突发公共卫生事件管理

突发公共卫生事件

管理汤洪武合川区委党校高级讲师律ARS这个突发公共事件，彰显出现代政府直面公共危机、认真对待突发公共事件的重要意义。有目共睹的是，在这场没有硝烟的战役中，政府全力以赴、公众密切配合，众志成城。SARS全面激活公共卫生领域那蜇伏已久的应急处理机制，不仅凸显出政府在防治突发公共事件中的关键意义，全面检验了政府能力，并极大提高了公众对政府的信任度；

而且也再次展示基于社会总动员之上的群防群治所具有的非凡魅力。在由政府主导的整个防治过程中，以《传染病防治法》（1989）为龙头、以《突发公共卫生事件应急条例》（国务院，2003）为骨干的相关法律、法规，为政府防治机制提供了法律基础，并直接规定了紧急行政应急处理的行动框架，委实贡献不俗。

罗伯特.吉尔曾说过：“危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生。”

在常规状态下，我们作为纳税人，经常有意无意地报怨政府将大量的行政资源与社会资源投入到“百年不遇”的突发公共卫生事件防范机制之上，而并未将“钱”用在“刀刃”上。但当诸如旱涝灾害、矿井塌陷、传染病蔓延、金融危机、社会动乱乃至于外敌入侵等各种突发公共事件真的不期而至时，我们却又报怨政府不去防患未然、只会亡羊补牢。

公共卫生事件方面，2005年秋冬时节，一场新的禽流感疫情再次降临到亿万中国人面前。短短一个月时间，内蒙古、安徽、辽宁、湖南、贵州、四川、陕西、湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。禽流感再掀波澜引世界恐慌

2005年2月下旬，英国食品标准局发出全球食物安全警告，宣布近400种食品受致癌工业染料“苏丹红”一号色素污染，必须回收。

全国紧急封堵"苏丹红一号

中国2010年前后是“危机多发期”。最有可能出现危机的领域依次是：社会、金融、经济、就业。腐败问题如果近期不能得到有效控制，可能成为危机“导火索”…

——中国社会科学院研究报告

一、突发公共卫生事件的概念

(一)突发公共卫生事件的概念突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

未将地震、水灾、核污染及其他灾害事故的医疗问题包括进去。

2003-05-13国务院颁布了《突发公共卫生应急条例》（以下简称《条例》），这一条例明确了政府在突发公共卫生事件中的责任，系统地规定了应急机构的建立、预警、信息公开与处理等一系列行政措施，对指导我国今后可能出现的突发公共卫生事件提供了工作的指南.传染病、食物中毒、职业中毒需医疗急救，地震、水灾及其他灾害事故同样需要医疗急救。现行的《防震减灾法》中对医疗急救问题仅用一条一笔代过，其医疗应急措施的规定不具有操作性。卫生部95年颁布的《灾害事故医疗救援工作管理办法》仅是一个部门规章，难以全面系统的规定突发事件救助工作及各部门的协调。事实上，不管是传染病的防治，还是灾害的救助，医疗卫生工作在其中都占有重要的位置，因此《条例》规定的公共卫生事件未将灾害事故涵盖进来是一个缺憾。

更进一步讲，传染病防治、自然灾害等不仅需要医疗救助，还需公安、公交、交通、能源等各部门的系统协调，有些突发事件特别是恐怖事件还有可能危及国家安全，所以我们认为《条例》不仅应涵盖更多的需救助的事件，还应考虑其他突发灾害的可能。因此，国家应将所有突发事件而不仅仅是突发公共卫生事件立法，以备不时之需。

亚健康状态现在很大一方面是影响慢性病发生，很主要是人的行为问题。不知道怎么吃？吃出超重来、吃出肥胖来、吃出高血脂来、吃出高血糖来，这些都处于亚健康状态，亚健康状态也是公共卫生范围。那亚健康状态是谁的责任呢？应该说是政府和社会的共同责任，特别是政府应该注重公共卫生，应该加大公共卫生的投入，公共卫生工作政府不管，市场不会去管的，这方面是市场缺陷、市场失灵。

健康生活很重要的几个方面：第一，行为。很多病是行为引起的。比如在一些地方，特别是在南方一些地区流行的“肝吸虫病”。这个病应该说是比较严重的。它哪儿来的呢？是因为人类的粪便污染了水，粪便中的虫卵钻到了螺里，螺繁殖以后再传染给鱼，很多人吃生鱼，这样就得了病。第二，膳食。很多人不知道怎么吃，吃的热量大量超过身体所需。第三，体育锻炼。这对保证人的健康非常重要，人是肌肉骨骼组成的实体，肌肉是干什么的？就是要活动，活动才能进行身体正常代谢，才能产生激素。但是现在合格的锻炼率不到20%，很多人都是原来上班骑自行车，现在开车，上班原来爬楼，现在坐电梯。消耗越来越少，但是进食的热量越来越多，所以造成超重、肥胖，造成很多疾病。

还有就是粪便管理。我们国家粪便管理上问题非常严重，现在农村无害化厕所率只有31%，这样很多寄生虫病、传染病的病原体都在粪便里，没有进行无害化处理，所以就到处传播。这是我们国家非常严重的问题。比如80年代上海30万人甲肝。从2004年开始，每年从11月初开始，中国疾病预防控制中心派一个专门工作组常驻广东，就去查市场里、餐馆里有没有销售果子狸，同时查医疗机构，对不明原因肺炎病例监测怎么样。(二)突发公共卫生事件的特性突发公共卫生事件因其“大”而成为一种“事件”，因其“急”而体现出“突发性”，因其“公”而具有“公共性”。行政管理领域发生的一件事情，当且仅当其兼具大、急、公三个特性时，才是突发公共卫生事件。

(三)突发公共卫生事件的危害

1.损害公共财产

2.危及公共安全洪堡曾说过：“没有安全，人就既不能培养他的各种力量，也不能享受这些力量所创造的果实，因为没有安全，就没有自由。”很难想象，在一个缺乏必要的公共安全，人人自危、草木皆兵的社会里，人们能够全身心地工作、惬意地享受着生活。必要的公共安全不仅是维系一个社会的重要力量，还是社会存在与发展的重要基础；只有当社会主体具有充分的安全感时，社会才有活力，才有可能存续下去。

造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱。人民大学被隔离的五号楼

关爱:口罩

3.破坏公共秩序

一旦公共秩序混乱、失控，就必然会引发各种机会主义行为与短期行为，整个社会就有可能陷入可怕的无政府状态。

4.减损公众福祉“天时地利人和”，“风调雨顺、国泰民安”，自古以来一直都是人们期望的一种理想的社会状态，这其实在相当程度上反衬出人们对于此起彼伏的突发公共事件的厌烦与无奈。令人生畏的恶性传染病不仅无情地吞噬着人类的生命，甚至还会带来经济的萧条，并有可能引发普遍的社会危机

二、当前突发公共卫生事件面临的严峻形势

(一)意识淡薄，教育薄弱，急需建立和完善突发公共卫生事件教育培训体系。恐惧、期待、自由、秩序、责任、义务这些情感与价值，在常规状态下似乎边界清晰，但因从天而降的突发公共事件却经常变得如同一团纠缠不清的乱麻。突发公共事件的防治，很容易将行政决策推入左右为难的两难境地。

在常规状态下，出于行动自由的实际需要，我们尝试着从各个方向共同努力以便将政府改造为一个如同新公共管理所描述的“专心掌舵而不去划桨”那样的有限政府，希望政府管得越少越好。但是，一旦当我们因突发公共事件所困而孤立无援时，却又迫切希望政府摇身一变成为一个无所不能、包揽一切的全能政府，甚至无偿地为我们提供各种物质援助、精神支柱与情感呵护。

在常规状态下，为了维护我们的合法权益，我们真诚地希望政府能够依法行政，严格遵循行政合法性原则，不越法律雷池半步。但当我们的合法权益因突发公共事件而变得岌岌可危时，却又希望政府不再机械地拘泥于法律的条条框框，要见机行事、雷厉风行地采取各种立竿见影的应急处理措施，以便维护或者恢复遭破坏的公共秩序与公共安全。

当突发公共事件出现之后，我们一方面希望政府能够果敢地采取各种应急处理措施，迅速控制事态的发展、全力恢复或者重建公共秩序。但另一方面却又对政府所采取的各种行政规制、行政征用、行政强制等极有可能造成公民权益严重减损的应急处理措施评头论足、甚至耿耿于怀。当我们对政府能在针对突发公共事件的应急处理中披荆斩棘、勇往直前而拍手称快时，却又很难不对政府所实施的那些缺乏足够法律保障、畅行无阻的应急措施提心吊胆。

在应急处理过程中，例如，当传染病暴发时，我们一方面希望政府能对诸如甲类传染病病人和病原携带者、乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，以及诸如SARS患者、疑似病人、甚至与其有过密切接触的所有人等一切直接或潜在地威胁着公共安全的不确定因素，采取诸如限制人身自由等强制措施。但另一方面，如果我们自己真的不幸成了被强制的对象，当我们被强制隔离，被限制人身自由，当我们甚至因此被歧视而品尝孤独时，我们却又很难对政府与公众报以同情的理解，我们有可能怨天尤人、认为这些措施小题大做，报怨政府不尊重人权，埋怨法律过于苛刻，甚至有可能临阵脱逃。

(二)信息独享，缺乏引导，急需建立统一权威的信息发布平台。

信息问题包括两个方面:其一是政府内部的信息传递问题。最近几年若干次大范围的突发性公共事件，几乎都出现过信息梗阻的问题:隐瞒实情

其二是政府与民众之间的信息传递问题。广大民众既是自然灾难、突发疫情潜在的受害者，同时又是抗灾救灾、应对危机的主体。建立起一个权威的公共安全信息发布平台.

SARS流行之初，广东省从2002年底就出现大面积的感染，广大一线医务工作者向有关部门反应后长期得不到疫情的方向性指导，最终导致疫情蔓延，因此我们认为报告制度不仅应包括向上的报告，还应包括对一线工作人员的信息反馈钟南山给病人治疗

(三)注重应急，忽略防范，急需建立公共卫生安全日常管理协调机制。

社会作为一个有机整体，政府应该建立统一的公共安全管理工作预案，不管什么危机发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦危机发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率。

北京市SARS流行过程中出现了首诊医师负责制与定点医院治疗的矛盾，很多非定点、非专业医院依首诊医师负责制收治病人后，由于不具备起码的防护设施急需将病人转出，但什么时间转、怎么转都无先例。在已收治SARS病人的医院中，有的医院建筑设施的布局根本不宜治疗传染病人，结果造成大面积的院内交叉感染。《条例》在制订时仍未考虑首诊医师负责制与专科医院收治这一矛盾，未列明转诊的时限、办法等，十分令人遗憾。我国医疗体制存在很多问题，其中一个现象就是大医院病人人满为患而社区医院医疗资源处于半闲置状态。

(四)自成体系，管理分散，急需建立协作统一的管理平台。

目前政府仍然没有一个统一的公共安全管理协调机构。相关职能部门分属不同系统和不同的领导，日常管理中往往习惯于分兵把守、各自为战，缺乏管理资源和信息的共享，没有统一的预警机制和协调管理平台。因此建立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，促进各职能部门的有机衔接，对提高公共安全管理的整体水平是十分必要的。

为了防止传染病流行，医疗机构在处理突发公共卫生事件时应被授予更大权限。若证实突发公共卫生事件是传染病，应允许医疗机构在病人死亡后查找家属一定时间无果的情况下强行火化尸体。

SARS流行之初，表现了很强的家庭式传播，有些患者死亡时其家属也发病住院治疗了。由于找不到家属，尸体不能火化，增加了尸体存放的时间，不利于传染的控制。

如果今后出现根本找不到家属的情况是不是也坚持要家属签字这种手续呢？若这样的话，交叉传播的后果谁来承担？我认为如果突发公共卫生事件是传染病事件，应授权医疗机构在特殊情况下履行备案手续后强行火化尸体的权限。死亡病人遗物的处理也应给医院更大的授权。我们非常主张保护人、包括病人的各种权利，但传染性疾病是一个特殊问题，患传染病死亡的患者其遗物仍可能存留细菌或病毒，不予以处理就有可能造成新的疾病传播，我认为应授权医院在查找家属无果的情况下，登记病人物品后将经济价值不高的物品火化，贵重物品消毒后暂存。

在突发公共卫生的传染病事件中，如果某传染性疾病病因不明，某死亡患者的解剖又具有十分重要的意义的话，应授权医疗机构有强行解剖的权利，当然这应当是在做了大量工作家属仍不同意之后的最后手段。

(五)医务人员权益保障欠缺突发公共卫生事件发生后，医务人员无疑处在工作的最前沿，这是其职责决定的，是应当的。但是在工作中医务人员的权益如何保障《条例》没有明确规定：如医务人员的安全保障、医疗防护措施的保障、休息的权利等。我们不能在治疗伤痛的同时造成新的伤痛，这种社会成本的付出是值得思考的，也是应当避免的，本《条例》对此未做任何规定，是令人遗憾。

比如非典，它是很近距离的传播，大概就是两米之内，超过两米基本上不传播了。我们很多大夫感染就是抢救病人时做气管切开，这个时候大量的病毒喷出来感染医生。

不仅如此，医疗机构的权益也不应忽视，因为医院是相对独立的经济实体，如果政府在突发公共卫生事件发生后征用大量的医疗用房，或临时封闭医院的其他病房，那么医院的收入会受到很大的影响，对医院如何补偿，何时允许医院恢复正常，《条例》都没有规定。

另外，这次SARS事件中，政府要求对所有SARS病人先治疗后收费，甚至作挂帐处理。在这种情况下，医疗机构的经费周转发生了很大困难，补偿机制又不很到位，社会捐款的分配又缺乏一定之规，因此医疗机构在为社会提供救助之后，自身陷入了困境。《条例》不解决这一问题，今后的突发公共卫生事件又会导致一定的无序状态。

三、创建一个良好的公共卫生安全预防与处理机制

（一）危机处理决策机制于安：《突发事件应对法》是一部“兜底”性的应急管理法。

秉承一个原则：突发事件发生后，保护人民的生命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。应急处理措施主要包括控制型与恢复型两类:第一类是旨在制止事态蔓延，防止其社会危害性扩散殃及更大范围的公共秩序与公共安全的应急措施。第二类是旨在救助因突发公共事件而直接受损的生命与财产安全，尽快全面恢复遭破坏的公共秩序的应急措施。

突发公共卫生事件发生后，广大医务人员积极救治病人，与此同时医学科研人员则会开展相应的科研活动以协助一线医务人员共同战胜疾病。但是不是所有的科研机构都能开展菌种的取样、血清的取得呢？若一些不具备条件和科研水平的科研人员在工作过程中过失造成菌种感染、丢失怎么办？甚至有可能有人借科研之名取得菌种后恶意传播怎么办？如何从制度上防止这类事件的发生？

我们认为应建立突发公共卫生事件科研资格准入制度，即只有一定资格的科研机构才能对突发事件、特别是突发传染病事件进行菌种取得、血清提取等工作。（二）资金保证和社会动员机制

资金制约是当前完善我国公共安全危机管理机制的一个最大的“瓶颈”。解决资金问题的基本思路，首先要明确政府的主体责任。必须在逐步转变政府职能的过程中，提升各级政府社会管理和公共服务职能的观念和能力，扩大财政在公共卫生建设方面的投入。在常规投入的同时，可以建立以政府投入为主、社会投入为辅的公共安全应急防范基金。

（三）危机预防机制

做好预警、预案、宣传引导工作，防患于未然，是公共安全危机管理的关键所在。

2006年合川“4.30事件”23岁的欧西惨状令市民落泪2006年5月7日上午10点左右,在人民医院门口又聚集几百群众（四）信息应急联动机制

《突发公共卫生事件应急条例》（国务院，2003）第20条规定：接到突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一报告的卫生行政主管部门，应当在２小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

2006年1月19日京广线郑州段大雪14.4万多乘客滞留北京西站

民警现场指挥疏导客流

（五）是建立危机应急指挥系统

危机发生时，公共安全协调管理委员会自动转换为公共安全危机应急指挥系统。1998年洪水大、影响范围广、持续时间长，洪涝灾害严重。全国共有29个省（自治区、直辖市）遭受了不同程度的洪涝灾害。据各省统计，农田受灾面积2229万公顷（3.34亿亩），成灾面积1378万公顷（2.07亿亩），死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。1998年的特大洪水让老百姓对解放军有了新的认识。抛开政治的因素，这些20岁不到的小战士的确可爱可敬！南京雨花区沙洲圩（堤外）（六）是不可忽视的善后处置

2005年11月13日吉林石化公司发生爆炸数万人被紧急疏散两人重伤六人失踪

松花江污染100多公里哈尔滨2005年11月23—26日停水4天探源松花江污染带入俄境内

导致下游俄罗斯国家50万人的生产生活用水问题。2005年11月26日，中国外长向俄方通报了松花江水质污染情况，代表中国政府向俄罗斯表示歉意，并表示中方愿随时提供协助与合作。松花江水污染哈市停水4天

11月２７日１８时，黑龙省省长张左己在