公共经济学 第一讲

公共经济学首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院

我们身边的政府经济活动从早到晚：水、电、气、公共交通……从生到死：医院、幼儿园、学校、失业与再就业、社会保障…公共服务（publicservices）公共事务（publicaffairs

）公用事业（publicutility）公共交通（publictraffic，masstransit）公共设施（publicFacilities）公共福利（publicwelfare）公共企业（publicenterprise）公共利益（publicinterest）研究什么？

公共经济学研究公共部门（国家和政府）在经济生活中的作用。日本、瑞士为何富裕?

日本国土面积很小，而且80％是既不宜农也不宜牧的山区，但它是世界第二经济大国。这是因为它把整个国土都建成了一个巨大的工厂，从世界各地运来原材料，生产产品后出口到全世界，因此在全世界获得财富。瑞士是一个没有海洋的国家，它的远洋船队却是世界上最大的船队之一；它不出产可可豆，却有世界上最好吃的巧克力；它的国土面积很少，一年四季可以放牧和耕种的时间只有4个月，却有欧洲质量最佳的乳制品。与日本一样，瑞士也没有什么自然资源，但提供和出口服务，而且服务质量是其他国家望尘莫及的。这个小小的国家出售的是它井然有序、安全可靠和勤劳刻苦的形象，因此成为世界的钱柜。

在欧洲，直到17世纪中叶的200年里，民族国家在前封建庄园崩溃的废墟上兴起。早期的民族国家长期遭受财政赤字困扰并依赖大量举债。更紧要的是，英国和西班牙两国都陷入了长期而激烈的民族战争中，政府对发展新式武器的欲望产生了巨大的财政需求，由此引发了深刻的财政危机。解决财政危机的动机引发了近期欧洲历史上影响最为深远的财政革命，然而各国的路径截然不同。英国采取了以货币交换权利的模式，国家制定商法和财产法，保障力量日益兴起的商业势力，政府给商业势力自由创办企业和免受任意被没收财产和其他各种经济权利；商业则向政府提供货币以支持公共财政。这些变革后的法律制度在很多方面激励人们去从事生产性活动，使其私人收益率接近社会收益率，从而极大地促进了经济增长，并影响到作为英国殖民地的北美体制模式和经济发展。英国在财政革命中最终克服了财政危机，并在此后的世界经济舞台上独领风骚。相比之下，西班牙则采取了另外一种完全不同的做法：顽强地抵御商业势力提出的权利变革要求，任意罚没商人财产和课征税收，使其经济权利缺乏保障，这种掠夺性公共财政引发的低效率产权结构导致了持续几个世纪的衰落。作为结果，英国将工商业发展原本领先的西班牙抛在后面，并在随后率先步入工业革命的舞台；西班牙则经历了大约300年的相对经济停滞，并对原西属(西班牙殖民地)拉美的体制模式产生了影响。

随着乌克兰这个欧洲粮仓的保护主义贸易禁运政策进入第5个月，这里的粮食交易商正在将数千吨粮食倒进黑海。政府曾许诺在几周内放松对几种粮食作物的出口配额，但市场上已经遣受超过1亿美元的惨重损失。计划经济式的政策原本是为了增加国家储备，以应对世界粮食价格上涨，但该政策沉重打击了乌克兰新兴的农业部门。配额的存在限制了大量的大麦运出国。对出口的限制使粮食价格保持在低价位，让某些人在政治上有所得分。但此举造成意想不到的损失，损害作为粮食供应国的乌克兰的声誉。其对手如哈萨克斯坦和俄罗斯已经夺取了市场。一些交易商以及负责赔偿的保险公司计划进行报复，针对乌克兰政府提起诉讼。世界银行称此项政策为腐败打开了大门。政府的配额体系非常不透明，给腐败创造了机会。一些不知名的公司竟然获得了巨额的出口配额，而一些库存很多的外国大公司只获得了很少的配额。人们怀疑在发放配额的过程中有内幕交易行为。一些公司可以将它们的配额卖给大公司。①金融时报(英国)．乌克兰粮食缘何倒人大海．参考消息，2007—02一07(4)经济学是什么？经济学就是这样的一门学问：它研究人们如何借助于经济制度，最大限度的利用稀缺的资源最好的达到配置效率与分配公平两大经济目标伟大的命题:“看不见的手”(个人通常)“只关心他自己的收益，他是……被一只看不见的手所引导，实现其未曾打算实现的一个目标……在追求个人利益的过程中，他能够经常地促进社会利益的实现，这样的效果要比他刻意去做还要有效。”市场经济的精巧秘密市场经济中的协调机制即价格体系被亚当.斯密描述为一只“看不见的手”。这是关于分权的市场经济精巧秘密的发现。完全竞争市场这里不存在一个人支配或高于另一个人的权力，所有人都以平等的身份进行无成本的交易；一个买者面对许多卖者，一个卖方也面对许多买者；这里没有信息的不对称，也没有强制——交易是在自愿的基础形成的。一句话，这是一个不存在市场失灵的有效市场。

市场失灵？竞争失效公共产品外部性市场不完全性偏好不合理失业、通货膨胀与经济失衡信息不对称收入分配不公政府经济职能理论的历史演进萌芽时期“国家主义经济”阶段

自由竞争时期“守夜人”阶段垄断竞争时期“全面干预”阶段政府干预与市场相结合阶段资本主义萌芽时期的“国家主义时期”阶段资本主义萌芽时期的“国家主义时期”阶段——政府采取重商主义的经济政策货币、金银等贵金属是社会财富的主要形态财富的源泉除了开采金银矿外，就是对外贸易重商主义极力主张政府对国家经济尤其是对外贸易领域进行干预，制定保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求重商主义者认为政府应当对社会施加必要影响以增进国家财富，反映了资产阶级试图通过政治力量促进自然经济解体和资本原始积累的愿望资本主义自由竞争时期的“守夜人”阶段资本主义自由竞争时期的“守夜人”阶段——政府采取古典自由主义经济政策“有限政府”论古典自由主义思想家主张政府实施不干涉政策，应当给予个人和企业最大限度的自由，并认为“管得最少的政府就是最好的政府”，国家政府的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由及其私有财产权等方面政府的职能保护国家安全，使其不受外来侵犯保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业政府的收入不能使人民负担沉重，政府应当是节俭的政府垄断资本主义时期的“全面干预”阶段垄断资本主义时期的“全面干预”阶段——政府采取国家全面干预经济的政策（凯恩斯主义政策）凯恩斯主义与“有效需求原理”在小于充分就业的情况下，只要存在着一定量的总需求，社会就会产生相应数量的供给——市场失灵的情况下，政府应当积极干预经济古典自由主义的重要假设古典自由主义的重要假设：市场机制是完全的每个当事人都拥有完全的经济信息存在着一个充分竞争的市场规模报酬不变或递减企业和个人活动都不产生外部效应交易成本很小经济当事人完全理性凯恩斯的贡献人的经济行为总受到三个基本心理因素影响心理上的边际消费倾向心理上的流动偏好和资本边际效率引发社会有效需求不足，经济危机由此产生20世纪70年代以来的政府干预与市场相结合阶段20世纪70年代以来的政府干预与市场相结合阶段——政府采取“混合经济”政策新自由主义经济理论成为西方资本主义国家的官方经济学。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派、产权学派和公共选择学派等组成的理论群体弗里德曼表达了对国家干预主义和福利国家的看法詹姆斯﹒布坎南的公共选择学派提出“政府失灵”的概念斯蒂格利茨认为，市场与政府都是不完美的，需要二者的结合

在当代西方，人们已经逐渐认识到：社会、市场和政府都具有自身无法克服的缺陷与不足。国家干预主义与自由主义两种观点之间开始出现了相互吸收、相互融合的倾向：国家干预主义开始强调维护自由竞争和自由贸易；自由主义不再绝对地排斥国家干预，而是要求将这种干预活动限制在一定的范围之内政府活动的合理边界

政府活动的合理边界应约束在市场失灵的范围内，但这并不意味着一旦出现市场失灵，政府就必须进行干预。在许多情况下，政府干预可能把事情搞得更糟糕。政府失灵代表性有限信息的有限性对私人部门控制的有限性决策的时滞性和实施的有限性决策程序的有限性政府干预的失控性从三个方面研究公共部门作用弄清楚政府参与了哪些活动分析政府活动对经济的影响对公共政策做出评价公共经济学研究对象的探讨公共经济学的研究对象——政府的经济行为

目的：通过对政府及其附属物经济行为的研究来探索如何建设一个廉洁而高效的政府、公平与效率兼顾的政府，具有中央和地方两个积极性的政府

内容：非市场性社会生产行为、非市场性社会财富分配公共经济学的理论支柱

公共产品理论公共选择理论四大模块公共经济学基础国家与政府的经济理论公共财政理论经济政策与政府管制第二讲：公共经济学的演变与发展第三讲：市场有效与市场失灵第四讲：政府的经济职能第五讲：地方政府的经济作用第一讲：经济中的公共部门第六讲：公共物品与公共选择第二篇国家与政府的经济理论第一篇公共经济学基础第三篇公共财政理论第七讲：税收原理第八讲：公共收费第九讲：公共支出第十讲：政府间财政关系公共经济学参考书目王雍君公共经济学高等教育出版社代鹏公共经济学导论中国人民大学出版社代鹏《公共经济学导论》背景资料与相关案例集中国人民大学出版社罗森：《财政学》，（第8版）（中国人民大学出版社，2009斯蒂格利茨：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社，2005阿兰·J·奥尔巴克马丁·费尔德斯坦编匡小平黄毅译公共经济学手册经济科学出版社参考资料期刊杂志PublicFinancejournals 《财政研究》JournalofPublicEconomics 《税务研究》JournalofPublicEconomicTheory 《涉外税务》InternationalTaxandPublicFinanceNationalTaxJournal 《公共经济学评论》PublicFinanceReview

General-interestjournalsAmericanEconomicReview 《经济研究》JournalofEconomicPerspectives 《财贸经济》JournalofPoliticalEconomy 《管理世界》QuarterlyJournalofEconomics 《世界经济》ReviewofEconomicsandStatisticsJournalofEconomicLiterature参考资料相关网站财政部（/caizhengbuzhuzhan/）税务总局（/n8136506/index.html）国家统计局（/）IMF（/）WorldBank（/）OECD（/）第一篇公共经济学基础第1讲经济中的公共部门第1节公共部门与私人部门第2节公共部门存在的经济学理由

重点问题与经济中的私人部门（privatesector）相比，公共部门有哪独特之处？我们为何需要公共部门？解释公共部门存在的最有力的经济学理由是怎样的？怎样理解合作收益？为何确保交易的安全和便利如此重要？亚当.斯密“看不见的手”的意义何在？混合经济现代市场经济是由公共部门与私人部门（个人和厂商）组成的混合经济。两者的相对份额和相互作用因国家而异。混合经济私人部门公共部门自身利益最大化公共利益或社会福利最大化市场机制非市场的政治程序公共政策公共物品公共权力什么是政府？政府是指在一国领域或管辖范围内通过政治或法律程序建立的、具有强制性和垄断权的、制定和实施公共政策的机构或单位，其主要职责是为社会大多数人提供非商业性公共服务。对政府的理解政府是国民经济中，唯一通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体政府作为合法的公共组织，具有产生于并凌驾于社会的公共权力，依法管理社会公共事务传统作用：对特定区域内的居民富有政治责任，参与非市场性的社会生产活动和社会财富分配二战以后，直接进入了社会生活的各个方面政府的具体外延狭义政府——中央各部委、办及其内部厅局、附属机构广义政府——中央及地方政府及其附属机构统一公共部门——中央及地方政府及其附属机构、非金融的公共企事业广义公共部门——中央及地方政府及其附属机构、非金融的公共企事业、政策性金融机构几点说明其一、因为金融企业的特殊性，故将金融企业与一般性非金融企业分列其二、关于政府出资兴办经营的企事业的界定（不包括国有企业和国有商业银行，但非金融性公共企业作为中央和地方政府经济活动的附属）其三、关于中央政府和地方政府的区别中央政府的任务主要是国防、邮政、造币及调节区域间与国家间的商业活动。而地方政府主要是教育、福利、警察与消防以及其他地方性服务，如公共图书馆、污水处理及垃圾处理计量公共部门的规模中国有：4万多个地方政府美国有8万多个州地政府3千多万财政供养人口2007年：全国财政支出约5万亿元人民币相当于GDP的约20%计量公共部门的规模:流量法1994-2006年我国财政收入占GDP的比重计量公共部门的规模:存量法政府资产政府债务2006年中央财政国债余额3.54万亿政府资产净值需要公共部门“资产负债表”(平衡表)可发现许多在预算中不能反映的问题准财政活动(quasi-fiscalactivities)预算外(offbudget/extrabudget)税收减免社会保障国有企业分红(8000亿)控制大量其它资源土地、矿产和其它自然资源国有企业股份(资本)庞大的外汇储备公共部门区别于私人部门特征(★)公共政策公共产品公共权力公共部门的特征——公共政策公共政策的含义指公共部门的权威性“作为”或者“不作为”，覆盖法律、政治、社会和经济领域。公共政策的分类象征性公共政策实质性公共政策——政府预算公共政策的核心经济政策是公共政策的核心经济政策的一般目标为增长、平等和稳定公共部门的特征——公共物品公共物品的含义指那些在一定范围内人人均可受益，没有人被排斥的物品和服务公共物品的决定公共物品的决策是通过非市场程序，确切地讲，是政治（预算）程序完成的公共物品的分类是否具备两大特征：纯粹的公共物品和准公共物品受益范围：地方公共物品、国家公共物品、国际公共物品公共物品的提供公共物品的提供公共部门的特征——公共权力公共部门是公共权力的唯一垄断者公共权力的两个基本要素是：大范围的强制和法律授予在各项公共权力中，财政权，尤其是征税权，是最为重要的公共权力。征税权以及与征税权相关的开支公款的权利，构成政府其他所有权力的经济基础，也是维持政府本身的生存和运转的经济源泉为何需要公共部门？(★)集体行动带来：合作收益规模经济发挥比较优势作为对市场失灵的合理反应合作收益

合作（cooperation）基础上的集体行动而带来的额外好处称为合作收益(cooperationbenefit)，也就是所谓“1+1>2”带来的额外利益。合作收益的具体形式

个体行动无法做到的事情个体行动虽然可能做到但代价（成本）太高个体行动虽然可以做到，但却无法发挥各自的比较优势（comparativeadvantage）

政府投资建设城市交通的基础设施

城市交通是经济社会发展的重要基础设施，但是由于城市交通建设耗资巨大，个人和企业难以承担，因此在中国的很多地方，一般都由政府投资来建设城市交通基础设施。沈阳市政府计划兴建沈阳地铁一号线，并在2003年9月动工，总投资94．8亿人民币。一号线一期工程线路全长22．05公里，设车站18座，运营控制中心1座，车辆段和综合维修基地1座。计划建设总工期54个月。工程计划总投资94．8亿元，平均每公里造价4．3亿元。上海市政府兴建上海地铁一号线时，在当时的上海市外经贸委的组织和主持下，充分利用德国、美国、法国的贷款，于1995年正式开通运行。上海地铁一号线的每公里造价为3．07亿元，加之每年1亿元的线路维护费用，以上海地铁一号线为例，据投资专家估算，每张票价就会高达50元，这显然会把大部分乘客吓跑。为了发挥地铁应有的作用，只好将票价降低到城市居民可以承受的3—5元的范围内。北京六环路工程是由北京市政府计划兴建的途经昌平区沙河镇、马池口镇、阳坊镇，通往海淀区苏家坨镇、温泉镇，路线全长19．6公里。建设标准为高速公路，计算行车时速i00公里。道路设计为双向四车道加连续停车带形式，路基宽度26米，两侧各200米的绿化带上，三季有花，四季常青，六环路将成为一条绿色生态走廊。工程批复预算16．7亿元。整个工程于2004年4月开工建设，工程施工已完成50％。源于交易的合作收益配置收益正是通过交易，资源（无论有形资源还是知识可产权等无形资源）被从价值评价相对较低的人手中转移到相对较高的人手中，从而提高了整个社会的资源配置效率。

政府卖方人民（纳税人）买方征税公共支出(公共物品)交易的安全性和便利性

正是有效的集体行动大大提高了交易的安全性和便利性，特别是公共部门对产权的保护和法律制度（例如合同法）的建立，加上现代科技（尤其是以因特网为代表的现代信息与通讯技术）的进步和应用，通过合作达成互利交易的潜力、前景、频率、范围和规模才得以大大拓展，从而为创造和巩固合作收益、提升人类的生活水平与质量提供巨大的空间和机会。规模经济国家与文明起源于规模经济平均AC成本5005土匪国家规模1000人10亿人纠正市场失灵虽然纠正市场失灵也需要采取集体行动并可望产生合作收益，但纠正市场失灵仍然可以作为解释公共部门存在的一个相对独立的理由。

纠正市场失灵的部分对策对效率的介入

财政支出、财政补贴、政府采购对收入再分配的介入

税收与转移支付、公共事业投资、特别征税

对经济稳定的介入

相机抉择的财政政策、金融政策、紧急行政措施、道义上的劝告

案例1-1:外来生物入侵

中国已经成为遭受外来物种入侵最严重的国家之一。目前入侵中国的外来物种有400多种，其中50余种是国际自然保护联盟（IUCN）公布的全球最具威胁的外来物种。每年，紫茎泽兰等11种主要外来入侵生物给中国造成的经济损失就达570多亿元人民币。20世纪从热带美洲作为观赏植物引入我国华南地区的含羞草，后来变异，根粗枝壮高达1米，所到之处寸草不生，成为有害外来物种。外来物种也影响到人们的日常生活，如夜市中常见的福寿螺。这种原产南美亚马逊河流域的动物以超强的繁殖能力在江浙一带吞噬了万亩良田。又如小龙虾，这种来自中南美洲的动物具有超强的打洞习性，几乎使洞庭湖“千里之堤，毁于蚁穴”。与人们的想象不同，外来物种进入后并非立即变坏，一旦适应繁衍至一定规模，才会突然发动攻击，威胁其他物种甚至人类的生存，一般植物的潜伏期长达20年。案例1-1:外来生物入侵公共部门存在虽然具有坚实的经济学基础，但这并不表明公共部门能够很好地履行自己的正式职责。中国大陆十分严重的外来生物入侵管理不当的案例表明，如果没有有效的公共部门改革，公共部门就无法妥善应对经济社会发展中涌现出来的各种矛盾带来的挑战。案例22013年2月20日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作。会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施（称为“国五条”）。[1]2月20日举行的国务院常务会议出台了楼市调控“国五条”。会议不仅再次重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，还在继2011年之后再次提出要求各地公布年度房价控制目标。[自2009年12月份开始楼市调控以来，政策经历了四次升级，分别是2010年1月的“国十一条”、4月的“国十条”、9月的“9.29新政”，2011年1月的“新国八条”，2013年2月20日出台的“国五条”是第五次调控升级。完善稳定房价工作责任制。各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市要按照保持房价基本稳定的原则，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标。建立健全稳定房价工作的考核问责制度。坚决抑制投机投资性购房。严格执行商品住房限购措施，已实施限购措施的直辖市、计划单列市和省会城市要在限购区域、限购住房类型、购房资格审查等方面，按统一要求完善限购措施。其他城市房价上涨过快的，省级政府应要求其及时采取限购等措施。严格实施差别化住房信贷政策。扩大个人住房房产税改革试点范围。增加普通商品住房及用地供应。2013年住房用地供应总量原则上不低于过去五年平均实际供应量。加快中小套型普通商品住房项目的供地、建设和上市，尽快形成有效供应。加快保障性安居工程规划建设。全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。加强市场监管。加强商品房预售管理，严格执行商品房销售明码标价规定，强化企业信用管理，严肃查处中介机构违法违规行为。推进城镇个人住房信息系统建设，加强市场监测和信息发布管理。过往中国城市二手房交易个税是按成交额1%来计征，如果按新政策实施，一套差额为100万元（人民币，下同，约20万新元）的房子，将被征以20万元的个人所得税。中国网络上迅速流传了一份“新国五条避税功略”，其中最为便捷的一招是“假离婚”，即夫妻将打算卖出的房产归到一方名下，在离婚之后，拥有该套房产的一方以家庭唯一住房出售，卖掉之后双方再复婚。新政下有此对策，包括上海、广州、苏州、昆明等城市因而在本周内都相继出现离婚人数大增的情形。据广州《信息时报》报道，广州天河区本周一的离婚登记量是平日的两倍多，甚至有人刚办完离婚登记，就要开单身证明。苏州《城市商报》也称，苏州各个婚姻登记处近两日变得异常忙碌，每天都有千余市民赶来办理、补领结婚证、办理离婚证和开具“单身证明”。有受访人士表示，如果因为政策原因，必须通过假离婚来转移房产、规避过高的交易成本，这种办法也可以被接受。政策实施的首个周末，记者了解到，由于目前广州市二手房个税仍可选择过往的按1%售出价计收方式，不少中介加