债

公债是弥补财政赤字的手段，是特殊收入形式。从2006年起实行债务余额管理(控制公债负担率)。2007年公债限额37865.53亿元，比2006年增加2483.85亿元。继续适当减少中央财政赤字，中央财政预算赤字占GDP0.8%。进一步调整和优化国债项目资金（规模调减）及中央预算内投资的使用方向与结构，向经济社会发展薄弱环节倾斜，重点用于改善农村公共服务。这是2005年稳健财政政策的继续。

2008年收支相抵，中央财政赤字1800亿元，占GDP0.6%，控制在全国人大批准的数额之内。年末中央财政国债余额53270.76亿元（占GDP17.72%），控制在年度预算限额55185.85亿元以内。2008年10月又开始积极的财政政策。第一节公债的基本概念

一、公债收入的概念和形式

1.公债收入的概念政府依据有借有还的原则，在国内外发行债券或向外国政府和银行所举借的政府债务。它也是政府信用的基本形式，是政府筹集财政资金的辅助手段。

国家信用的表现形式既包括国家银行信用（如法定货币的发行），又包括国家财政信用。国家财政信用又包括国家筹资信用（如发行公债）和财政投资信用（如财政性投融资）两种形式。

“公共债务”的简称：各级政府部门债务的总称。它应包括中央政府发行的国债、地方各级政府发行的地方公债、政府所属行政机构或独资机构(如铁道部、国家开发银行)的债务。现预算法出于债务风险考虑禁止地方政府发债，但将于2012年试点在京、沪、浙、粤地方发债。

(1)财政性：弥补财政赤字。与税收相比有自愿性、有偿性、灵活性。

(2)金融性：无（信用）风险“金边债券”，是其他金融资产的定价基础。

(3)经济性：宏观调控的一种重要经济杠杆。

2.公债收入的形式(1)对内发行政府债券；(2)向外举借政府债务，包括发行债券和向国际金融组织、外国政府、外国银行和金融机构及外国企业取得的贷款，向境内外资银行或中外合资银行借入的外汇资金；(3)受政府担保的对外债务。(一种或有负债)

二、公债的种类

（一）不同期限的种类1.短期公债。其发行具有较大的灵活性，政府可以根据需要随时发行短期债券，以弥补财政资金的不足。

2.中长期公债。可用于经济建设方面的投资。(债权人承担货币贬值所带来的风险。)

3.永久性公债和无期公债。其是否偿还、什么时候偿还，完全由政府单方面决定。(债权人承担货币贬值所带来的风险较大。)英国的全部国债中约有15%为无期国债。一般贸易融资中：1-2年依据目的可能描述为短中期，而2-5年为中期，5年以上为长期。

（二）其他分类

1.凭证式国债是指国家采取不印刷实物券，而用填制国库券收款凭证的方式发行的国债。它是以国债收款凭单的形式来作为债权证明，不可上市转让但可提前兑付。通过各大银行的储蓄网点以及财政部门的国债服务部办理。由发行点填制凭证式国债收款凭单，其内容包括购买日期、购买人姓名、购买金额、身份证件号码等。

2.记账式国债又称无纸化国债，是指将投资者持有的国债登记于证券账户中。投资者购买时并没有得到纸券或凭证。通过交易所交易系统以记账的方式办理发行。投资者购买记账式国债必须在交易所开立证券账户，并在证券经营机构开立资金账户才能购买记账式国债。

三、公债的产生和发展

公债收入的产生与政府职能的扩展密切相关，同时又以社会经济的发展以及信用制度的发展为前提。(1)奴隶社会萌芽；(2)封建社会十分缓慢发展；(3)商品经济和信用经济高度发达的资本主义社会大规模发展。原因：①国库拮据；②社会闲置资金扩大；③新兴资产阶级从中大量获利；④赤字财政政策。许多国家年发行额相当于当年财政收入的10%以上，甚至多达20%～30%。我国2005年发行6922.87(均内债)/31649.29=21.87%(亿元)。我国已在实践中认识到：公债不仅有筹措资金克服财政困难的近期效应，而且有促进经济稳定发展等远期功效。即公债也是宏观财政管理的一种重要手段，在其发行、使用、流通、偿还等各个环节都会对经济资源配置、社会收入分配和经济增长水平产生一定的调节作用。政府可运用公债政策，改变社会资金的流量和流向，灵活调节社会的有效需求，实现国民经济的稳定发展。

我国在高度集权式的计划经济向分散式的市场经济转轨过程中，作为原来集中社会主要财力的财政伴随着一个收支相对份额下降的过程，而经济增长与发展的任务又需要政府投入一定财力解决瓶颈问题。八十年代初以来，政府以越来越大的幅度利用公债筹集财力。

(1)1950年代，当时先是发行了公债，但到50年代末就不再发行了。

(2)改革开放一开始就恢复了公债，但先是国外借款，然后才是国内公债的恢复。

(3)恢复后的公债也是呈阶段性逐步增长，到2003年已经年发行量超过了6000亿元。我国的公债持有群体中，个人投资的比例占到60％。商业银行、证券公司、国债投资基金等机构投资者则大有用武之地。在公债市场较为发达的国家，公债的持有者通常以专业机构、政府部门为主，个人持有的公债比例较低。公债财政性资料1：我国政府债务负担公债只是直接的、显性的债务负担。目前公债累积余额约1.5万亿。其他隐性的地方政府债务（如拖欠工程款、拖欠工资）约1.5万亿以上。银行不良资产99年剥离1.8万亿，此外银行目前大约还有1.8万亿或有债务。养老保险上的欠账约5-6万亿——隐性债务总计国家综合负债约10多万亿占GDP100％。公债财政性资料2：我国地方政府的债务问题《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券（第二十八条）但有发行公债的必要性理论上公共产品具有层次性现实中的需要事实上存在但难度很大表面上：预算法实质上：中央不肯根源上：传统历史文化形成的政治体制案例研究：奥运公债“变脸”耗资巨大：组委会预算约为33.8亿美元，除此之外的非组委会预算由主办城市承担。而来自北京市的数据表明，2008年北京奥运会的相关投资将在3000亿元人民币左右，其中市政基础设施建设就将投入1800亿。但2004年时市财政每年的财政支出仅600亿元左右，并保持着60亿元以上的赤字。方案之一“奥运市政债券”：北京市政府为发债主体，以政府税收担保——被否决方案之二“企业债券”：北京市国有资产经营有限责任公司——得到批准

案例评析地方公债有现实的需求现存担心：

1.中央政府担心地方政府超过自身的偿债能力过度举债，造成债务危机，并最终加重中央财政的负担；

2.一定时期内社会闲置资金是有限的，中央政府担心不容易协调国债、企业债、金融债、地方债乃至股票之间规模和比例的关系；

3.地方债券发行导致的资金跨地区流动可能会进一步扩大地区间差距。（发达省市发债由不发达省市认购）

“遇见红灯绕着走”的变脸风险：

1.企业债不会受到预算监督

2.“企业”道德风险，“反正亏了由政府买单”中国勇敢面对地方政府的隐藏债务

西方国家的银行将经济拉到一个大衰退中，而中国的银行却将这个国家拽出这个泥淖。2008年到2010年间中国政府间的刺激计划都交给金融机构执行，相比美国联邦政府，中国的这一做法在贷款方面要更有效。银行贷款给地方政府成立的数以千计的投资公司，这是因为地方政府不能以自己的名义贷款。凭借着初始资金和诸如土地之类的抵押物，这些投资机器把这些贷款投资建设当地的桥梁、隧道以及房地产行业。但是很多贷款最后变成了坏账，搞得银行的资产负债表很不好看。中国政府将合并数以千计的投资公司，将一部分债务分离到独立公司，并且对私人投资商开放。当局将强迫银行注销另一部分坏账，并用银行自身的预算填补这个大缺口。2008年到2010年间的多数刺激性贷款最终可能会变成公共事务支出。政府永不打算公布地方政府借贷的规模。不管是不是因为这样的不透明，这些隐藏的债务已经成为萦绕在中国问题专家脑子里的四大担忧之一，其余三个分别是资产泡沫、通胀和管理松散的信托公司。2010年6月，有外国专家预测这笔债务到2012年底将达到24万亿人民币（相当于3.7万亿美元），或将超过中国GDP的一半。但中央政府自己预测的债务是10万亿人民币——GDP的四分之一。这一数字超过了美国各州及地方政府的债务比例（18%），与同样是25%的印度持平。这10万亿人民币并不全是坏账。一些地方政府将证明自己的投资是可盈利的，也就是说严格意义上，借款人可以锁定一个足够多的收益用于还贷。有报纸分析认为：只有28%的贷款没能产生足够的现金流。另一方面，即使这些收益并不能让地方政府收益——特别如果政府人浮于事，效率低下，项目的社会效益仍有可能会大于投入。但是，中国能负担的起这种经济刺激计划吗？中央政府2010年底所公布的官方公共债务仅为GDP的19%。根据北京一家咨询公司估算，如果加上地方政府的债务、银行石沉大海的贷款和其他欠款，如中央银行的票据（中央银行为调节商业银行超额准备金而向商业银行发行的短期债务凭证，其实质是中央银行债券）等，公共债务将达到GDP的80%。这个数字对于一个发展中国家来说太高了。但是就如同印度相似的债务负担（GDP的73%）一样，这些债务都以本国货币计值并且通常由易于控制的机构来持有，比如国有银行。“唯一可以引发政府债务信任危机的就是这些债务本身”。中国的公共财政可能并不像他们所表现得那么优质，但也绝不差劲。

一、公债的发行

1.公募法政府委托邮局或银行向公众募集公债。优点：(1)可以普遍吸收社会上的资金；(2)发行权直接控制在政府手中，便于贯彻国家的经济政策。缺点：(1)销售时间长，不易迅速获资；(2)耗费大量的人力物力。

2.包销法又称承受法，政府将发行的公债统一售与金融机构，再由金融机构自行向社会销售。优点：手续简便，有利于政府迅速筹资。缺点：如果银行自己被迫承担的公债过多，就会导致货币供给量增加，出现信用膨胀。第二节公债制度

3.公卖法政府委托经纪人在证券交易所出售公债的方法。优点：(1)可吸收大量的社会游资；(2)可以随时进行。缺点：(1)受资金市场的限制，收入不够稳定；(2)证券投机者可能人为压低公债价格，利用公债投机，使政府受到损失。发达国多用公卖法和公募法，而发展中国由于信用体系不够健全，较适合于采用包销法。前些年流动性过剩，政府持续发行债券来回笼市场上的富余流动资金。2007年发行1.55万亿元特别国债购买外汇，缓解央行的对冲压力。央行还发行巨额票据回笼货币，这样做没充分利用短期公债缓解货币政策重负。央行使用公开市场业务调节流动性：通过吞吐公债、偿还或发行票据来投放或回笼基础货币。

二、公债的偿还

(一)偿还方式

1.买销法(公买法)政府根据公债的市场价格，适时从证券市场上收购公债的方法。较适用于长期和无期公债。优点：政府在公债市价较低时收购可节省偿还费用。缺点：偿还时间不确定，有提前或拖后的可能，因而背离公债偿还期限的信用契约。

2.比例偿还法在公债偿还期内，分期按比例偿还，如约偿付本息，直至全部到期。

3.轮次法政府按照公债券号码的先后顺序固定偿还期限。

4.一次偿还法发达国以买销法为主，发展中国家往往采用其他三种。我国采用过比例偿还法，现以一次偿还法为主。

(二)偿债资金的来源

1.预算列支各年到期公债数额不同，预算会因此产生较大波动。

2.预算盈余各年是否有盈余、盈余多少，很难符合偿债要求。

3.公债调换即发新债还老债，在财政拮据或债务危机时用。易造成债务规模越滚越大。

4.偿债基金每年由政府拨出一定数额的款项建立减债基金，用以收购市场上的政府债券。基金的来源：常规预算拨款、对国有企业和地方政府贷款的利息及还款和国有资产变现。它较之预算列支来说，手续复杂一些，但为偿债提供了一个稳定的资金来源，同时还可平衡各年度的还债负担。它还可以把政府的正常预算和债务收入、公债使用和偿还分割开来，有利于掌握借入资金的使用投向和使用效果。

优点：能够保证公债的及时偿还，保证债权人的利益，提高公债信誉，减轻债务成本，使债务偿还具有计划性，从长远角度看还可以起到均衡偿还作用。缺点：限制了公债的调控功能，容易被挪用而变得形同虚设。我国已建立偿债基金，再结合发新债还老债。

三、公债市场公债发行、交易和偿还的场所。政府与证券承销机构之间的交易为一级(发行)市场；承销机构与认购者之间的交易为二级(流通)市场。附：从金融性角度看我国公债市场现存问题

1.利率问题（新闻资料：随央行加息财政部上调国债利率）案例(1)中国人民银行决定，自2007年3月18日起上调金融机构人民币存贷款基准利率(2)目前国债3年期票面年利率3.66%；5年期票面年利率4.08%。而银行3年期和5年期存款利率扣除利息税后，仅为3.1%和3.5%。

2.结构问题——期限结构以中期为主（3年以上）

3.衍生工具缺乏（利率风险）

四、公债的利率确定公债利率应考虑的因素：

1.市场利率公债利率必须与市场利率保持大体相当的水平，才能使公债具有吸引力又不至于成本太高。一般不高于和略高于同期银行存款利率。

我国的利率市场化：对利率的约束只剩下对人民币贷款利率设有下限和对人民币存款利率设有上限这两项了。

2.政府信用因为政府信用的保证性强于私人信用，公债就有可能在利率低于市场利率的条件下顺利摊销出去。较多市场经济国家的公债利率低于市场利率。公债对私人部门而言，是一种无风险、高流动率、收益稳定的金融资产。

3.社会资金余缺状况利率是资金的价格，按照供求规律，当社会资金比较充裕时公债利率可以适当降低，反之则应提高。

4.特定时期的经济政策政府也可打破常规，选择较高或较低的公债利率，以诱导社会资金的流向，抑制或刺激生产与消费。我国公债利率主要是依据国家制定的银行利率水平，再考虑物价与财政的需要来综合测定。

五、公债规模的控制指标体系

1.公债依存度（债务人负担）

公债依存度=按国际较为公认的标准，其警戒线：国家*15%－20%，中央*25%－30%为宜。（我国近年最高时曾达到了55％。1991—1995年，最发达工业化国家的这一比例为10％，赤字比较大的发展中国家的比例为25％左右。）我国2001年：国家5004.05/18844=26.56%；中央4604.05/11769=39.12%。2005年：国家6922.87/33930.28=20.4%

2.公债偿还率公债偿还率=我国以8%－10%为宜。2001年：2755/16371=16.87%2005年：3878.51+44.86+779.65+35.36/31649.29=14.97%以上两指标均偏高，主要因为其分母中不包括相当规模的预算外收支。

3.公债负担率（纳税人负担）公债负担率=

（警戒线约在45％。我国目前约30％。）发达国家：公债负担率≤年财政收入/年GDP≤45%我国2001年：国家18700/95933=18%；中央15608/95933=16.3%，似乎较低，但是它与年财政收入/年GDP=16371/95933=17.07%相比已不低。并且2000年才14%，有较快增长。2006年：6922.87/33930.28=16.61%。2008年：53270.76/300670=17.72%。

只要公债实际利率不超过实际经济增长率，并将基本赤字(财政经常性收支差)控制在一定水平内，重视公债投资收益，那么公债是可持续的。衡量国债规模的主要指标类别指标内涵标准或安全线从国民经济范畴来反映公债负担率公债余额占GDP的比重<60%居民负担率当年公债发行额占居民储蓄余额的比重<10%与财政收支有关的反映政府偿债率当年还本付息额占当年财政收入的比重≤10%公债依存度当年公债发行额占当年财政支出的比重20%

六、公债政策

（一）公债政策与财政政策

公债政策是从分配和流通领域，通过公债发行、流通、使用和偿还来影响社会总供给和总需求，其整个运行过程中所制定的活动规范和管理规则。财政政策是指财政间接干预宏观经济运行稳定状态的政策，即是指政府从分配领域通过税收和财政支出的运作，来影响社会总供给和总需求，以达到充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长目标的一种经济稳定政策，它是政府宏观经济政策的一个组成部分。

公债政策与财政政策和货币政策有重要联系，是联接财政政策与货币政策的桥梁，但也有自己的相对独立性。

货币政策是从流通领域通过货币供给量来影响社会总需求，但包括调节社会总供给的性质。

1.两者的目标不同财政政策在于经济稳定增长、充分就业等；公债政策的目标主要有：(1)弥补财政赤字；(2)降低公债的发行成本；(3)满足不同投资者的需要，保证公债的顺利发行。

2.两者对市场的影响不同公债引起市场利率的变化，这又将进一步影响资本市场的变化。财政政策直接作用的对象是产品市场。

3.两者效应作用的方向不完全一致政府预算安排赤字是为了扩张社会总需求，但弥补财政赤字的公债发行则不尽然。公债因其购买者或发行对象的不同，而产生不同的政策效应。

（二）公债政策的内容包括发行、流通、使用、偿还政策，从总体上看，还有一个公债总量的调控，以及国内公债和国外公债比重及其协调的问题，等等。

（三）公债政策的作用

（四）公债政策的经济效应

1.公债政策的流动性效应指政府在公债管理上通过调整公债的流动性程度，来影响整个社会的流动性状况，从而对经济施加扩张性或紧缩性影响。其传导过程可表述为：公债流动性程度变动→社会的流动性状况变动→经济活动水平变动。经济过热时，增加长期公债比重，增加非银行系统持有公债比重；增加发行公债。回笼货币，让部分现实购买力转向公共设施和基础设施或将资金沉淀下来，从而促私人部门投资和消费减少，缩减社会总需求或增加有效供给。经济过冷时，增加短期公债比重，增加银行系统持有的公债比重，投放货币，促私人部门投资和消费增加，扩大社会总需求。也可发行适量公债，作为积极财政政策的资金来源，借以刺激私人部门需求。

2.公债政策的利息率效应指的是政府在公债政策管理上，通过调整公债的发行或实际利率水平，来影响金融市场利率升降，从而对经济施加扩张性或紧缩性影响。其传导过程可表述为：公债的利息率水平变动→市场利率水平变动→经济活动水平变动一般来讲，经济过热时，调高公债发行利率或低价卖出公债（提高公债实际利率）；经济过冷时，调低公债发行利率或高价买进公债（降低公债实际利率）。

如果公债的发行规模、方式和对象等合理，那么公债的发行使政府干预是积极的，是对市场活动的一种引导和助推，是对市场效率的一种维持和增强：

(1)在没减少私人投资存量的情况下，因公共投资增加的刺激效应，使关联产业的生产与投资增加，并可能稳定人们对未来投资收益水平的预期而增加投资，所以对私人投资增量的影响是积极的；

(2)如公债支撑的公共投资增加带来了就业的增加，便直接和间接地增加了相当一部分人的可支配收入，对刺激人们的消费水平也是积极的；而且因为公共投资增加来源于公债而非税收，使得人们在即期享受“减税”好处，这也有利于稳定和提高人们的消费支出。第三节外债一国政府或政府授权的部门、单位对外承担的具有制约性偿还义务的全部债务。1.外汇储备拮据时弥补国际收支逆差2.引进先进科技和设备，促进本国生产效率的提高。

我国外债2005年765.52亿美元，2006年635.02亿美元，比上年末下降17.04%。2010年5489.38亿美元。其中登记外债余额为3377.38亿美元，贸易信贷2112亿美元。

一、外债的种类

（一）按资金来源分

1.外国政府贷款有一定援助性质，利率较低(2%～5%)，期限较长(一般20年以上)，但数额却不大。贷款适用于能源、铁路、港口、石油化工等建设期长、投资额大的基础产业。2006年我国有276.67亿美元，占8.6%。

2.国际金融组织贷款一般条件比较优厚，比如低息或无息、贷款期限长等。但贷款的数量和使用方向要受到严格的限制。

世界银行贷款限于能源、交通、原材料、农业、教育等长期开发项目，采用浮动利率，收0.75%手续费。我国从1980年起每年贷10亿美元。

国际金融公司，专对成员国私营企业提供贷款和投资，贷款期限7～15年，利率低于市场利率，半官方性质。我国少用。

国际开发银行(国际货币基金组织IMF)，解决发展中国家的债务问题，贷款期限可长达35年，无息，只收0.75%手续费，未支用部分收0.5%承诺费。2006年我国有278.11亿美元，占8.6%。

3.国际商业贷款手续简便、条件宽松、利率高(浮动利率)、期限短。国际上一般认为这部分外债应控制在占全部外债的60%以内为合理。2006年我国有1635.1亿元，占50.6%，另外贸易信贷1040亿元，占32.2%。这一比重由“七五”初期的35%经1990年的55%以上提高而来，这加重了我国的对外筹资成本。2006年我国有国际商业贷款1635.1亿美元，占50.6%；贸易信贷1040亿美元，占32.2%。共占82.8%。2010年我国有国际商业贷款2701.08亿美元，占79.98%，比重较09年上升5.56个百分点。外国政府贷款和国际金融组织贷款有676.3亿美元，占20.02%。

（二）按偿还期限分应以中长期债务为主，短期、中长期合理搭配，使偿还年限和数额尽可能分散。短期外债比率应在20%～25%以下，以控制债务风险。1985年调整后结构趋于合理。2006年我国长期外债1393.6亿元，占43.1%；短期外债1836.28亿元，占56.9%。2010年我国长期外债1732.43亿元，占31.56%；短期外债3756.95亿元，占68.44%，其中，无风险的贸易信贷占56.22%、贸易融资占21.74%。

（三）按利率分以固定利率外债70%～80%、浮动利率外债20%～30%为宜。我国1984年以前全部外债为固定利率，后来随着国际商业贷款增加出现浮动利率外债，到1990年二者各占一半，这比发展中国家浮动利率外债平均占68%要好。我国的外债使用效益低，确实应注意浮动利率外债的控制。

（四）按币种分应按“借什么币，存什么币，还什么币”原则，力争做到借款货币与出口收入货币及外汇储备货币结构均衡。我国1990年外债币种有20余种，现在70%以上为美元和日元。2010年美元债务占70.41%，比重较09年上升2.65个百分点。日元债务占8.56%，比重较09年下降3.33个百分点。欧元债务占4.41%，比重较09年下降1.97个百分点。其他债务包括特别提款权、港币等，合计占16.62%，比重较09年上升2.65个百分点。

（五）按使用投向分外债投向收益大、可赚足够外汇的项目比率应不低于80%。现行的是“基础设施与出口创汇混合型”。应克服用于基础设施的外债偿债难和盲目重复引进出口创汇项目的问题。从投向看，按照国民经济行业分类，登记中长期外债（签约期限）余额中，投向制造业的为457.43亿美元，占22.71%