第八章老年社会保障

第八章

老年社会保障1老年社会保障概述我国老年社会保障我国农村老年社会保障2第一节老年社会保障概述老年社会保障概念与重要性老年社会保障历史回顾老年社会保险基本类型老年社会保险的基本原则与实施方式老年健康保障的基本方式发达国家老年社会福利的主要内容3一、老年社会保障概念与重要性

老年社会保障是指对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的社会保护和社会救济的措施，包括经济、医疗以及社会服务等方面的社会救助。4何谓老年人？1、古代：“五十曰艾六十曰耆(qi)、七十而传八十、九十曰耄(mao)百年曰颐期5老年保障和养老保险的关系：养老保险是老年保障的一个组成部分，是指政府通过法律制度安排，使劳动者在老年丧失劳动能力以后能够得到基本生活保障。养老保险明确指出养老保险的对象是退出劳动力队伍的劳动者，提供的是基本的生活保障。老年保障的覆盖范围要大于养老保险，其对象是全体老年人。而不仅仅是退休者；老年保障的内容也比养老保险宽泛，还包括老年人的医疗、护理、福利等各方面的内容。61、老年社会保障在社会保障体系中的地位最重要。2、老年社会保障是社会中的每一个人都需要的。3、老年社会保障是社会运行与发展的需要。4、老年社会保障有利于社会的安定团结、代际接替及协调发展。

2、老年社会保障重要性7二、老年社会保障历史回顾

从很早开始，人类社会就出现了养老制度。但是，在漫长的历史进程中，人类的老年保障制度改变并不是很多，大致可以分为家庭养老和社会养老两个阶段。

8（一）家庭养老阶段家庭养老，指的是由家庭承担赡养老人的功能。在传统社会里，无论是以父子关系为核心的东方家庭，还是以夫妻关系为核心的西方家庭，都承担着抚育儿童、赡养老人及抵御家庭成员社会风险的功能。在这个阶段，一般社会风险是通过“养儿防老、积谷防饥”的方式实现的。9

在我国古代，政府对家庭养老做出了法律和礼仪上的规定。北魏时期的法律规定，“使父子无异财”，保证家产的管理与处置完全由尊长负责。唐朝、明朝、清朝的律例都规定，如果祖父母、父母在世，子孙分割家产、另立门户或不供养老人的，按十恶、不孝罪论处。庸朝的《律例疏议》规定：“凡同居之内，必有尊长，尊长既在，子孙无所自专，若卑幼不由尊长，私取用当家财物者，处罚”。另外，整个封建社会的伦理道德规范、风俗和民约都维护家庭对老年人的供养制度。10家庭养老机制具有如下特征：首先，大的家庭能够集中控制和调节其家庭成员的收入和风险，而且一般是由老年人控制财产，这样才有家庭养老的物质基础；其次，社会条件不变，一个“理智”的人可以合理安排一生的收入；最后，忠、孝、节、义的道德观念促使人们主动承担赡养老人的责任。

11家庭养老的优势：成本低首先，老人可以较容易地在家庭中找到有益的工作，减轻家里年轻人的负担；另外，由于家庭成员互相比较了解，信任度也比较高，能够较好地处理偶然事件。灵活、适应性强。如家庭养老制度不需要有关退休年龄的限定。12家庭养老有一个致命的缺陷：它具有很大的不稳定性，因为凤险并没有分散，如果家庭的主要劳动力或者子女早逝。都可能导致家庭养老机制的瓦解。13（二）社会养老阶段

工业革命瓦解了自给自足的自然经济，并且带来了政治、法律、社会和人口结构分布的巨大变化。14在经济上，以城市为基础的工业和服务业发展起来了，农业人口逐渐减少，大量人口流向城市；在政治上，社会贫富差距的扩大造成了社会的不稳定；在法律上，遗产税和继承法的产生，使老人通过控制财产激励年轻一代赡养的手段出现了危机；在社会环境方面，人口流动的普遍性造成家庭养老出现困难；在人口结构方面，出生率下降，家庭规模缩小，老龄化压力加大。15早在1669年，法国政府就制定了《年金法典》，对不能从事工作的海员发放养老金。现代意义上的社会养老保障制度是从德国开始的。1889年，德国的裨斯麦政府颁布了《老年和残疾社会保险法》，规定：

对工人和普通官员一律实行老年和残疾社会保险。保险资金的来源由国家、企业主和工人三方负担，企业主和工人各缴纳保险费用的一半，国家提供一定的补贴；退休者的退休金收入根据其在职时的工资收人等级而定；凡是年满71岁、缴纳保险费用在30年以上者，就有权享受退休养老的社会保险待遇。16在1890年到1919年间，西欧和北欧资本主义国家纷纷仿效德国，先后建立了带有强制性的老年保障制度。在此期间，实行老年保障制度的国家包括丹麦、挪威、奥地利、英国等16个国家。与德国不同，美国一开始建立的是职业或行业年金制度。1935年，作为罗斯福总统“新政’的一部分，美国政府颁布了《社会保障法案》，形成了由国家出资的济贫和由受益人缴费的互助自保相结合的社会保障体系。包括养老保险、失业保险、老年补助等内容。

17从真正意义上的老年社会保障的建立到现在，已经经过了100多年的历史，现代的老年社会保障是一种多层次、覆盖面广的体系。各国政府努力改革以前老年社会保障的弊病，摸索适合各国国情、兼顾公平与效率、可持续发展的老年社会保障模式。18三、老年社会保险基本类型

养老保险是老年社会保障的主要形式，世界上实行养老保险制度的国家可分为三种类型，即投保资助型（也叫传统型）养老保险、强制储蓄型养老保险（也称公积金模式，自我保障模式）和国家统筹型养老保险。19一、国家统筹型养老保险制度

国家统筹型养老保险制度（universalprograms），由国家（或国家和雇主）全部负担雇员的养老保险费，雇员个人不缴费，是一种典型的福利型的养老保险制度。该制度的缺点是资金来源渠道单一，政府和雇主负担过重。有两种类型：20一种是福利国家所在地普遍采取的，又称为福利型养老保险，最早为英国创设，目前适用该类型的国家还包括瑞典、挪威、澳大利亚、加拿大等。该制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确定”的方式来确定养老金水平。养老保险费全部来源于政府税收，个人不需缴费。享受养老金的对象不仅仅为劳动者，还包括社会全体成员。养老金保障水平相对较低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平。21

另一种类型是苏联所在地创设的，其理论基础为列宁的国家保险理论，后为东欧各国、蒙古、朝鲜以及我国改革以前所在地采用。与前一种所在地不同的是，适用的对象并非全体社会成员，而是在职劳动者，养老金也只有一个层次，未建立多层次的养老保险，一般也不定期调整养老金水平。采用这种模式的国家也越来越少。22二、投保资助型养老保险制度投保资助型（传统型）养老保险是当代主要的养老保险制度，实施于世界上大多数国家。它通过立法程序强制雇主和劳动者分别按照规定的投保费率投保，并要求建立老年社会保险基金，实行多层次退休金。国家是老年社会保险的后盾，在财政、税收和利息政策上给以资助。23优点：提供定期的待遇支付，以确保投保人整个退休期间得到保障，通过风险分担与资源分享，使投保人免遭通货膨胀与投资风险。而且该制度强调待遇与收入及缴费相联系，也有利于低收入者。缺点：透明度不高，而且由于缴费并不分配到个人帐户上，因而不利于激励劳动者个人的自我保障意识，政府承担的责任很大。

24三、强制储蓄型养老保险制度

强制储蓄型主要有新加坡模式和智利模式两种。强制储蓄型的养老保险模式最大的特点是强调效率，但忽视公平，难以体现社会保险的保障功能。25

新加坡模式：是一种公积金模式。该模式的主要特点是强调自我保障，建立个人公积金账户，由政府管理。劳动者在职期间与其雇主共同缴纳养老保险费，劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。26

智利模式与新加坡模式不同的是，个人账户的管理完全实行私有化，即将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司，规定了最大化回报率，同时实行养老金最低保险制度。该模式于20世纪80年代在智利推出后，也被拉美一些国家所效仿。2728四、老年社会保险的基本原则与实施方式

(一)基本原则保障基本生活基本养老保险的目的是对劳动者退出劳动领域后的基本生活予以保障。这一原则更多地强调社会公平，有利于低收入阶层。29

公平与效率相结合养老保险待遇水平既要体现社会公平，又要体现个体之间的差别，在维护社会公平的同时，强调养老保险对于促进效率的作用。30

权利与义务相对应目前大多数国家在基本养老保险制度中都实行权利与义务相对应的原则，即要求参保人员只有履行规定的义务，才能享受规定的养老保险待遇。这些义务主要包括：依法参加基本养老保险；依法缴纳基本养老保险费并达到规定的最低缴费年限。31

管理服务社会化按照政事分开的原则，政府委托或设立社会机构管理养老保险事务和基金。要建立独立于企业事业单位之外的养老保险制度，就必须对养老金实行社会化发放，并依托社区开展退休人员的管理服务工作。32

分享社会经济发展成果在社会消费水平普遍提高的情况下，退休人员的实际生活水平有可能相对下降。因此，有必要建立基本养老金调整机制，使退休人员的收入水平随着社会经济的发展和职工工资水平的提高而不断提高，以分享社会经济发展的成果。33(二)实施方式1、退休年龄和享受养老金资格的规定谁是退休者？即享受养老保障的人群范围，世界上大多数国家根据年龄、投保年限等标准划分享受养老金的人群。但是，在具体操作中，享受养老金的条件是复杂的，应根据各国国情和经济条件确定。3435享受养老金资格和退休年龄是相关的，但世界上大多数国家的老年保险给付条件都是复合型的，必须同时符合两个或两个以上资格条件，才能享受到领取养老金的权利。其主要考虑因素包括年龄、投保年限、工龄和居住条件等。36德国是以退休年龄和缴纳保费的期限作为达到领取养老全资格的要求的，规定享受养老金的条件为年满63岁、投保35年或年满65岁、投保15年；英国规定了享受养老金的资格条件，包括年龄、工龄和缴纳保费的期限：男65岁，女60岁，1978年4月以前任何一年缴足保费50周，或1978年4月以前任何一年缴足保费52周，按工龄计算的“可计年度”相当于一生工龄的十分之九的，才可以领取养老金；丹麦则考虑到居住期限这个条件：国民年金的享受条件为年满67岁之前连续5年住在本国，并且有公民权。372、养老金的计算养老金的计算有两种基本方法：薪资比例制和绝对金额制。薪资比例制是以被保险人工作期内的平均工资或最高工资为基数，考虑到投保年限，接一定比例计算养老金额。38例如，苏联的养老金计算即采用薪资比例制，规定工人或职员可按停止工作前的最后12个月，或申请退休前的10年里的任何一个连续5年的平均工资计算养老金；联邦德国规定，养老金按照被保险人月平均工资的1．5％乘以投保年数，所得即为数额。39绝对金额制是将被保险人按不同标准划分为不同种类，每一种类发放同一数额的养老金。例如，日本于1989年修改后的国民年金制规定，每人每月的养老金为55500日元；荷兰于1996年规定，单身老人每月的养老金为1413.3荷兰盾，年金随工资指数的变化一年自动调整两次。403、养老金的支付是指各国养老保险机构依据本国法律、法规的规定，确定养老金的给付范围、项目、标准等。具体的标准各不相同。在某些国家，养老金的给付包括被保险者本人和无收入的配偶、未成年子女及其他由被保险人抚养的直系亲属。例如，在瑞士、瑞典等国家，养老金的给付除了基本的养老金以外，还有低收入补助、看护补助，超缴保险费期间的增发额，超龄退休补贴、配偶及未成年子女补贴等。413、养老金的精算养老金的精算主要应考虑两个因素：人口年龄结构和经济发展状况。根据人口普查、人口登记等资料，统计分析得到总人口中各个年龄组人口所占的比重，从而推断出退休费用的负担变化情况。经济发展状况会影响职工的收入、退体年龄的变化、物价指数、银行利率等，这些都会对养老金的筹集和支付带来直接或间接的影响响。综合考虑以上各方面影响因素后，将退休费用定量化，必须确定五个“基础率”，即预定死亡率、预定退休率、预定新增就业率、预定工资率、预定利率之后，根据收支平衡的原则确定基金数额及其他。42五、老年健康保障的基本方式1、老年健康保障的必要性

老年健康保障不仅是个人家庭问题也是社会问题。健康状况不好对老年人个人的影响：a、生理上：寿命下降b、生活上：不便c、心理与人际关系上：孤独、与人疏远。43老年人健康状况不好对周围环境的影响。a、家庭贫困社会贡献减少b、家庭负担加重c、国家与社会——人口资源下降；负担增加。442、国外发展老年健康保障的基本方式由国家与财政建立全民的医疗保险制度建立发展老年医疗保健与社会服务体系→老年保健、康复、长期护理事业。建立实用可操作的老年医疗保障服务系统。社区服务：定期巡访、定期检查、医疗预防。45六、发达国家老年社会福利的主要内容目前，各国老人福利主要包括两大部分：一是现金支助，二是福利服务。实行现金支助的国家属少数，并主要用于日常生活和医疗方面的费用支助，大量还是集中在各种福利服务上，特别是在以下四个方面最突出：461．生活服务：生活商谈、咨询指导、提供信息是经常的，还有饮食的配送（美国、德国、瑞典、英国等国家），以及丰富余暇生活的服务（法国）。2、医疗服务：主要包括住院和疗养性医疗服务（英国），护理扶助（德国、法国）473、在宅服务：主要包括慰问家访（美国）、在宅代行家务（德国、日本）、配备家庭服务员（英国）等。4．设施服务：主要包括收容设施（美国）、老人公寓（法国、英国、瑞典）、高龄者住宅和中长期滞留中心（法国）、食堂、美容理发室、劳作室、谈话室等设施的利用（英国），以及特别互利疗养院（瑞典）（对象是生活不能自理的老人）48在上述多种福利服务中，目前最突出的是包含上述四类服务内容的护理服务。由于老人平均寿命延长，老人的医疗和护理服务需求迅速增加，尤其是由于长期慢性疾病而失去自理能力的老人，更需要护理服务。因此，护理服务已经构成当今世界老人福利的中心课题，也是衡量老人福利水准的一个重要标志。49第二节我国老年社会保障我国老年社会保障的历史我国老年社会保障的发展我国老年社会保障的内容我国城市老年社会福利事业50一、我国老年社会保障的历史1、

第一个时期，初期社会化的养老保险制度从1951年开始到“文革”前，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，而且规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，规定劳动保险金的30%上缴全国总工会做为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹。512、

第二个时期，动乱导致养老保险制度的“沉降”。1969年2月，财政部宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工，长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，从而取消了社会统筹的养老保险制度，使之变成了企业保险。这一时期，制度虽然“沉降”，不再实行社会统筹，但保险标准维持下来；人民生活水平提高缓慢，但基本待遇尚能支付。

523、

第三个时期，整顿、规范和探索。1978年6月，国务院针对“文革”中出现的不正常现象和过去制度中的缺陷，重新规定了离退休的条件及待遇标准。1983年，针对城镇集体企业保障能力弱的问题，国务院提出，集体企业要根据自身的经济条件，提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度。到1984年底，“文革”期间遗留的200多万人应退休而未退的问题基本解决，离退休待遇水平显著提高，城镇集体企业职工老年生活也有了初步保障。53二、我国老年社会保障的发展1、重建社会统筹制度从1985年起各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国重新实行养老保险社会统筹制度。542、完善养老保险制度，形成新的体系架构。

经过10多年改革，我国的养老保险制度初步搭建了基本保险，补充保险、个人储蓄性保险的多层次体系框架、与国际上流行的“三个支柱”保障理论相契合；实行了企业与职工个人共同缴费，国家财政补助的筹资政策；建立了社会统筹与个人帐户相结合的制度模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现；开始形成养老金的正常调整机制，使离退休人员能够分享经济和社会的发展成果。553、

确保养老金发放，实施社会化战略。1998年，国有企业改革进入了攻坚阶段。为解决好攻坚中不可回避的下岗职工和离退休人员的生活保障问题，养老保险工作的目标集中在确保基本养老金的按时足额发放上。并几次较大幅度地提高下岗职工基本生活费、失业保险金和养老金水平。5657三、我国老年社会保障的主要内容1、退休条件：

（1）男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满10年。（2）从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种的职工，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年。（3）男年满50周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年的，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的职工。

（4）因工致残，经医院证明（工人并经劳动鉴定委员会确认）丧失工作能力的。582、退休待遇：指干部和工人达到法定的退休年龄和缴费年限（工龄），因年老而丧失劳动能力，退出原工作岗位并获得的物质保障。3、退休待遇一般项目：（1）退休金：从退休的第二个月起停止发放工资，每月按规定标准发给退休金，直至去世为止；（2）医疗待遇和死亡待遇：标准一般与在职期间相同；（3）其他待遇：如易地安家补助费、易地安置旅费、住房补贴、冬季取暖补贴等，均按规定的标准执行。594、离休待遇：指建国前参加革命工作并享受供给制待遇的人，达到退休年龄后离职休养并获得的物质保障，实行“基本政治待遇不变、生活待遇略为从优”的原则，其待遇水平高于退休。5、离休待遇的主要项目：（1）政治待遇：主要是颁发离休干部荣誉证、提高干部级别等；（2）原工资照发，并每年加发补贴；（3）享受公费医疗和司局级以上干部的保健医疗；（4）按规定标准发给安置补助费和护理费；（5）其他非生产性福利待遇：一般与同级在职干部相同。606、退职待遇：是指干部和工人经医疗鉴定，被证明完全丧失劳动能力，但不具备退休条件，经批准后退出了工作岗位并获得一定物质帮助。退职待遇的水平低于退休待遇。7、退职待遇项目包括：（1）按月发给相当于本人退职前基本工资一定比例的退职生活费，其数额不得低于国家规定的最低标准；（2）医疗待遇和死亡待遇一般与在职职工相同。616263四、我国城市老年社会福利事业20世纪80年代，老年人的社会福利特指以各级福利院为家的孤残老年人，其数量占总人口的比例不足1％。目前，全国有超过人口总数10％的老年人都是社会福利的服务对象，其需求猛增了10倍。老年人口每年以3%的比例增长，使社会福利的需求远远大于供给。64由于体制问题，我国用于公共福利的资金长期没有积累，因此，历史遗留的问题在短期内不可能完全解决。面对庞大的需求，我国政府已从多渠道筹集资金，逐步投入到社会福利设施建设之中。主要内容包括：651、老年人的物质生活福利举办老年经济实体。为退休人员增加再就业的机会；并对生活困难老人结予物质帮助。开展向老年人“送温暖’活动。如向包括离退休老年人在内的生活困难的老年人发放食物补助领取证，持证老人可以按月到指定地点领取粮、油、糖等实物。66建立福利院和敬老院，收养没有生活保障的老年人，扩大对社会上一般老年人的收养、安置，为老年人解决生活照料、医疗保障服务以及精神上的孤独问题，提高老年人的生活质量。为老年人提供特殊的优惠服务借施。例如，我国大多数城市为70岁以上的老年人发放老人乘公共汽车和进入公园的免费证。67为老年人开展社区服务。近些年来，在我国的社区服务工作中，为老年人服务的设施得到了很大的发展。例如，由基层街道居（村）委会为生活困难的老年人提供包户服务，成立包户服务组，订立包户服务协议；兴办托老所，对那些无人照料的老年人提供照料和生活帮助。社区服务能够较好地从物质、医疗和文化生活上为老年人提供保障。682、老年人的医疗保健老年医疗保健是老年福利的一项重要内容，全面、良好的医疗保健是老年人生活保障的必然要求。处于老年阶段，老年人的生理功能衰退，抵御疾病的能力下降，患病的概率增加，并且容易患老年性疾病、因此，他们应该得到特殊的关照。这方面的具体内容有：69（1）建立老年人健康检查制度。目前，在某些有条件的地方，由所在单位或社区组织老年人开展定期的身体检查，若发现疾病，及时采取洽疗措施。（2）建立老年病医院或设立老年病科，开展老年病的治疗工作。目前，大多数医院都有老年人挂号、看病、取药的“三优先”公约。（3）建立老年人康复和疗养机构。由国家组织、出资或者由社区建立康复疗养机构，使老年人的健康问题得到解决。

70当然，在老年人健康方面，存在的问题还很多，特别是较低收入的老年人，健康保障问题还不能得到完全解决。城市中经济效益不好的企业中，退休老人医疗费报销难的问题还比较普遍；农村的老年医疗保健设施相当缺乏，某些地区缺医少药的问题比较严重，需要政府和社会的更多关注。713、老年人的文化设施除了保障物质和医疗问题外，老年人的精神需求也是一个不可忽视的方面。在经济条件较好和老年人比较集中的地方，由单位或社区建立专门的老年人休闲娱乐的活动场所；如老年活动站、老年中心等，为老年人提供文化、教育、娱乐、体育活动设施，对老年人提供优惠服务，满足老年人的精神需要。在我国很多城镇社区，还建立了老年人婚姻介绍所、老年人再就业介绍所、家政服务站等，在很大程度上解决了老年人的实际生活问题。72应该看到，目前，我国老年福利工作面临的问题还很多，随着人口老龄化的快速发展和社会经济的不断进步，国家和社会需要对老年福利事业给予更多的投入，以满足老年人更多的需要。73第三节我国农村老年社会保障根据世界各国的经验来看，农村人口享受社会保障一般都迟于城市人口，主要是因为社会保障是生产社会化和商品经济发展到一定阶段的产物，而农业生产的社会化和农村商品经济的发展相对滞后于工业。美国的社会保障体系建立于1935年，但其农业人口到20世纪50年代才享有社会保险；德国于1883年制定了《职工疾病社会保险法》，但其农业人口是在1957年才被纳入此法案。74我国农村社会养老保险的历史我国农村社会养老保险的改革我国农村社会养老保险的问题我国农村社会养老保险的对策75一、我国农村社会养老保险的历史

20世纪50年代，我国实现农业合作化以后，政府对生活困难的农村老人实行社会救济。1956年发布的《高级农业合作社示范章程》和1962年发布《农村人民公社工作条例修正草案》，原则上规定了在农村建立社会保险和生活福利制度。但是，由于生产力水平低下，大多数农村只对鳏、寡、孤、独的老人实行具有救济性质的“五保”，即保吃、保住、保穿、保医和保葬制度。76“五保”制度在相当长一段时间里，构成