第六章：公共危机管理控制处理机制

公共危机管理的控制处理机制学习目标——危机响应的战略与目标危机响应的活动与功能危机响应的保障体系公共危机管理控制处理机制的内涵、特征公共危机管理控制机制处理的过程公共危机管理控制处理策略与方法第一节危机响应的战略与目标危机响应：管理者采取行动以应对威胁的活动。是立即采取行动以挽救生命、保护财产与环境、满足人的基本需要。响应还包括实施应急预案及短期恢复活动。1.危机响应的战略（1）进攻性战略消除威胁战略消减战略隔离威胁战略（2）预防性战略规避威胁战略提高弹性2.危机响应的目标（1）保护公众的生命安全——首要目标（2）减轻原生灾害的损失（3）最大限度地减轻二次灾害的损失理解这一目标应注意的问题：应急响应者的保护次生灾害的防范思考：如何最大程度上保护应急响应者？案例反思：次生灾害案例一：在南方暴风雪灾害处置过程中，由于抗冰保交通任务迫在眉睫，我们使用了大量的氯盐融雪剂，没有考虑到其对环境的破坏作用。结果，京珠高速公路边的韶关等村镇的水源受到污染。案例二：在毒奶粉事件后，有部门将数十吨“蒙牛”牛奶填埋在广西鹿寨县马步水库岸边。结果牛奶渗透到水库中，造成水体“富营养化”，对水库里的鱼群生存及下游的人畜饮水均造成了严重的威胁。第二节危机响应的活动与功能1.危机响应活动（1）危机发生之前，公共管理者所采取的主要响应措施：预警与疏散预置资源和装备到受灾影响的区域补充性减缓或准备措施（2）危机发生后响应活动主要包括：1）搜索和救援9月12日，天津港爆炸事故满一个月。中新社记者从天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故现场新闻中心得到信息，截至9月12日下午3时确认：事故遇难人数55人，抢险救援牺牲人数110人。在抢险救援中牺牲的110人中，包括公安消防人员24人，天津港消防人员75人，民警11人。目前，尚有8人失联，其中天津港消防人员5人，其他人员3人。住院治疗人数218人，其中危重症3人，重症2人，累计出院580人。2）医疗急救医疗急救检伤分类表颜色优先次序描述黑色第一优先伤亡严重，可能死亡红色第二优先伤者可能存活，但必须手术或其它救治黄色第三优先伤者需要医疗救护，但可以等待几个小时或几天绿色第四优先伤者只需要简单的急救3）进行疏散4）开展灾害评估（包括：灾情评估、需求评估）5）处置危险源的影响6）提供水、食品及避难所7）进行卫生管理8）维持治安9）提供社会心理咨询服务10）恢复关键性的基础设施11）对捐赠进行管理12）协调2.危机响应的功能（1）应急评估：是指对可能受到的威胁进行探查的基础上，预测其潜在的影响，决定如何应对。应急评估的内容：灾情评估（或损失评估）需求评估：思考：应急评估的作用？（2）影响处置：是指响应要采取适当的行动，限制灾害影响的范围，避免危机的扩大与升级。影响处置就是指对危险源的影响进行处置。危险源影响的分类：在响应前，影响已经结束。影响持续，但响应行动不能限制或消除影响。影响持续，但响应行动可以对其进行限制或消除。（3）安全保护：指采取保护措施，最大限度地避免人员伤亡。1）选择采取何种类型的保护性行动。2）向可能受到影响的公众发出警报3）实施保护性行动4）对危险区域进行封锁、控制5）开展搜救行动6）接收、照顾灾民7）远离危险源8）减轻环境污染（4）调度资源：是指动员、调度各种资源。对危机进行处理。资源动员与调度的主要流程：接受信息，查明信息通知主要部门，启动应急预案建立现场指挥部现场指挥部根据现有信息，评估危机的情势，制定现场相应计划，包括情势、任务、管理和后勤。现场相应计划的内容情势危机区域；受害者；应急资源与分布任务需要去做什么？执行相应行动的目的与战略；任务优先次序及响应力量的任务分配；任务完成时间；如果出现风险，采取何种行动；完成任务后应采取的行动。管理与后勤交通、燃料供应、食宿安排、装备补充控制协调与沟通谁向谁报告；谁负责具体的工作；团队之间如何合作；报告时间和位置；倒班时间；如何进行沟通联络。⑤现场指挥部向后方指挥中心及参与应急响应部门的指挥人员通报现场处置计划。⑥对危机现场进行管理⑦宣布响应结束之前，组织相关人员对事件进行总结。⑧应急响应人员撤离现场。⑨撰写危机报告，进行应急调查与评估。案例：洛阳东都商厦12·25特大火灾事故2000年12月25日，河南省洛阳市东都商厦发生特大火灾事故，造成309人死亡，7人受伤，直接经济损失275万元。事故发生后，党中央、国务院高度重视，江泽民总书记和朱镕基、胡锦涛、李岚清、吴邦国、罗干、王忠禹等领导同志都作出重要批示。案例简介2000年12月25日20时许，为封闭两个小方孔，东都分店负责人王某某(台商)指使该店员工王某某和宋某、丁某某将一小型电焊机从东都商厦四层抬到地下一层大厅，并安排王某某(无焊工资质证)进行电焊作业，未作任何安全防护方面的交代。王某某施焊中也没有采取任何防护措施，电焊火花从方孔溅入地下二层可燃物上，引燃地下二层的绒布、海绵床垫、沙发和木制家具等可燃物品。王某某等人发现后，用室内消火栓的水枪从方孔向地下二层射水灭火，在不能扑灭的情况下，既未报警也没有通知楼上人员便逃离现场，并订立攻守同盟。正在商厦办公的东都商厦总经理李某某以及为开业准备商品的东都分店员工见势迅速撤离，也未及时报警和通知四层娱乐城人员逃生。随后，火势迅速蔓延，产生的大量一氧化碳、二氧化碳、含氰化合物等有毒烟雾，顺着东北、西北角楼梯间向上蔓延(地下二层大厅东南角楼梯间的门关闭，西南、东北、西北角楼梯间为铁栅栏门，着火后，西南角的铁栅栏门进风，东北、西北角的铁栅栏门过烟不过人)。由于地下一层至三层东北、西北角楼梯与商场采用防火门、防火墙分隔，楼梯间形成烟囱效应，大量有毒高温烟雾以每分钟240米左右的速度通过楼梯间迅速扩散到四层娱乐城。着火后，东北角的楼梯被烟雾封堵，其余的3部楼梯被上锁的铁栅栏堵住，人员无法通行，仅有少数人员逃到靠外墙的窗户处获救，聚集的大量高温有毒气体导致309人中毒窒息死亡，其中男135人，女174人。21时35分、21时38分，洛阳市消防支队“119”和公安局“110”相继接到东都商厦发生火灾的报警，立即调集800余名消防官兵和公安民警、30余台消防车辆进行扑救。洛阳市委、市政府主要负责人立即赶赴火灾现场，组织指挥抢险和救护工作。22时50分，火势得到有效控制；26日零时37分，大火被完全扑灭。共有106名人员(包括商厦办公人员和正在三层装修的60多人)获救。案例分析：角色扮演要求：以洛阳东都火灾为背景，模拟一起火灾响应行动。这起火灾响应中，有哪些人或部门参与，他们各自承担哪些职责，具体怎么做？第三节危机响应的保障体系1.应急救援队伍（1）救灾队伍的结构：综合性应急救灾队伍、专业性应急救灾队伍。（2）世界各国的应急救援队伍：警察、消防员、医护人员都是一线响应者。（3）我国的救援队伍：公安、防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍，他们是我国应急救援的基本力量。企事业单位专兼职队伍、应急自愿者，他们是应急救援的辅助力量。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵预备部队，他们是应急救援的突击力量。（4）我国救援队伍的四大弊端：专业队伍单队单能，不能充分发挥应急救援力量的作用。专业救援队伍之间分部门、分灾种建设、协调联动欠缺。专业救援队伍与兼职救援队伍之间缺少沟通与合作，专兼结合的水平需要提高。军地分割，中国人民解放军、中国人民武警部队、民兵组织等武装力量处突维稳的功能有待深入开发。案例：应急救援不能复视专业性案例一：坚车能历险，渡河不如舟。应急救援，特别是一线救援必须突显专业性，才能事半功倍。2008年汶川地震后，大批安全生产应急救援队伍投入灾区救援。因队伍平时受到的技能训练和所装备的工具不适应地震废墟搜救，收效不尽人意。案例二：2011年3月11日，日本发生里氏9.0级的大地震。中国国际救援队伍赶赴日本救援。由于此次地震引发海啸，灾害现场并不是典型的城市地震废墟。而中国国际救援队伍所擅长的城市废墟搜救，成效可想而知。案例三：应急救援如果无视专业性，可能导致次生灾害，导致事态的恶化和不必要的损伤。1986年，切尔诺贝利核电站事故发生后，苏联派内务部队官兵救援。因为他们缺少必备的知识与装具，官兵们受到严重的核辐射，其教训十分深刻。（5）我国救援队伍建设应遵循的基本原则：综合应急的原则分工合作的原则军民结合的原则社会参与原则2.应急法律保障（1）应急法制：是指人们将应对危机的经验、教训以法律规范的形式固定下来。（2）应急法制的体系：宪法《突发事件应对法》：是危机管理的基本法。部门单行法律法规：如，《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应对条例》、《中华人民共和国防震减灾法》。（3）我国公共危机管理的基本法：《突发事件应对法》——标志着我国公共危机管理法制化进程取得巨大的进步。（4）《突发事件应对法》的特征：即规定了行政部门在紧急状态下可以行使行政紧急权，又维护了公民自由，防止政府滥用紧急行政权，维护二者之间形成一种平衡。综合性的应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，而不只是调整某一类危机。3.应急资金的保障我国应急财政资金的来源：财政拨款：《中华人民共和国预算法》规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%-3%设置预备费。社会捐助:汶川地震后，全国共接收国内外社会各界捐赠款物（截至2008年9月25日12时为止）总计594.68亿元，实际到账款物总计594.08亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计268.80亿元政策保险和商业保险（例：1998年，美国、加拿大发生冰暴，两国的保险机构分别受理了80万与14万件理赔事宜，金额高达13亿美元。相比之下，2008年年初，我国南方大部分地区遭受特大低温、雨雪和冰冻灾害。尽管报下部门积极理赔，但理赔金额尚且不到全部灾害损失的1%。）4.应急物资保障（1）实物储备（2）资金储备与生产能力储备（3）社会储备5.避难场所（1）应急避难场所的特点：安全方便就近（2）避难场所应该注意的问题：向公众及时发布有关危机的具体、清晰可靠的信息，动员其进入应急避难所。政府与公众沟通、公共安全教育对于公众采取正确的避灾行动十分重要。公众必须掌握通往最近避难所的路线。避难所遭受破坏后，有可能不在适合避灾。避难所要储备必要的医疗设备，方便公众就医。理想的避难所必须满足人的各种需求。案例：东日本大地震中的避难所2011年3月11日，日本当地时间14时46分，日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸，造成重大人员伤亡和财产损失。东日本大地震后，大批灾民前往避难所。在仙台，由于食品和饮水短缺，不少避难所中的公众每天只能饮一瓢水，吃一两个饭团。此外，避难所的卫生和御寒等条件很差，一些人旧病加剧。在地震后的一个月内，至少有282人在避难所中死亡。6.应急通信保障案例：“9.11”事件中的通信设施不兼容9.11”事件发生后，300多名警察和消防队员冲进被撞击的世贸大楼中进行救援。经过航煤的高温燃烧，玻璃钢体的大楼逐渐倾斜。正是因为内外的通信工具不兼容，尽管外面的救援人员万分着急，却无法和里面的人取得联系。这导致那300多名最初响应者不幸遇难。第四节公共危机管理控制处理机制的内涵与特征1.公共危机管理控制机制的内涵（1）控制：是指监视管理过程中各项活动以保证他们按照计划进行并纠正各种重要偏差的过程。（2）公共危机应对控制：是危机管理者通过监督、监察有关活动，保证危机应对活动按照危机应对计划进行，并不断的纠正各种偏差的过程。（3）控制的种类：前馈控制同期控制反馈控制反馈控制的缺点：管理者获得信息时，浪费或损失已经形成。反馈控制的优点：反馈控制为管理者提供了关于计划的效果究竟如何真实的信息。反馈控制可以增加员工的积极性。2.有效的公共危机管理控制处理机制的特征（1）信息应该准确（2）信息提供应该及时（3）应有利于纠正偏差（4）应该经济合理（5）应该选择好关键点控制第五节公共危机管理控制处理过程1.公共危机的识别与判断（1）公共危机的识别：是危机管理过程的主要阶段，其关键工作是通过危机检测体统或信息检测处理系统认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。（2）危机识别和判断的程序:危机初步识别危机的判断（3）危机识别与判断的方法信息来源美国危机管理专家库姆斯把危机管理中组织需要扫描的信息来源归纳为三类：问题管理信息来源、风险评估信息来源、关系信息来源。信息收集：大众传媒、事故及隐患鉴定报告、实地调研。信息整理分析：分析评估标准：可能性、影响伤害程度。什么是告知？就是事情出来之后，把话说清楚。问题的关键在于，谁站出来说清楚，这是至关重要的，一定要当事人自己站出来把话说清楚。举一个例子，非典期间北大人民医院隐匿疫情不报，被央视给曝光了。很快三十多个记者到北大人民医院采访，找院长，院长关机；找书记，书记出差；找业务院长，业务院长说你找行政院长；找行政院长，行政院长说你找办公室吧；找办公室，办公室说你找宣传科吧；找宣传科，宣传科说我们的宣传科只管医院内部的橱窗建设，不管外宣。这三十多号记者连一个北大人民医院的直接当事人也没有找到。43各位现在想想，如果你是记者，早晨九点多在台里、报社被留了作业，下午四点多该结稿了，作业还没写完，你会怎么办。于是有记者在北大人民医院小南门采访了一个卖冰棍的老太太。记者问：这事出了以后，吕院长最近有没有上班啊？老太太说：没看见。记者又问：您多长时间没看见院长了？老太太说：搞不清楚。记者说：估计有俩礼拜没有？老太太说：差不多吧。记者再问：您愿意告诉我您的名字吗？老太太说：我不愿意。第二天一篇报道就出来了：据北大人民医院内部一位不愿意透漏姓名的人士说，事发之后该院院长已半月有余未在公开场合露面。大家看这报道里哪一点是假的呢？44遇到这种情况，我们先不要指责记者胡说八道、捕风捉影，甚至有时候还敲诈勒索。我们要反思自己，归根到底造成这种情况是因为我们自己没站出来说话，即使我们出来说得不够好甚至是说错了，也比让别人说强。所以，告知的核心问题在于掌握话语权，千万不能把话语权让出去，尤其在当今这么一个高度信息化的时代。452.公共危机的隔离与控制（1）公共危机的隔离危机的萌芽到危机的全面爆发需要一个过程：导火线危机事件进入紧急状态，直到最终爆发，必然经历一个危机的升级过程。危机管理者，在这一过程中，应采取有效的措施（“防火墙”）控制危机的蔓延，保证组织其他部门的正常运行。（2）公共危机隔离的分析与评估隔离危机阶段，对于工作优先次序的选择，事先必须有一个简单的评估过程。危机评估方法的衡量标准：事情的严重性紧迫性未来发展趋势（3）公共危机隔离的基本原则——“生命第一”原则措施：征用车辆运送受伤者为拯救本人或他人的生命，占用必须的食物或药品。将自己或他人的家庭—在其受到威胁时—安置在无人居住的住宅区。未经许可进入民宅或建筑物，取出可以用于救生的设备，进行救援或保护工作等。（4）公共危机管理隔离的管理机构启用危机管理机构决定主要人物介入程度（5）公共危机隔离中的信息沟通信息——危机发生后，危机管理有效与否的决定性因素。案例：沟通与杞人忧天案例一：“杞国有人忧天地崩坠，身亡所寄，废寝食者。又有忧彼之所忧者，因往晓之，曰：“天，积气耳，无处无气。若屈伸呼吸，终日在天中行止，奈何忧崩坠乎？其人舍然大喜，晓之者亦舍然大喜。”案例二：2009年6月7日，河南杞县发生钴-60卡源事故。一个月很，在谣言四起，媒体曝光的情况下，当地政府才公布事件的缘由。而且当地政府一直未发布任何后续的信息。结果杞县上演了现代版的“杞人忧天”，大批公众仓皇出逃。危机沟通是其主要原因。3.公共危机的处理与解决（1）公共危机处理的目标：稳定社会，维持社会经济系统的正常运行。稳定的意义：在政治层面上在经济层面上在社会层面上公共危机处理，采取的措施：开展积极有效的救援及时发布公告安定民心（2）公共危机处理的难点决策人员配置物资调配协调沟通第六节：公共危机管理控制处理的策略与方法1.公共危机管理控制处理的策略（1）危机中止策略当危机发生后，应及时发现危机产生的根源和扩散的途径，采取积极有效的手段阻段其发展，中止危害。（2）危险隔离策略将危险的负面影响隔离在最小的范围内，避免造成更大的人员伤亡和财产损失。隔离策略：危害隔离人员隔离案例：美国“保护总统计划”“保护总统计划”是美国头号机密（20世纪80年代末，布什总统更名为“持久的宪法政府”）。“持久的宪法政府”计划包括一套“中央定位系统”，他一天24小时对总统继任候选人进行行迹跟踪，并确保总统和这些继承人不会在同一时间出现在同一地点。比如，美国总统每年都要到过会发表全球瞩目的“国情咨文”，阐述美国政府的内外政策。细心的观众会发现，每一次国情咨文大会，都没有出现内阁成员全体出席的情况。其实正是根据“保护总统计划”做出的特别安排。总统讲话时，至少有一名内阁成员不在现场，并且隐藏在一个秘密地点，这样做就是防止国会突然发生灾难事件，内阁成员全体丧生，导致美国政权陷入瘫痪。“9·11”事件发生后，为防不测，美国副总统切尼从公众视线中消失。（3）危机消除策略危机消除策略旨在消除危机后所造成的各种负面影响，这种负面影响既可能包括物质上的损失，也包括精神上的损失与打击。（4）危机利用策略2.公共危机管理控制处理的方法