浅析我国农产品质量安全可追溯制度的完善

浅析我国农产品质量安全可追溯制度的完善王莉晓摘要：农产品质量安全可追溯制度是保障农产品质量安全的一种有效手段它在保障农产品质量安全方面的作用引起了国际社会的普遍关注。与发达国家相比，我国的农产品质量安全可追溯制度建设相当落后，严重阻碍了我国农产品质量安全的监督管理工作，因此，逐步建立完善我国的农产品质量安全可追溯制度势在必行。本文旨在分析总结我国农产品质量安全可追溯制度的现状和建设中所存在的问题，针对性的提出完善我国农产品质量安全可追溯制度的建议，以期能对我国农产品质量安全可追溯制度的建设提供有益的借鉴与参考。关键词：农产品质量安全；可追溯制度；完善引言农产品供应链包含农业投入品的生产、农产品种植和畜产水产品养殖、成品的加工运输、销售等各个环节，可以将其简单的概括为农产品“从田头到餐桌”的整个过程。在农产品供应链的各个环节上，一旦某一环节缺乏有效和可靠的监督与管理，都将存在影响农产品质量安全的隐患和漏洞。随着农产品质量安全事件的发生，农产品质量安全在全球范围内得到前所未有的关注，为了确保农产品的食用安全，保证产品质量，“从农田到餐桌”的食品安全全程监管的立法机制和监管模式，受到国内外立法机构和专家学者的广泛认同，各国对农产品追溯制度开展了广泛的研究，并开始建立农产品追溯系统。一、农产品质量安全可追溯制度的概念和基本类型农产品质量安全可追溯制度是由欧盟为应对疯牛病问题于1997年开始逐步建立起来的。1985年4月，英国开始出现一种发病率很低，以前从来未见过的牛的神经系统疾病，病牛由于胆怯、恐惧而精神高度敏感，当有人靠近或追逼时往往会表现出强烈的攻击性行为。面对突如其来的疯牛，英国某些兽医实验室和兽医机构，对病牛的脑组织标本进行检查后，将其确诊为海绵状脑病。美国农业部科学家经研究，于1986年11月正式确认疯牛所感染的是牛海绵状脑病（BSE）,且追查出感染的来源可能是饲料。1987年，威尔斯（Wells）等对这种牛的神经系统疾病做了首次公开报道，并定名为牛海绵状脑病（BES），简称为疯牛病。1990年，英国政府为追查疯牛病病因，成立疯牛病研究调查专门委员会,追溯调查研究引发疯牛病的病源，因此出现了追溯制度的雏形，1996年，由于英国、爱尔兰、瑞士等国再次遭受疯牛病的袭击，欧盟由于无法否定疯牛病对人类感染的可能性，于是决定引入追溯制度，作为应对疯牛病的对策，并在1997年制定最初的规则，追溯制度由此而来。农产品质量安全可追溯制度，是指农产品质量安全出现问题时的责任可追究，即可以追溯到问题产生根源的某个责任承担者承担责任的制度。⑴农产品质量安全可追溯制度分为农业生产环节可追溯制度，包装加工环节可追溯制度，运输、销售过程可追溯制度三种基本类型。（一）农业生产环节可追溯制度。农业生产环节可追溯制度主要推行良好的生产规范（GMP），即所有生产过程，从种子处理、土壤消毒、栽培方式、灌溉、施肥、使用农药到收获都要有详细记录，能够追溯到哪个生产基地、品种、生产时间，从源头上保证农产品质量。（二）包装加工环节可追溯制度。在农产品加工生产过程中实行的可追溯形式有良好生产规范（GMP）和危害分析与关键点控制（HACCP）两种管理体系。实行GMP和HACCP都是以第三方认证形式建立的产品质量可追溯制度，人们可以不强调农产品认证，但必须要求农产品生产的每一个环节都是可控、安全和可追溯的。因此，GMP和HACCP管理体系是企业生产过程中的选择。（三）运输、销售过程可追溯制度。所有涉及农产品供应商都必须建立农产品可追溯制度。具体实施起来，可以分为前追溯制度、中追溯制度和后追溯制度。⑵。二、我国农产品可追溯制度的发展现状（一）食品安全可追溯管理得到国家的重视。22年，我国开始了关于食品溯源体系的研究；24年,农业部启动了8城市农产品质量安全监管系统试点工作,狠抓农产品产地安全、农产品生产记录、包装标识和市场准入的全程可追溯管理，并以主要种植业产品、畜产品和水产品为重点，在全国农业标准化示范（场）、无公害农产品示范县等地，全面推进质量安全追溯管理，把质量安全可追溯作为实施农业标准化的重要考核内容；27年的中央一号文件提出要“加快完善农产品质量安全标准体系，建立农产品质量安全追溯制度。”据介绍：“农业部今后将逐步建立全国联网的农产品质量安全综合管理信息平台，创建农产品产地编码、生产档案、产品标识和其他可追溯信息数据库，同时连接各省和农产品批发市场监测网络，实现部、省、地、县和市场监测信息共享和互通，及时掌握质量安全动态信息，强化追溯、预警和信息发布。”（二）制定了相关的标准和方案。在可追溯系统的研究过程中，我国借鉴西方发达国家的经验，逐步制定了一些相关的标准和指南。如为了应对欧盟在25年开始实施水产品贸易可追溯制度，国家质检总局出台了《出境水产品溯源规程（试行）》，中国物品编码中心会同有关专家在借鉴了欧盟国家经验的基础上，编制了《牛肉制品溯源指南》。陕西标准化研究院编制了《牛肉质量跟踪与溯源系统实用方案》。⑶（三）在一些城市初步建立了农产品可追溯系统。在政府的推动和指导下，某些城市进行农产品可追溯系统的探索研究，初步建立了农产品可追溯系统。例如，天津市实行了无公害蔬菜可溯源制，推出网上无公害蔬菜订菜服务。北京顺义区25年在北京市率先启动蔬菜分级包装和质量可溯源制。甘肃兰州市通过建立经营户档案，加强渔用投入品管理，推行产地品种准出制度等，建立了水产品质量安全追溯制度。此外，黑龙江垦区以稻米和畜产品为重点，实施了农产品质量安全信息可追溯管理。山东寿光市等地开展了以条形码为主要手段的“无公害蔬菜质量追溯系统”的研究与建设。江苏南京市以农产品质量安全网站为监管平台，启动了农产品质量IC卡管理体系。（四）进行了农产品可追溯系统的试点工作。为了建立示范模型，做出适应我国国情又与国际接轨的农产品跟踪与追溯方案，并在在国内推广应用，我国在某些城市和企业进行了农产品可追溯系统的试点工作。例如，广州市食品安全办公室、农业局、质监局、工商局、食品药品监管局联合推行了广州市食用农产品（蔬菜）溯源标识试点工作，通过给食用农产品（蔬菜）添加“身份”标识码，使市民可以方便查询到蔬菜种植、杀虫、收割、检验、配送等信息，增加了食品生产的透明度。福建省在厦门黄金香凯旋店等开通了首个肉品质量查询系统，进行农产品可追溯系统的试点。该系统使黄金香肉品专卖店售出的每头猪都有了“身份证”一一条码，消费者只需在系统中输入“身份证”后即可获知所购买的肉品生产经营的所有信息，从而将肉品生产经营全过程的每个环节都置于肉品质量安全规范制度之下，真正建立肉品质量的可追溯制，确保肉品始终安全可靠。中国物品编码中心、及中国物品编码中心北京分中心的有关技术人员在实地考察的基础上经过论证，选定北京金维福仁清真食品有限公司作为试点企业实施“牛肉产品跟踪与追溯自动识别技术应用示范系统”在该企业建立运行良好的牛肉产品质量追溯系统，完成从牛养殖开始到屠宰、分割、配送全过程的追溯。三、我国农产品质量安全可追溯制度的缺陷学者们通过对国内外农产品追溯系统进行研究后发现，国内外实施的农产品追溯系统在某些方面存在共性，主要表现在：政府在农产品可追溯系统的建立中都起到了举足轻重的作用；农产品可追溯系统多是先从家畜产品开始，特别是很多国家都是首先从牛肉产品开始的；农产品可追溯系统中使用了比较类似的技术手段，如EAN.UCC码就是发达国家使用的追溯的主要技术手段；实施可追溯系统中，消费者都表现出了一定的可支付意愿。虽然我国的农产品追溯系统与发达国家在某些方面存在共性，但是，不可否认，与西方发达国家相比，我国的农产品追溯制度仍然存在很多缺陷，影响了其应用功能的发挥。我国农产品追溯制度存在的缺陷可以概括为以下几个方面：（一）追溯技术应用基础薄弱，技术监管不力。在国外，大量的先进技术被应用到农产品追溯系统中，比如GMP保证了生产加工符合安全卫生农产品应遵循的作业规范，HACCP建立了行之有效的预防性控制保证体系，在任一环节发现农产品存在质量问题，都可以通过可追溯系统跟踪和追溯产品的流向将责任落实到具体的企业或者个人。然而，我国在生产流通的信息化建设方面与发达国家相比存在较大差距，技术基础条件还不能适应农产品质量安全追溯制度和系统建设的要求，农产品追溯系统还没有一套行之有效的技术手段。（二）农产品生产单位规模小、数量大、组织化程度低。我国农产品的生产经营以农户为主，具有分散性、数量大和组织化程度低的特性。农户的信息化程度低，安全生产意识不强、技术和资金基础不好，致使他们缺乏实施追溯系统的意识和物质基础。同时，农产品质量可追溯系统的实施要求大规模的生产基地，而我国现阶段农户的组织模式短期之内不可改变，因此，二者的矛盾导致农产品可追溯系统在中国的实施存在很大困难。（三）资金投入不足。农产品质量安全可追溯系统作为一种先进的管理技术，在促进农产品质量安全管理水平的提高方面意义重大，但同时也需要巨额的资金投入。一是农产品质量安全可追溯制度建设的管理经费的支出，二是可追溯系统的各个行为主体自觉维护产品安全所增加的费用。然而，由于农产品追溯制度建设没有专项资金投入，加之其在短期内不能给农户带来明显的经济效益,农户参与建设该制度的积极性受到抑制，导致由于缺乏资金，制度建设工作推进速度不快的局面出现。（四）标准化程度低、追溯信息链条不对接。目前，我国农产品可追溯制度的实施正处于试点阶段，各个地方、各个部门都根据自身现状设计开发了适应自身需求的追溯信息系统。导致实践中存在多系统、多渠道、多部门分头操作，在产品编码、追溯信息种类、技术应用等方面没有形成统一标准的局面，致使环节不对接，信息不能共享，过程信息不能有效加载、与国际标准无法对接、无法实现真正意义上的全程追溯。除此之外，与西方发达国家相比，我国在农产品追溯制度方面还存在法律法规体系不完善、全社会对农产品安全可追溯体系认识不够、追溯范围受制于管理权限等缺陷，严重制约了我国农产品追溯制度的建立和完善。四、完善我国农产品质量安全可追溯制度的措施农产品可追溯系统主要有三个基本功能，即降低外部成本、明确责任划分和传递质量信号H］。实施农产品可追溯制度，对于保障消费者的知情权、提高农产品质量、降低生产过程中的风险、建立优胜劣汰的企业管理机制具有重要的作用。然而，与西方发达国家相比，我国在农产品可追溯制度的建设和实施方面还存在很多缺陷。有鉴于此，笔者在借鉴西方发达国家经验的基础上，针对我国农产品可追溯制度的缺陷，提出相关的改善建议。（一）加快立法进程，完善相关法律体系。在农产品质量可追溯制度的研究与操作上，我国几乎与世界发达国家和地区同步。但是，较之西方发达国家在此方面完善的法律体系，我国在实施追溯制度的法律制度建设方面基础太差。表现在：至今没有一部专门的法律对可追溯制度做出规定；而且现存的相关指南和方案行政色彩较浓，没有上升到立法层面，不能形成长效机制。农产品质量追溯制度的建设是关系到人类健康与安全的一件大事，长期缺乏法律依据，将会抑制其应有功能的发挥。因此，我国应积极而稳步地推进可追溯系统立法工作的进展，将此前的指南、方案等通过立法程序逐步转化为硬性的法律规定，并做好其与《农产品质量安全法》，《食品安全法》等法律法规的良好配套衔接。（二）进一步发挥政府的主导地位。在农产品可追溯制度的建设过程中，由于需要巨额的资金投入，而且短期内不能取得经济效益，因此，企业和农户建立农产品可追溯系统的积极性不高，导致农产品可追溯制度很难在全国范围内推广开来。在这种情形下，进一步加强政府在农产品可追溯系统建立中的主导地位对我国农产品可追溯体系的建立将起到重要的保障作用。我们可以借鉴西方发达国家的经验，由政府强制性的在一些地区和企业实施可追溯制度，等到时机成熟时再推广到全国范围内。同时，在我国农产品可追溯系统的实施过程中，存在管理机构混乱，管理标准不统一的情形。不同的行业，不同的管理机构，不同的省都有着不同的管理；不同的行业和系统开发出来的可追溯条码各不相同；不同的地区制定的标准不相同。出现了可追溯系统工作效率不高，冲突不协调的事件时有发生的局面。因此，笔者建议由国务院食品安全委员会从食品产业链整体角度出发协调相关管理部门的工作或者建立一个专门的结构，负责管理农产品可追溯系统的实施工作，提高我国农产品可追溯系统的效率。（三）加大资金和科研投入力度。农产品质量安全可追溯制度的实施，不仅需要完善的法律法规、政策体系与之配套，还需要大量的资金投入和先进的技术手段作为保障。因此，面对农产品可追溯制度的实施现状，一方面，我国政府应该加大扶持力度，增加资金投入，建立农产品质量安全可追溯制度专项资金，并将其纳入到农业补贴专项去，鼓励大型农产品生产企业和基地建设，培育企业和农户参与制度建设的积极性；同时，政府可以通过制定优惠政策，广泛吸收社会资金参与农产品质量安全追溯体系的建设，提高资金的有效利用率。另一方面，我国应借鉴西方发达国家的先进经验，大力推广GAP、GMP、HACCP管理体系和EAN.UCC码等技术手段的应用，并且，应加强我国相关技术投入和科研开发工作，研究开发具有自主知识产权，并能与国际接轨的农产品追溯信息收集和传送技术,培养优秀的技术人才，为农产品可追溯制度的建设提供强有力的技术支撑。（四）尽快建立与国际接轨的农产品质量可追溯体系，对出农产品实施强制可追溯。加入可3以后，我国农产品越来越多的参与到国际市场的竞争中，然而，随着世界各国农产品质量安全可追溯系统的逐步完善，国际市场对我国