城市规划管理与法规2

第二章

依法行政江西财经大学资源与环境管理学院主讲：孔凡斌博士教授2006年9月第二章

依法行政

第1节依法编制与审批城市规划第2节依法进行城市规划实施管理第2节城市规划管理的基本知识《考试大纲》对本部分的要求一是熟悉城市总体规划、城市详细规划的组织编制主体和城市总体规划、城市详细规划的审核和审批主体;二是掌握城市总体规划和城市详细规划的编制和报批程序、调整和报批程序、审批程序、调整程序,、审核内容和审核依据。第1节依法编制与审批城市规划《考试大纲》对本部分的要求组织编制和审批城市规划的主体编制城市规划的依据

审批和调整城市规划的程序对近期建设规划工作的要求对城市规划强制性内容的要求认真做好历史文化名城保护工作依法管理城市规划编制单位的资质一、组织编制城市规划的主体根据《城市规划法》规定,国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划,用以指导城市规划的编制。各级城市规划组织编制的主体根据《城市规划法》、《城镇体系规划编制审批办法》及《城市规划编制办法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定,汇集一表,见表一、组织编制城市规划的主体根据《城市规划法》规定,国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划,用以指导城市规划的编制。各级城市规划组织编制的主体根据《城市规划法》、《城镇体系规划编制审批办法》及《城市规划编制办法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定,汇集一表,见表2-1。表2-1城市规划组织编制主体一览表城镇体系规划城市总体规划城市详细规划村镇规划全国国务院行政主管部门－－－－－－省自治区省、自治区人民政府－－－－－－直辖市直辖市人民政府直辖市人民政府直辖市政府规划行政主管部门－－市市或行署、州、盟人民政府市人民政府市政府规划行政主管部门－－县县或自治县、旗人民政府－－－－－－跨行政区域有关地区的共同上一级政府－－－－－－县级政府所在地－－县人民政府县政府规划行政主管部门－－镇－－镇人民政府镇人民政府乡级人民政府二、城市规划审批主体审批城市规划的主体根据《城市规划法》、《城镇体系规划编制审批办法》和《村庄和集镇

规划建设管理条例》的规定

,汇集一表,见表2-2表2-2城市规划的审批主体一览表城镇体系规划总体规划详细规划村镇规划全国国务院规划行政主管部门报国务院－－－－－－省、自治区省级政府报国务院同意后国务院行政主管部门批－－－－－－直辖市纳入城市总体规划分级审批国务院直辖市政府除重直辖市国务院要的外规划行政主划管部门批－－市纳入城市总体规划分级审批省政府所在地或市特定市报国务其他省级政府批市政府除重要的外规划行政主管部门批－－县纳入县级政府所县在地镇的总体规划分级审批－－－－－－跨行政区域有关地区的共同上一级政府－－－－－－县级政府所在地－－市辖县报市政府批其他报省级政府批－－－－村镇－－－－－－镇经乡人大村经村委会由乡政府报县政府批三、编制城市规划的依据首先,应当遵循《城市规划法》确定的各项规划原则其次,应以上一层次依法制定的城市规划为依据.城市总体规划必须以所在省、自治区的省域城镇体系规划为依据;城市详细规划必须以所在城市的总体规划或分区规划为依据

第三,应以城市规划有关法律规范和技术标准、技术规范为依据。第四,应以党和国家方针政策为依据,城市政府及其城市规划行政主管部门的指导意见也应作为依据。

四、《城市规划法》确定的各项规划原则

(1)国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局。(2)城市规划必须符合我国国情,正确处理近期建设和远景发展的关系。(3)城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署。(4)城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。(5)编制城市规划必须从实际出发,科学预测城市发展远景的需要;应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应。(6)编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境,防止污染和其他公害,加强城市绿化建设和市容环境建设,保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。编制民族自治地方的城市规划,应当注意保持民族传统和地方特色。(7)编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则(8)编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求。(9)编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。⑽编制城市规划应当具备勘察、测量和其他必要的基础资料。五、审批和调整城市规划的程序(1)前置程序。(2)上报程序。根据规定由城市规划组织编制机关上报。(3)批准程序。城市规划审批机关在对上报的城市规划经组织审查同意后,予以书面批复。(4)公布程序。六、.根据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》,2002年8月建设部对近期建设规划工作提出了要求

(1)基本任务是:明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序;确定城市近期发展方向、规模和空间布局,自然遗产与历史文化遗产保护措施;提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。(2)遵循的原则是:处理好近期建设与长远发展,经济发展与资源环境条件的关系,注重生态环境与文化遗产的保护,实施可持续发展战略;与城市国民经济和社会发局计划相协调,符合资源、环境、财力的实际条件,并能适应市场经济发展的要求;坚持为最户大人民服务,维护公共利益,完善城市综合服务功能,改善人居环境;严格依据城市总体规划,不得违背总体规划的强制性内容。(3)近期建设规划的期限为5年,原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。城市人政府依据近期建设规划,可以制定年度的规划实施方案,并组织实施。⑷强制性内容:确定城市近期建设重点和发展规模;依据城市近期建设重点和发展规模,确定城市近期发展区域,对规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排,并制定控制和引导城市发展的规定;根据城市近期建设重点,提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜区等相应的保护措施。(5)指导性内容:根据城市近期建设重点,提出对外交通设施,城市交通设施,市政公用设施的选址、规模和实施时序的意见;根据城市近期建设重点,提出重要公共服务设施的选址和实施时序;提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等的治理和建设意见;提出近期城市环境综合治理措施;城市人民政府可以根据本地区的实际,决定增加近期建设规划中的指导性内容。(6)近期建设规划成果包括规划文本、必要的图纸和说明。(7)近期建设规划编制完成后,由城乡规划行政主管部门负责组织专家进行论证并报城市人民政府。城市人民政府批准近期建设规划前,必须征求同级人民代表大会常务委员会意见。批准后的近期建设规划应当报总体规划审批机关备案,其中国务院审批总体规划的城市,报建设部备案。(8)城市人民政府应当通过一定的传媒和固定的展示方式,将批准后的近期建设规划向社会公布。近期建设规划一经批准,任何单位和个人不得擅自变更。城市人民政府调整近期建设规划,涉及强制性内容的,必须按照规定的程序进行。调整后的近期建设规划,应当重新向社会公布。(9)城乡规划行政主管部门向规划设计单位和建设单位提供规划设计条件、审查建设项目、核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证,必须符合近期建设规划。(10)城市人民政府应当建立行政检查制度和社会监督机制,近期对近期建设规划实施的监管,保证规划的实施。

七、对城市规划强制性内容的要求(1)省域城镇体系规划的强制性内容(2)城市总体规划的强制性内容(3)城市详细规划的强制性内容(4)城乡规划行政主管部门提供规划设计条件,审查建设项目,不得违背城市规划强制性内容。(5)违反城市规划强制性内容进行建设的,应当按照严重影响城市规划的行为,依法进行查处。(6)城市人民政府及其行政主管部门擅自调整城市规划强制性内容,必须承担相应的行政责任。

省域城镇体系规划的强制性内容省域内必须控制开发的区域,包括自然保护区、退耕还林(草)地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区以及其他生态敏感区;省域内的区域性重大基础设施的布局,包括高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等;涉及相邻城市的重大基础设施布局,包括:城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。调整省域城镇体系规划强制性内容的,省(自治区)人民政府必须组织论证,就调整的必要性向规划审批机关提出专题报告,经审查批准后方可进行调整。调整后的省域城镇体系规划按照《城镇体系规划编制审批办法》规定的程序重新审批城市总体规划的强制性内容市域内必须控制开发的地域,包括风景名胜区、湿地、水源保护区等生态敏感区,基本农田保护区,地下矿产资源分布地区;城市建设用地,包括规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向,根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定,城市各类园林和绿地的具体布局;城市基础设施和公共服务设施;历史文化名城保护,包括历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定,文化保护区、建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线;城市防灾工程,包括城市防洪标准、防洪堤走向,城市抗震与消防疏散通道,城市人防设施布局,地质灾害防护规定;近期建设规划,包括城市近期建设重点和发展规模,近期建设用地的具体位置和范围,近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施。

城市详细规划的强制性内容规划地段各个地块的土地主要用途;规划地段各个地块允许的建设总量;对特定地区地段允许的建设高度;规划地段各个地块的绿化率、公共绿化地面积规定;规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定;历史文化保护区内保护地段的建设控制指标和规定,建设控制地区的建设控制指标。八.认真做好历史文化名城保护工作历史文化名城保护规划要确定名城保护的总体目标和名城保护重点,划定历史文化保护区、文物保护单位和重要的地下文物埋藏区的范围、建设控制地区,提出规划分期实施和管理的原则,规定保护区内建筑物的高度、地下深度、体量、外观形象等控制目标,制定保护和整治措施。各地要按照文化遗产保护优先的原则,确实做好城市文化遗产的保护工作。九、依法管理城市规划编制单位的资质《考试大纲》对本部分的要求：了解各级城市规划编制单位资质条件、承担项目的内容和资质审批程序。根据《城市规划编制单位资质管理规定》:国务院城市规划行政主管部门负责全国城市规划编制单位的资质管理工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内城市规划编制单位的资质管理工作。城市规划编制单位资质分为甲、乙、丙三级。各级标准及其承担规刻任务的范围见表

。城市规划编制单位的资质管理应遵守的管理程序是申请、审批、变更、换发补发、备案、监管、处罚七个程序。申请甲级资质的,由省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门初审,国务院城市规划行政主管部审批,核发《资质证书》。申请乙级、丙级资质的,由所在地市、县人民政府城市规划行政主管部门审批,核发《资质证书》,并报国务院城市规划行政主管部门备案。甲、乙级城市规划编制单位跨省、自治区、直辖市承担规划编制任务时,承担城市总体规划任务的,向任务所在地省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门备案;承担其他城市规划编制任务的,向任务所在地的市、县人民政府城市规划行政主管部门备案。两个以上城市规划编制单位合作编制城市规划时,有关规划编制单位应当共同向任务所在地相应的主管部门备案。发证部门或者其委托的机构对城市规划编制单位实行资质年检制度。城市规划编制单位资质标准和承担规划任务一览表资质标准资质等级甲级乙级丙级业务能力能承担各种城市规划编制任务的能力具备相应的承担城市规划编制任务的能力具备相应的承担城市规划编制任务的能力技术力量高级技术人员比例不少于20℅不少于15℅技术人员不少于20人高级技术人员规划师不少于4人不少于2人其他专业不少于4人不少于2人中级技术人员规划专业不少于8人不少于5人不少于2人其他专业不少于15人不少于10人不少于5人技术装备与应用水平达到建设部规定考核标准达到省级主管部门考核标准达到省级主管部门考核标准管理制度管理制度健全并得到有效执行管理制度健全并得到有效执行管理制度健全并得到有效执行注册资金不少于80万元不少于50万元不少于20万元固定工作场所的人均建筑面积承担城市规划业务范围不少于10㎡不少于10㎡不少于10㎡不受限制可在全国承担：1.20万人口以下城市总体规划和各项专项规划编制2.详细规划的编制3.拟定大型工程项目规划选址意见书在本省（区市）内可承担：1.建制镇总体规划编制与修订2.20万人口以下城市的详规编制3.20万人口以下城市各种专项规划编制4.中小型建设工程项目选址可行性研究第2节、依法进行城市规划实施管理《考试大纲》对本部分的要求综述建设项目选址规划管理建设用地规划管理严格控制建设项目选址与用地的审批程序建设工程规划管理历史文化遗产保护规划管理

一、《考试大纲》对本部分的要求

一是熟悉建设项目选址规划管理的概念、建设用地规划管理的概念和建设工程规划管理的概念;二是掌握建设项目选址规划管理目的与任务、建设项目选址规划管理内容与依据和建设项目选址规划管理程序及操作要求;建设用地规划管理的目的与任务、建设用地规划管理的内容与依据和建设用地规划管理的程序及操作要求,建设工程规划管理的目的与任务,建设工程规划管理的内容与依据,建设工程规划管理的程序及操作要求。城市规划实施管理主要是对城市各项建设进行规划管理,也就是城市规划行政主管部门依据《城市规划法机经法定程序批准的城市规划和有关法律规范,通过管理手段,对城市土地的使用和各项建设活动进行控制、引导、调节和监督,使其纳入城市规划的轨道。

二、综述城市规划实施管理的行政主体依据《城市规划法》规定:国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作,县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。属于跨行政区域的城市规划实施管理,则由其共同的上级人民政府城市规划行政主管部门负责。城市规划实施管理的范围分为管理地域范围和管理对象范围两部分。城市规划实施管理的基本法律制度是“一书两证”,统称规划许可制度（选址意见书建设工程规划许可证建设用地规划许可证）城市规划实施管理的法定依据：城市规划依据法律规范依据技术标准及技术规范依据。在城市规划实施管理中,应着重处理好规划的严肃性与实施环境的复杂性、多变性的关系,近期建设和远期发展的关系,整体利益和局部利益的关系,经济发展与保护历史文化遗产的关系。三、建设项目选址规划管理应审核的内容：(1)经批准的项目建议书和根据有关规定的申请条件。(2)建设项目的基本情况。(3)建设项目拟选地点与城市规划布局是否协调。(4)建设项目拟选地点与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划等是否衔接、协调。(5)建设项目拟选地点配套的生活设施与城市居住区及公共服务设施规划是否衔接、协调。(6)建设项目拟选地点对于城市环境有无可能造成污染或破坏,与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划、城市历史文化区保护规划等是否相协调。(7)其他规划要求。应遵循的程序：申请程序、审核程序和颁布程序四、建设用地规划管理建设用地规划管理是城市规划行政主管部门根据城市规划法律规范及依法制定的城市规划,确定建设用地定点、位置和范围,审核建设工程总平面,提供土地使用规划设计条件,并核发建设用地规划许可证的行政管理工作建设用地管理的任务建设用地规划管理审核的内容

程序：申请审核核发建设用地管理的任务(1)控制各项建设合理地使用城市规划区内的土地,保障城市规划的实施。促进或制约城市发展的因素很多,其中最重要的是土地。因为城市建设的一切内容最后都要落到土地上,而土地既不可移动又不能再生,一旦用地不合理,就会难以挽救甚至元法挽救,所以必须合理布局和有效控制,才能保障城市规划目标的实现。(2)节约建设用地,促进城市建设和农业生产的协调发展。土地不仅是城市赖以生存和发展的基础,也是农业生产、人民生活赖以生存的基本条件。节约用地,少占耕地,合理控制建设用地,提高土地利用率,才能落实基本国策。(3)综合协调建设用地的有关矛盾和相关方面要求,提高工程建设的经济、社会和环境的综合效益。对于建设工程使用土地,建设方、有关管理部门、城市规划都会提出要求,此外,它还受周围环境制约,需要通过规划来协调,正确处理局部与整体、近远期、需要与可能、发展和保护的关系,提高用地的综合效益。(4)不断完善、深化城市规划。

建设用地规划管理审核的内容①审核建设用地申请条件。②提供建设用地规划设计条件。③审核建设工程总平面,确定建设用地范围。④城市用地的调整。⑤审核临时用地。⑥地下空间的开发利用。⑦对改变地形、地貌活动的控制。五、严格控制建设项目选址与用地的审批程序各类重大建设项目,必须符合土地利用总体规划、省城城镇体系规划、城市总体规划,特别是要符合近期建设规划和土地年度利用规划。依据省域城镇体系规划对区域重大基地设施和区域性重大项目选址的具体程序各地区各部门要严格执行《中华人民共和国土地管理法》规定的建设项目用地预审制度。

六、建设工程规划管理建设工程规划管理,是城市规划行政主管部门根据依法制定的城市规划及城市规划有关法律规范和技术规范,对各类建设工程进行组织、控制、引导和协调,使其纳入城市规划的轨道,并核发建设工程规划许可证的行政管理工作。目的和任务建设工程规划管理的审核内容程序：

申请程序审核程序核发程序建设工程规划管理的目的和任务

一是有效地指导各类建设活动,保证各类建设工程按照城市规划的要求有序地进行建设;二是维护城市公共安全、公共卫生、城市交通等公共利益和有关单位、个人的合法权益;三是改善城市市容景观,提高城市环境质量;四是综合协调对相关部门建设工程的管理要求,促进建设工程的建设。建设工程规划管理的审核内容(1)地区开发建筑工程。(2)单项建筑工程。(3)市政交通工程。(4)市政管线工程。七、历史文化遗产保护规划管理《考试大纲》对本部分的要求：一是熟悉文物保护单位、历史建筑保护单位、历史风貌地区和历史文化名城的概念;二是掌握历史文化遗产保护规划管理的意义、历史文化遗产保护规划管理的原则与方法、文物和历史建筑保护单位以及历史风貌地区保护规划管理的内容与依据、文物和历史建筑保护单位以及历史风貌地区保护规划管理的程序及操作要求。我国己批准公布了一大批国家级文物保护单位和国家级历史文化名城,并有一批古城遗址和自然风景区被联合国列入“世界遗产名录”。主要管理依据：《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国文物保护法机《中华人民共和国文物保护法实施细则》《历史文化名城保护规划编制要求》等法律规范。分类：①历史文化遗产②文物和文物保护单位③历史文化街区、村镇④历史文化名城历史文化遗产保护规划管理的原则和方法涉及到文物保护单位、历史文化街区、村镇和历史文化名城三个层次的保护规划管理。历史文化遗产保护规划管理的程序及操作要求①文物保护单位保护的规划管理原则和方法

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保护的原则:"不改变文物原状"。保护的方法:制定保护范围和建设控制地带。②历史文化街区、村镇保护规划管理的原则和方法

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保护的原则:保护该地区的历史真实性、生活真实性和历史风貌的完整性。保护的方法:根据历史文化保护区的构成特点和规划管理经验,除了重点保护其中的文物保护单位外,还要制定保护措施,纳入规划,控制各项建设,加强环境整治,防止破坏传统风貌,并对遗存的其他历史建筑和市政基础设施等慎重地进行保护性地更新和改善,以适应现代生活的需要。③历史文化名城保护规划管理的原则和方法:

保护的原则:既要使城市的文化遗产得以保护,又要促进城市经济社会的发展,不断改善居民的工作生活环境,保护与建设要协调统一,物质文明和精神文明要协调发展。保护的方法分文物保护单位的保护、历史文化街区、村镇的保护和名城整体空间环境的保护三个层次。

历史文化遗产保护规划管理的程序

及其操作要求:

凡涉及历史文化遗产保护的新建、改建、扩建建设项目的规划管理审批程序中要依法增加相应的征询、论证和审批程序。要根据文物保护单位的级别,事先征得相应级别的政府或文物行政主管部门同意。在历史文化街区、村镇内或其相邻地段的新建、改建项目、设计方案及环境整治方案,需由规划管理部门组织有历史文化遗产保护经验的专家论证,听取文物行政主管部门意见。第3节依法进行城市规划行政监督检查《考试大纲》对本部分的要求城市规划监督检查的行政行为和依据建立健全规划实施的监督机制城市规划行政监督检查人员建立行政纠正和行政责任追究制度城市规划行政检查规范城乡规划管理的行政行为加强凤景名胜区的规划监督管理城市规划行政处罚

一、《考试大纲》对本部分的要求

要求：

一是熟悉城市规划实施监督检查概念与意义;二是掌握城市规划实施监督检查的任务、城市规划实施监督检查的特点与方法、城市规划实施监督检查的内容与操作要求、查处违法用地和建设的程序及操作要求。特点：行政主体的法定性;行政行为的具体性;法律关系的相对性;行政执行的强制性。二、城市规划监督检查的行政行为和依据行政行为方式主要为行政检查和行政处罚。城市规划监督检查行政行为的主要法律规范依据是:《城市规划法》《城建监察规定》、《行政处罚法》以及各地方政府颁布的有关法规、规章

二、建立健全规划实施的监督机制城乡规划管理应当受同级人大、上级城乡规划部门的监督,以及公众和新闻舆论的监督对城乡规划监督的重点是:规划强制性内容的执行;调整规划的程序;重大建设项目选址;近期建设规划的制定和实施;历史文化名城保护规划和风景名胜区规划的执行;历史文化保护区和风景名胜区范围内的建设;各类违法建设行为的查处情况。加快建立全国城乡规划和风景名胜区规划管理动态信息系统。三、城市规划行政监督检查人员根据《城建监察规定》的规定,对城市规划行政监督检查人员有一定的要求,即必须是国家正式职工,具有中等以上文化程度,经过法律基础知识和业务知识培训并考核合格,作风正派、遵纪守法、廉洁奉公。在进行行政监督检查时,应当持城建监察证、佩戴标志,自觉接受群众监督,不得滥用职权,衔私舞弊。四、建立行政纠正和行政责任追究制度对城乡规划管理中违反法定程序和技术规范审批规划,违反规划批准建设,违反近期建设规划批准建设,违反省域城镇体系规划和城市总体规划批准重大项目选址、违反法定程序调整规划强制性内容批准建设、违反历史文化名城保护规划、违反风景名胜区规划和违反文物保护规划批准建设等行为,上级城乡规划部门要及时责成责任部门纠正,对于造成不良后果的,应当依法追究直接责任人和主管领导的责任,对于造成严重影响和重大损失的,还要追究主要领导的责任。触犯刑律的,要移交司法机关依法查处。城乡规划部门对违反城乡规划和风景名胜区规划案件要及时查处,对违法建设不依法查处的,要追究责任。上级部门要对下级部门违法案件的查处情况进行监督,督促其限期处理,并报告结果。对不履行规定审批程序的,默许违法建设行为的,以及对下部门监管不力的,也要追究相应的责任。五、城市规划行政检查概念：指城市规划行政主管部门及其机构,对建设单位或个人在建设活动中,是否遵守城市规划法律规范及规划许可设定的权利和义务的事实,进行干预的具体行政行为。特点

:具有普遍性,是城市规划行政管理部门重要的行政执法活动,一般不影响行政相对人的权利和义务。内容

:根据《城市规划法》的规定,城市规划行政检查依申请检查的主要有道路规