行政管理第一章行政法治

05第十二章行政法治一、行政法治概述二、行政立法三、我国行政管理的法治化2023/2/51《行政管理学》-行政法治如何通过法律使政府行政部门拥有的行政权力不被滥用，同时促进政府部门有效发挥作用，已成为现代行政管理的重要课题。在现代社会，行政管理与法律的结合是维护公民合法权利和实现公共利益的根本保障，是行政管理走向法治化管理的重要标志。2023/2/52《行政管理学》-行政法治第一节行政法治概述一、行政法治的含义二、行政管理的法律逻辑三、西方国家法治行政的历史演进2023/2/53《行政管理学》-行政法治一、行政法治的含义行政法治是行政组织结构法治、行政职权法治和行政行为法治的总称，具体包括：（1）行政组织结构法治：据《编制法》、《政府组织法》管理政府行政机构的设置、职能和职权配置；处理各级政府间、各政府部门间的关系。（2）行政职权法治：政府各项职权都由法律明文规定；政府自身不能为自己设置任何权限。（3）行政行为法治：坚持依法行政。2023/2/54《行政管理学》-行政法治因此，行政法治的含义主要包括三个要点：行政权力的取得必须由法律设定；行政权力的行使必须依法；违法行政必须承担法律责任。将行政权严格置于法律约束之下，正是依法行政的本质所在。2023/2/55《行政管理学》-行政法治二、行政管理的法律逻辑（一）行政权力需要法的约束与规范将行政权力列入法律裁判范畴，强调法对行政权力的规范和约束，是现代行政管理的重要特点，也是判断法治国家是否建立的主要标志。在现代法治社会中，法律功能——有限和有效2023/2/56《行政管理学》-行政法治约束政府的方式：法治、公民社会、民主在现代民主体制下行政管理的特征——法律从属性，它要求任何行政管理行为都必须有法律根据，都必须根据体现人民意志和利益的法律办事。2023/2/57《行政管理学》-行政法治（二）行政管理研究的法律途径1、行政管理的研究途径行政管理存在三种主要研究途径：（1）管理途径，又称B途径或商业途径（thebusinessapproach），它秉承管理学和经济学的传统，强调工具理性；（2）政治途径，又称P途径或政策途径（thepolicyapproach）。它秉承政治学和法学的传统，强调公共权力的制约和限制；（3）法律途径，将行政管理视为法律在具体环境中的应用和实施，赋予行政管理法治和裁决的主题。2023/2/58《行政管理学》-行政法治2、行政管理法律途径的兴起原因有三：（1）宪法和行政法对行政管理调节和规范的力度不断加大（2）司法机制对行政管理的裁判作用越来越明显

“公共行政司法化”（3）过去属于私法调整范畴的工具，如合同制、民营化和公司化等，在公共部门改革中发挥日渐重要的作用2023/2/59《行政管理学》-行政法治3、行政管理法律途径的基本理念行政管理法律途径强调法治，重视对个体权利的保护。在法律与国家、政府间，运用法律约束国家、政府权力；在法律与公民间，运用法律合理地分配利益；在法律与社会间，运用法律确保社会公共秩序和公共利益不受权力和权利的侵犯。其核心理念是运用法律约束国家、政府权力。2023/2/510《行政管理学》-行政法治4、行政管理法律途径的主要内容（1）强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值。（2）把公共部门视为能通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式。（3）注重建立明确的行政管理行为准则和监督机制。（4）把行政管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障。（5）重视行政管理结果的合理性，不仅要求行政管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护行政管理相对人的合法权益和提高效率。2023/2/511《行政管理学》-行政法治三、西方国家法治行政的历史演进西方国家法治行政的基本要义、精神体现在法律制度和具体的法律规范之中，体现和贯彻实施于公共行政活动之中且历时变迁。在自由资本主义时期，与反对国家干预的自由主义的统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应。一切行政权力的行使都必须根据、服从、遵守法律。这反映自由资本主义时期“无法律即无行政”的法治行政现实，也是“政府法治主义”的充分体现。2023/2/512《行政管理学》-行政法治垄断资本主义时期：垄断阶级面对尖锐的矛盾冲突，既要求授予政府广泛的委任立法权和自由裁量权，又要在根本上坚持资产阶级民主宪政原则，对政府行使委任立法权和自由裁量权加以控制。因此，法治行政原则就包括既要强调行政权威；又强调控制政府。适应社会条件的发展变化，垄断资本主义法治行政原则的要义发生变化。垄断资本主义条件下的法治行政原则，又反过来使垄断资本主义政府行政管理体制发生变化。2023/2/513《行政管理学》-行政法治从自由资本主义发展到垄断资本主义时期，随着社会条件的变化，资产阶级法治行政的原则，在含义和应用上也发生了变化。这种变化表明：一方面，法治行政强调凡行政应本于法，基于法律的规定而活动的法治原则。另一方面，行政固应依法从事，但不能说“无法律即无行政”，而是要“合法及适法行政”。2023/2/514《行政管理学》-行政法治法治行政原则的这种发展变化，对保护行政机关有效地行使职权、为社会提供更多服务起到非常积极的作用。但政府行政权力的日趋强化，使“三权分立”的传统观念逐渐被打破，国家公共权力日趋向政府行政部门倾斜，资本主义的政治也集权化和官僚主义化了。自20世纪70年代以来，西方国家掀起政府改革运动。所采取的措施是将民主宪政对公共权力的限制与制约，在形式上寓市场竞争机制于行政管理之中，强化公共部门的责任和“服务意识”；变过去的过程控制和单纯的规则控制为绩效、结果控制。2023/2/515《行政管理学》-行政法治第二节行政立法

一、行政立法的含义二、行政立法的权力配置三、行政立法监督2023/2/516《行政管理学》-行政法治行政立法是市场经济体制下政府发挥其职能作用、有效行使行政权的形式。有效发挥行政立法作用的前提，是合理配置与划分立法权限，实行行政立法法治。2023/2/517《行政管理学》-行政法治一、行政立法的含义（一）行政立法的概念行政立法，指政府行政机关为执行宪法和法律，依据宪法、法律规定的权限和程序，制定有关公共行政事务或与公共行政活动有关的事务的、有一定法律效力的规范性文件的活动。规范性文件包括国务院制定和颁布的行政法规，国务院所属各部门制定、颁布的部门规章和地方人民政府制定、颁布的地方政府规章。它们都是政府行使立法权的结果，属于广义上法律规范的范畴，是我国法的具体表现形式。2023/2/518《行政管理学》-行政法治（二）行政立法的实践及其发展行政立法制度的产生和发展是近代以来政府职能发生巨变的产物。随着政府社会经济职能加强，各国政府享有日益增大的立法权，政府立法在国家立法体系中地位日益重要，普遍呈现扩张趋势。2023/2/519《行政管理学》-行政法治1、西方国家的状况（1）自由资本主义时期：奉行自由主义的统治方法，国家采取消极的不干预主义。政府是消极的和充当“守夜人”的角色。政府的权力与活动范围体现在（亚当·斯密《国富论》）：（1）“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。而此种义务的完成，又只有借助于兵力”；（2）“尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法”；（3）“建立并维护某些公共机关和公共工程”。立法权专属于国民议会。2023/2/520《行政管理学》-行政法治（2）垄断资本主义时期：完全靠市场自发作用进行调节的自由主义的统治方法日益显示其难以解决根本的社会、经济问题的弊端。资产阶级政府不得不从全局着眼，采取对社会经济事务的积极干预主义，使资产阶级政府权力日益强化。其突出的表现是政府委任立法的出现。显然，西方资产阶级国家是把政府权力扩张作为解决其所固有的社会矛盾、维护资本主义生产关系的途径和手段。随着政府行政权的急速扩张，行政立法逐渐成为执行法律、推行政务的重要手段，传统的严格意义上的“三权分立”已难以维持。2023/2/521《行政管理学》-行政法治对行政立法的作用与功能的认识，使西方资产阶级国家采取现实主义态度。一方面承认当代复杂社会的行政“需拥有立法职能的行政机关”；另一方面又极力主张迅速制定行政程序法律规范，谋求规范行政立法及其他行政活动的途径。2023/2/522《行政管理学》-行政法治2、我国的状况我国行政立法的驱动力：组织和管理社会主义政治、经济和文化建设职能的重要组成部分，也是加强和完善社会主义法制、进一步加强政权建设、改革行政体制、理顺各级政府部门间关系的需要。2023/2/523《行政管理学》-行政法治由于我国缺乏法制传统，法制极不完备，这样，或通过国家权力机关授权，或政府在组织和管理国家、社会各项事务的过程中依其职权，对行政事务或与行政有关的事务先以政府行政立法的形式确定下来进行试点，等条件成熟后，再上升为国家法律。正是从这个角度上说，政府行政立法成为有我国特色的、完善法制的一条重要途径。2023/2/524《行政管理学》-行政法治（三）我国行政立法的类型1、职权立法职权立法指政府行政机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法。这种职权立法是国家宪法、法律的具体化，它本身不能创设实体上的权利和义务。政府职权立法要根据宪法和法律而制定，是一种执行性的立法活动。这种职权立法，必须以政府行政机关的职权范围为限，不能超越。2023/2/525《行政管理学》-行政法治2、授权立法授权立法是指政府行政机关根据法律的授权，或者根据国家权力机关专门决议的授权，就自己职权范围以外的事项制定规范性文件，它包括国务院的授权立法，国务院所属各部委的授权立法以及地方人民政府的授权立法。方式：（1）政府行政机关根据国家权力机关的专门决议进行授权立法（2）根据国家法律授权立法；根据国务院制定、颁布的行政法规授权立法；根据国务院各部门规章授权立法；根据地方政府规章授权立法等。2023/2/526《行政管理学》-行政法治二、行政立法的权力配置（一）立法权立法权是立法主体依法行使的制定、认可、解释、补充、修改或废止规范性文件的权力，表现为调整各类社会关系的综合性权力体系。2023/2/527《行政管理学》-行政法治立法体制的框架：法律：全国人大及其常委会制定行政法规：国务院根据宪法和法律制定地方性法规：省级人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定自治条例和单行条例：民族自治地方的人大制定，需报上级人大常委会批准规章：国务院部委根据法律、行政法规制定2023/2/528《行政管理学》-行政法治在我国代议制民主条件下，立法权由国家权力机关和国家行政机关共同行使。行政机关的立法权有从属性和执行性的特点，这不仅表明行政机关的立法地位和性质，同时还表明它的立法权限。2023/2/529《行政管理学》-行政法治（二）国家权力机关与政府行政机关立法权力配置它是指全国人大及其常委会与国务院及其所属各部委间，省级人大及其常委会与同级人民政府间，省、自治区政府所在地市、经国务院批准的较大的市的人大及其常委会与同级市人民政府间立法的权力配置。2023/2/530《行政管理学》-行政法治1、国家权力机关与政府行政机关间立法权力配置的依据依据是我国现行法律规定，包括宪法、立法法、组织法以及全国人民代表大会及其常委会专门授权的决议。2023/2/531《行政管理学》-行政法治2、国家权力机关与政府行政机关间立法权力配置的具体内容第一，国家专属立法权它由全国人大及其常委会行使，属于国家专属立法权的事项，应由全国人大及其常委会用法律形式加以规定第二，国务院立法权力国务院根据宪法和法律，制定行政法规第三，国务院所属各部、委的立法权限规章

第四，地方权力机关的立法权限有从属性和自主性的特点

2023/2/532《行政管理学》-行政法治（三）中央与地方政府行政立法权力配置1、中央与地方行政立法权力配置的理论与实践中央与地方行政立法权力配置的前提是明确各自的事权和财权。中央与地方关系的集权或分权往往是国家结构形式类型的具体表现。中央与地方关系在权力配置过程中，对向谁集分权、如何集分权、集分什么权、集分权到什么程度，是多种因素作用和影响的结果，具有客观性。其中政治、经济是起最大影响作用的两大因素。2023/2/533《行政管理学》-行政法治第一，中央与地方的关系要受政治的影响，包括一定的政治体制、政治文化传统、国家政治控制能力的大小以及政治和社会的稳定性。第二，经济基础决定上层建筑，在配置中央与地方权力过程中，经济的因素最重要，也是最本质的。2023/2/534《行政管理学》-行政法治一般而言，影响中央与地方权力配置关系的主要是两大因素：一是社会需要，其中主要是经济体制的需要。这是决定任何一个国家中央与地方权力分配模式的根本。二是一个国家的国家结构形式。2023/2/535《行政管理学》-行政法治中央与地方关系的实质是权力的分配。争取处理好中央与地方权力的配置，处理好集权与分权的关系，关键是分清权力的性质。所谓科学合理地划分中央与地方的事权，就是要根据中央政府和地方政府在国家管理中的地位和作用，从法律制度上规定中央政府和地方政府事务管理的职权范围和与此相应的权力。与权力性质划分和层次分工相对应，作为公共行政事项，也会有中央和地方共管的事项、中央人民政府管理的事项、地方人民政府管理的事项。2023/2/536《行政管理学》-行政法治中央和地方的关系，反映在财权问题上，实质就是利益的分配问题。总之，中央和地方关系，应是国家通过宪法、法律的形式对中央与地方的立法权、事权、财权，作出明确规定，中央与地方均应以法人地位各自享有权利和承担义务。《中华人民共和国中央和地方关系法》

2023/2/537《行政管理学》-行政法治2、中央与地方行政立法权力配置的具体内容第一，国务院的行政立法权限第二，国务院与其各部、委立法权限第三，地方人民政府立法权限2023/2/538《行政管理学》-行政法治三、行政立法监督方式主要有：1、权力机关的监督2、行政主体自身的监督3、司法机关的监督2023/2/539《行政管理学》-行政法治第三节我国行政管理的法治化

一、我国行政管理法治化建设的目标（一）法治行政的必要性1、法治行政是法治国家的基本要求2、法治行政是市场经济运行的基石3、法治行政是实现公共利益的保障2023/2/540《行政管理学》-行政