中国洪水管理战略研究进展.精讲

中国洪水管理战略

探讨进展汪自力黄河防汛抢险技术探讨所2006年4月5日介绍要点洪水的基本特性与洪水风险洪水管理的定义与内涵中国洪水管理战略框架需抓紧探讨的问题洪水的基本特性全面理解洪水的灾难特性、资源特性与环境特性及其相互之间的作用转换关系，将为科学制定洪水管理战略奠定相识的基础。洪水的利害两重性洪水的资源特性洪水的环境特性洪水的灾害特性洪水灾害的自然属性洪水灾害的社会属性图1洪水的基本特性利的方面害的方面自然科学社会科学洪水灾难的自然属性洪水灾难的社会属性超常洪水成因洪水致灾强度天体外力异样气候特定地理环境工程失事水文特性水动力学特性水沙运动特性污染输移特性大规模人类活动与社会经济发展洪水灾难时空分布与风险特性的变更图2防洪减灾领域学科建设的相互关系防洪保障体系与防灾、减灾技术洪水孕灾环境洪水调控实力承灾体灾敏性洪水灾难影响平安保障需求应急管理实力风险(Risk)承灾体受灾可能性(Exposure)承灾体易损性(Vulnerability)危险性(Hazard)图3风险三角形洪水风险

从洪水管理战略的角度来看，洪水事务不仅会造成损失与损害，也同时带来获利的机遇；而局部地区一味消退风险，又难免以邻为壑之嫌。洪水风险往往涉及到客观存在于人与自然之间、人与人之间基于洪水风险的利害关系。洪水风险探讨的意义，实质上是探讨如何更为合理地处理人与自然的关系以及在与洪水相处过程中的人与人的关系。洪水风险的概念既不是洪水现象本身，也不等同于洪水灾难或洪水损失。以往所言“洪水风险”,通常是指发生由洪水造成的损失与损害的可能性。

洪水风险的可管理性

天气形势降雨分布洪水过程淹没状况水灾损失灾害影响自然外力人类活动图4洪水管理的各个环节与可改变的后果图4中全部各环节上的不同，都与人类理性与非理性活动的综合效果有关。洪水管理就是在这一系列的不确定性中，通过建立健全、合理有效地运作防洪减灾的各相关系统，去争取最有利的可能性。使水灾损失最小的治水方略未必是最合理的；今后更应看重的，是利用洪水的可管理性，通过综合治水，争取在政治、经济、社会与生态环境等各个方面获得主动有利的“影响”。11/84表1洪水灾难的影响评价影响可能的正面影响可能的负面影响政治影响抗灾救灾决策正确，措施得力，能公正处理水灾风险的利害关系，政府威信提高，执政党地位更加巩固。重大决策失误，官员渎职，抗灾救灾不力，确保安全承诺过高却无力兑现，政府形象受损，执政党地位动摇经济影响水灾损失在可承受的限度之内，未对经济产生过大的冲击；生产快速恢复且有后劲，从洪水资源化与洪泛区土地利用中获取更大经济效益。水灾损失过重，波及范围广，超出承受能力；灾区长期难以恢复正常生产；生产力受到破坏；人为加重损失，或是损失搬家；减灾代价过大。社会影响一方有难，八方支援，体现社会公正与关爱；尽快恢复生产、重建家园，人心稳定，社会安定，凝聚力增强，社会风险意识提高。人员伤亡严重，灾民流离失所，失业增加，贫富差距加大，社会风气败坏，矛盾激化，治安紊乱，盗贼四起，社会不安定；风险意识降低。生态环境影响净化河湖水域污染水体，回补地下水，改善土壤肥力与墒情，维持湿地与生物多样性，维持河道行洪能力，保持河口海岸动态平衡。痛失家园，损毁基础设施，污水横流，垃圾遍野，生存环境恶化；沙压良田，生产条件丧失，流域中植被破坏，水土流失加剧等。图5洪水风险的可管理性洪水风险的可管理性水灾自然属性洪涝灾难信息管理系统洪水监测、预料、预报系统防汛抗洪抢险系统防洪排涝工程系统防洪调度决策支持系统管理的依据管理的手段与对象管理的效果关系到防灾决策及除害兴利的成败水灾社会属性灾情评估与灾难影响评价系统防灾科研与技术开发应用体系灾难警报、避难、救援系统洪水风险分担与补偿系统灾后复原重建系统防洪区土地利用管理系统防洪区建筑耐淹规范管理系统防灾教化系统与防洪减灾有关的法规体系与执法监督体系关系到减灾与兴利对策的实施效果洪水灾难特性洪水环境特性洪水资源特性风险利害转换关系介绍要点洪水的基本特性与洪水风险洪水管理的定义与内涵中国洪水管理战略框架需抓紧探讨的问题洪水管理

洪水管理的背景、定义与内涵

洪水风险管理的特点与本质

洪水管理战略及其特性

国内外对待洪水的方式和看法阅历了3个不同的阶段：古代被动地适应洪水的阶段限制与防卫洪水的阶段有意识地主动适应洪水的阶段

古代被动地适应洪水的阶段限制与防卫洪水的阶段有意识地主动适应洪水的阶段国内外对待洪水的方式和看法阅历了3个不同的阶段：我国提出洪水管理的背景

①河道行洪实力与湖泊凹地的洪水调蓄实力萎缩，平原区同流量下洪水位持续抬高，导致小流量高水位的现象更加频繁，水涨堤高；至21世纪中叶，我国人口预料将从13亿增长到16亿，粮食与土地需求的压力会进一步增大，洪水高风险区域土地的有效利用不行避开，人与水争地的冲突会更加突出。②防洪疼惜区对堤防的依靠性加大，防汛抢险任务加重。我国提出洪水管理的背景

③泛滥洪水的成灾面积削减，而内涝成灾的面积增加。在我国水灾损失中，涝灾损失约为河道洪水的2倍。涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面：其一，平原地区自然水面严峻萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年头长江流域中下游平原地区内湖自然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝实力削减75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区削减所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的状况而被迫关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成“关门淹”的局势。这种状况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低凹地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市发展过程中对涝水问题往往缺乏足够的相识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严峻内涝的状况。我国提出洪水管理的背景

④洪水风险区内人口资产密度提高，水灾损失加重；⑤经济社会发展对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线网络系统的依靠性增大，水灾间接损失比重加大，水灾影响范围远远超出受淹范围，灾后重建负担显著加重，要求大灾之中能够基本维持或尽快复原正常的生产、生活秩序，防洪平安保障的难度大为增加。⑥平原洪水伤亡人数削减，但是山洪、山地滑坡、泥石流与沿海风暴潮造成的伤亡所占比重加大。我国提出洪水管理的背景

⑦防洪调度中区域间冲突加剧，协调难度加大，蓄滞洪区运用困难。目前我国以水灾难加剧、水资源短缺、水环境恶化为标记的水危机仍将趋于激化。人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系更为敏感，价值观念的差异与利害关系的冲突使得不同治水方案之间可协调的余地大为削减。蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的；其二是为防卫特大洪水、疼惜重要地区预留的。对于大堤间的行洪区，当河道水位达到确定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临逆境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，很多从未运用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比一般民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以支配，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。我国提出洪水管理的背景

⑧城镇化加速带来防洪减灾的新问题与新要求。新世纪中叶，我国城市人口的比重可能由30%上升60%；由于城市不断地向低凹地带发展、不透水面积的增加、地面沉陷，排水系统不完善等缘由，同等降雨下的内涝损失呈增长趋势。有些城市的机排实力虽然很强，但城市河道的宣泄实力却难以与之适应，例如上海市机排涝水入苏州河的实力达到1800多m3/s，苏州河的最大排水流量则不足500m3/s。在江河水位较高时，除造成内水难以排出，出现关门淹的状况外，还有河道洪水通过城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨条件下有渐渐增高的趋势，洪水倒灌的事例也在渐渐增多。我国提出洪水管理的背景

⑨防洪工程体系管理维护任务加重。到20世纪末，我国建成了26万km堤防（与之相比，美国堤防总长度4万km，日本不足1万km，荷兰海堤河堤总长4800km，印度2万km，前苏联1000km）、8.5万座水库，设置了98处国家级蓄滞洪区，并在海河流域和淮河流域开拓了一系列分洪道，防洪工程体系规模极为浩大。浩大的工程体系须要投入巨额资金维护管理，以保证其质量和标准不至于降低。据估计仅我国主要堤防（一、二级堤防）的年维护管理费用就需200多亿元左右，目前远不能满足。我国提出洪水管理的背景

⑩科学调度决策对信息系统与决策支持系统的要求提高等等。严峻的防洪形势与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧等问题交织在一起，使得现行有效的防洪手段面临一系列新的挑战。

一方面，随着社会经济的发展，人们的防洪平安保障需求不断提高；另一方面，人们已经意识到单纯依靠工程手段限制洪水，不仅不行能有效解决防洪形势变更下出现的新问题，而且假如过于倚赖工程手段，可能出现人与自然恶性互动的问题；假如违反自然规律地滥用工程手段，还可能引起区域间冲突的加剧，或导致生态环境的恶化。在市场经济的发展阶段，以最小投入争取最大利益，是一项普遍性的原则。但是，恰恰是这项原则，在处理人与洪水的关系时，最简洁引动身展不行持续的问题。随着社会经济发展与综合国力的增加，我国防洪体系建设的投入实力会相应增加。通过加强管理，有望提高洪涝灾难的抗御实力、承受实力、应急反应与复原重建实力。-------科学发展观11洪水管理的定义与内涵

洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为，增加自适应实力，适度承受确定风险以合理利用洪水资源，并有助于改善水环境等一系列活动的总称。-------洪水管理要遵循可持续发展的原则

与洪水共存的原则（防洪体系的建设，是以将洪水风险限制在可承受的限度之内为目标，而不是消退洪水）保障发展的原则（治水方略要调整为有序地与洪水协调共处，必需以保障社会安定与经济平稳发展为前提，而不是导致生产力的破坏）社会公正的原则（防洪减灾的政策要有利于缩小贫富差距，而不是使贫者更贫）分担风险的原则（无论什么地区都有义务担当自己的固有风险，即使是确保平安的地区，也要对因提高自身工程疼惜标准而可能对其他地区造成的附加风险，供应必要的补偿）激励利害相关者参与的原则（“公众参与”不仅是在规划的实施过程中，而应是在规划编制、方案制定、措施落实、管理与监督等整个过程的广泛参与，不是我国通常讲的广泛征求看法，而是实质上的参与探讨、论证、实施和监督。）以协调人与洪水的关系为目的

健全的水利工程体系与更为完善的防洪平安保障体系，是实现人类“与洪水共处”的基础与前提；在中国人多地少的国情下，人与自然的和谐要体现在人与洪水对洪泛区土地合理、有效的共享上；防洪工程手段不仅要从点与线扩展到面，而且须要综合运用法律、经济、行政、教化、技术等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，在适当承受确定风险的前提下，促使人与自然的关系向良性互动转变；有效规范人类活动，避开急功近利、人为增大洪水风险或以邻为壑的行为。理性规范洪水调控行为

充分相识防洪工程体系建设的长期性与艰难性。在防洪工程规划中，留意在长远目标的指导下，阶段目标的优化分解与实施依次的优化支配；努力避开、消退或缓解防洪工程建设可能产生的负面影响；克服“急功近利，急于求成”的弊病，从管理体制与运作机制上消退“重建轻管”的根源；加强防洪工程体系优化调度的探讨，细致分析与协调好区域间基于洪水风险的利害关系与冲突；留意防洪工程体系自身的平安保障问题，努力避开水库溃坝、堤防意外溃决等恶性事故的发生等。增加自适应实力不同类型突发性水灾的分级响应体制的健全；高效牢靠的洪水预报预警系统与群防群治、自保互救、避难迁安、卫生防疫、生命线系统保障与灾后重建等体系的完善；洪泛区土地利用方式的合理规划与调整；洪水风险区中建筑物结构与材料的耐淹化；高效牢靠的避难迁安、救援、防疫与灾后重建体系等；各种适宜的洪水风险分担与风险补偿的模式，及其相应的管理体制与运作机制等等。适度承受确定风险以合理利用洪水资源洪水还有维持河道行洪实力，补充地下水源，改善水环境与维持生态系统平衡等多种功能，须要适度承受确定风险才可能从洪水中获得较大的利益；对于不同量级的洪水，其资源特性、环境特性以及利害转换关系是不同的，对所需担当风险的差异要有充分的估计与全面的评价；水利工程也可能成为区域之间、人与自然之间争夺“洪水资源”的手段。要避开单纯以工程措施造成新的人为灾难；（红旗渠）洪水资源化的有效途径之一是作好滩区、行蓄洪区、以及农田的文章。洪水风险管理的特点与本质

洪水管理的实质是对洪水的风险进行管理。洪水的风险管理，是对流域或区域的洪水风险特性进行深化的分析探讨，在把握洪水风险特性及其演化规律的基础上，因地制宜实行综合性的防洪减灾措施，将洪水风险降低到可承受的限度之内，协调好区域之间、人与自然之间基于洪水的利害关系，以保障和支撑可持续的发展。风险管理的基本特点是追求适度与有限的目标。洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教化与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。介绍要点洪水的基本特性与洪水风险洪水管理的定义与内涵中国洪水管理战略框架需抓紧探讨的问题洪水管理战略及其特性

中国现阶段探讨的洪水管理战略,是用于“指导或确定如何推动洪水管理这一战略性转变的全局支配和策略”。洪水管理战略应具有长远性全局性层次性包涵性战略目标与要求

战略目标选择的指导思想

在全面建设小康社会、保障公共平安与实现可持续发展的国家总体战略框架下，从我国水旱灾难并重，区域间洪水风险特性差异大，经济处于快速发展阶段但发展不平衡的基本国情动身，为了满足全社会日益提高的水平安保障需求，要努力实践科学发展观和治水新思路，全面启动，梯次推动向洪水管理的战略转变，逐步实现以洪水风险管理为核心的洪水综合管理,到本世纪中期，建成较为完善的防洪平安保障体系。战略目标选择的基本原则

实事求是，因地制宜，把握机遇，按部就班，使向洪水管理的转变，既遵循自然规律，又顺应经济社会的发展规律；坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的方针，抓住我国基础设施建设的黄金时期，在向洪水管理的转变中，将完善防洪工程体系与健全非工程体系有机地结合起来，为水利与国民经济的协调发展、人与自然的和谐共处创建条件；坚持兴利除害结合，防洪抗旱并举，在向洪水管理的转变中，以防为主，常备不懈，始终将保障生命平安放在首位，并主动为经济发展、社会稳定与环境疼惜创建基本的条件；战略目标选择的基本原则风险分担、利益共享，左右岸兼顾，上中下游协调，城乡间互补，使向洪水管理的转变有利于缩小城乡差别与贫富差距，创建公正与和谐的社会；政府主导，依法行政，公众参与，舆论监督，在洪水管理中，政府担当主导责任，但不负无限责任；任何区域、机构、个人在发展中，有权选择风险但必需自己担当风险，有权疼惜自己，但无权加重他人的风险；依靠科技进步，提高管理水平，群专结合，协调行动，增加应急反应与科学调控洪水的实力。长远目标到21世纪中叶，全面完成由限制洪水向管理洪水的战略性转变，实现以洪水风险管理为核心的洪水综合管理，“建立较为完善的防洪平安保障体系”（水利部：《全国水利发展“十五”支配和到2015年的规划思路报告》），包括洪涝灾难防卫体系、防汛应急管理体系、水灾社会保障体系、水灾行政管理体系、防洪法规政策体系、防洪资金保障体系和防灾科研教化体系七个部分组成，满足全社会对水平安保障的需求，支撑可持续的发展。阶段目标

阶段目标为2020年前应当争取实现的目标。由于我国经济发展不平衡，经济发达地区应争取早日实现阶段目标。加大防汛抗旱工作“两个转变”的宣扬力度，使得“两个转变”的理念更加普及和深化人心，变成全行业、全社会的自觉行动；建立健全为推动“两个转变”所需求的各项管理体制和运行机制，适应经济社会的发展变更，强化洪水风险管理与应急管理的体系；加强和完善防洪工程体系的建设与改造，适度提中学小河流的防洪标准，改进洪水预报、调度系统，建立现代化的防汛抗旱指挥系统，做到标准内洪水不成灾，发生标准外洪水最大限度地保障人民生命平安，减轻财产损失；在进一步提高整体抗御洪水的实力的同时，发挥工程的综合效益。建立满足推动“两个转变”所需求的科研教化体系，加强管理实力建设，为科学制定防洪工程规划与制定应急预案供应科学的依据，提高预案的可操作性，加强各地区的洪水风险分析与评价工作，规范水灾的评价方法,完成风险图的制作，完善灾情统计制度。建立有支配按比例各级政府分级负担的防洪体系资金保障体系，形成稳定的投入机制。建立社会化的减灾体系，提高全社会的水患风险意识。我国向洪水管理转变的总体战略选择有风险的洪水管理模式

人与自然和谐与可持续发展，虽然是国际上洪水管理追求的共同目标，但是不同国家的国情不同，所选择的洪水管理的模式却有很大的差异。试与美、日两国作概略的比较。

比较项目美国日本中国可住地面积/陆地面积70.9%36.6%32.3%洪泛区面积/陆地面积4.1%10.0%8.0%洪泛区面积/可住地面积5.8%27.3%24.0%美国、日本、中国洪泛区、可住地与陆地面积的比较

注：美国的洪泛区面积为FEMA确定的100年一遇洪水的沉没范围，约38万平方公里。美国是世界上最早提倡洪水管理的国家。在20世纪中期，美国人口从7600万增至2.8亿，洪泛区处于被侵占的过程中。美国的防洪事务逐步形成了工程措施与非工程措施并举的洪水管理模式。有人主见“与其让洪水远离人群，不如让人群远离洪水”。值得留意的是,美国实施洪泛区管理支配30年余来，洪泛区内建筑物增加了53%，与美国同期人口增长的速度大致相当，说明该模式“对于停止或者是有所减缓在洪水风险区中的开发活动没起多大作用”，但“已经明显降低了新建筑在洪水中的易损性”。事实说明，即使在美国这种地广人稀的国家，洪泛区的开发也是难以避开的事情。

日本在仅占国土面积10％的洪泛区中，居住了50％的人口并集中了70％以上的资产，洪泛区土地早已高度开发利用，没有退路可言。日本的洪水，具有源短流急，暴涨暴落的特点。为保障防洪平安，日本选择了建设高标准防洪工程体系辅以应急管理体制的模式，强调完善的防洪工程体系是人与自然和谐的基础，百折不饶、重建家园是人与洪水共存的体现。我国的相关指标与日本较为接近，与美国相差甚远。现在，我国的人口比历史时期和今日的美国高出了一个数量级，比提出“蓄洪垦殖”时的人口增加了２倍。这种状况下，轻言“人不与水争地”，则可能导致人与人争地、人与林争地，由此引起的社会问题、环境问题会更为尖锐。“在我国土地资源相对较少的状况下，平均几年受淹一次的土地也应当是可以利用的，但要合理利用，担当风险”。我国的基本国情确定了只能选择有风险的洪水管理模式我国向洪水管理转变的总体战略选择有风险的洪水管理模式，在深化细致把握我国各流域水系洪水风险特性与演化趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以法律、行政、经济、科技、教化等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益、标准适度的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略；逐步健全水灾应急管理体制，增加应急反应实力，在保障生命平安的前提下，适度承受风险，求得防洪区土地利用与洪水资源化的最佳效益，支撑全面、协调、可持续的发展。推动向洪水管理转变的

五项重大战略措施体制机制创新战略

基础建设先行战略

科技进步支持战略

资金投入保障战略

减灾社会化战略

-------洪水管理就是在一系列的不确定性中，通过建立健全、合理有效地运作防洪减灾的各相关系统，去争取最有利的可能性。介绍要点洪水的基本特性与洪水风险洪水管理的定义与内涵中国洪水管理战略框架需抓紧探讨的问题需抓紧探讨的几个问题