第01章 卫生监督概述

国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全国高等学校教材卫生监督学主编樊立华副主编陈刚娄峰阁周令HealthSupervision学习目标掌握：卫生监督的概念、卫生监督的作用，卫生监督应遵循的原则，卫生监督行为的有效成立。熟悉：卫生监督行为种类，卫生监督行为的法律效力，卫生监督行为的撤销、废止、变更和消灭。了解：卫生监督的功能和特征，卫生监督行为要件。主要内容第一节卫生监督的概念、功能及作用第二节卫生监督行为第三节卫生监督的原则一、卫生监督的概念和性质卫生监督的概念：卫生监督（healthsupervision）是政府有关行政部门依据卫生法律、法规的规定对个人、法人和组织从事与卫生有关的事项许可，对执行卫生法律规范的情况进行监督检查，并对其行为做出处理的行政执法活动。第一节卫生监督的概念、功能及作用卫生监督的性质：卫生监督属于国家监督，是国家行政监督的一部分，同时也是国家卫生行政管理的重要环节。卫生监督的主体必须是由法律授权的行政部门，监督对象是管理相对人——个人、法人和组织。这就表明卫生监督是政府行为，是行政职能。因此，卫生监督的行政性是其根本属性。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的概念和性质

在强调卫生监督的行政性的同时，又必须承认它的技术性，卫生监督的许多实际工作，如判定是否合法，是以检测检验数据作为判定标准的，没有这些数据很难判断是否符合卫生标准，甚至不能依法监督。因此，技术手段是卫生监督必不可少的，也就是说，卫生监督有赖于许多卫生技术手段才得以有效实施。所以，卫生监督的行政性与技术性是统一的。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的概念和性质

二、卫生监督的功能和特征卫生监督的功能：规范功能通过对守法者的认可和对违法者的惩罚，规范什么样的行为是合法的，或者是法定必须执行的；什么样的行为是违法的，必须禁止的。卫生监督的规范作用可分为确定性规范和选择性规范。所谓确定性规范，是卫生监督主体通过强制相对人的具体行为而体现出来的命令性和禁止性要求。选择性规范则是通过卫生监督保障法律授予人们的选择权。通过对具体卫生违法案件的处理，来影响周围人们行为的选择。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的功能和特征制约功能是指卫生监督主体的监督行为对相对人有关权力的限制和在具体行为上的牵制。预防功能是预防为主卫生工作方针的具体化，是强制和规范社会卫生事务或行为的一种制度，起到防患于未然的作用。

卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的功能和特征促进功能卫生监督的目的不仅是发现问题，查处卫生违法行为，而且还要通过对问题或违法行为的分析，发现和找出工作中的薄弱环节和产生问题的根源，总结经验教训，提出有针对性的弥补措施和解决办法，不断改善和调整涉及卫生活动各方面、各环节、各要素之间不和谐的矛盾现象，以促使社会整个运行过程协调一致，和谐同步的发展。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的功能和特征卫生监督的特征：健康权与合法权益保护性

一旦公民或组织的上述权益遭到非法侵犯，或者公民或组织非法侵犯他人或组织享有的权益时，卫生监督主体即以强制手段予以保护。法定性与授权性

监督主体资格的取得必须符合以下特定条件：①其成立由法定机关批准；②已由组织法或者组织规则确定了职责权限；③有法定编制并按编制配备了人员；④有独立的行政经费；⑤有办公地点和必要的办公条件；⑥通过一定的方式宣告成立。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的功能和特征行政性与技术性在专业知识上表现为自然科学技术与社会科学知识的综合；在手段上表现为预防医学技术与行政法制手段的综合；在方式上表现为业务管理、专业指导、行政执法等措施的综合；在依据上表现为有关卫生法律、法规，卫生标准和卫生技术规范的综合。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的功能和特征广泛性与综合性卫生监督行为的广泛性和综合性。它不仅涉及生态环境的维护和改善，而且涉及资源的开发和利用；不仅涉及公民健康权和其他权力的关系，而且涉及因卫生问题而产生的复杂的经济与人际关系。强制性与教育性监督具有强制性是法律的属性之一。如行政处罚作为法律制裁的一种形式，也具有教育的功能。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的功能和特征三、卫生监督的作用和意义卫生监督的作用:保障和提高公众的健康水平实施国家职能打击违法活动保护国家、团体、个人有关卫生方面合法权益促进卫生法律制度的完善增强人们法制意识

卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的作用和意义卫生监督的意义:我国是社会主义国家，人民是国家的主人，卫生监督既体现了党和国家对人民健康的高度重视和关怀，又保障了人民卫生安全的正当权益和要求。同时卫生监督也是维护法律的尊严，保证法律贯彻实施的一项制度，是促进和保障社会经济发展的重要手段。无论是现实还是将来，其意义无疑都是十分深远的。卫生监督的概念、功能及作用——卫生监督的作用和意义一、卫生监督行为的概念卫生监督行为是指卫生监督主体在其法定职权范围内实施卫生监督活动、管理社会卫生事务、行使卫生监督职权的过程中，做出的具有法律意义或法律效力的行为。第二节卫生监督行为卫生监督行为应具备以下要件：必须是行使行政权的行为具有法律效果的存在具有表示行为的存在二、卫生监督行为的种类

按卫生监督的过程分类：预防性卫生监督（preventivehealthsupervision）

是指卫生监督主体依据卫生法律、法规对新建、改建、扩建的建设项目所开展的卫生审查和竣工验收。卫生监督行为——卫生监督行为的种类经常性卫生监督（regularhealthsupervision）是指卫生监督主体定期或不定期地对管辖范围内的企事单位、个人或有关社会组织遵守卫生法律规范的情况进行的日常性监督活动。监督的重点是了解卫生许可证、健康证、卫生知识培训证的持有情况，环境卫生、产品质量、污染状况以及有无发生危害生产经营人员及消费者健康的隐患等，以便及时发现问题、查明情况、找出原因，进而采取措施并及时予以纠正。卫生监督行为——卫生监督行为的种类按卫生监督的行为方式分类：羁束卫生监督行为（restrictedactionofhealthsupervision）指凡是卫生法律、法规和规章对行为的内容、形式、程序、范围、手段等作了较详细、具体和明确规定，卫生监督主体严格依法而实施的卫生监督行为。卫生监督行为——卫生监督行为的种类自由裁量卫生监督行为（freelyconsideredactionofhealthsupervision）法律规范在规定行为的内容、形式、程序、范围和手段等方面留有一定的选择余地或幅度，或者只作原则规定，给卫生监督主体留了一定的自由选择权和决定权，可以由卫生监督主体根据对法律规范的理解和对相对人的行为状况的了解给予综合考虑，在职权范围内采取卫生监督行为。卫生监督行为——卫生监督行为的种类在卫生监督活动中，划分羁束行为和自由裁量行为的意义在于，首先是便于对不同的卫生监督行为提出不同的要求；其次是便于在卫生行政诉讼中，对不同的卫生监督行为，进行不同程度的司法审查和不同的判决。依职权卫生监督行为（healthsupervisioninaccordancewithauthority）是指卫生监督主体依据公共卫生法律、法规赋予的职权，无需相对人申请而由卫生监督主体主动做出的行为。采取依职权卫生监督行为应注意的是：首先，卫生法规定无须相对人的申请的行为，卫生监督主体须主动做出，否则即为失职；其次，必须依职权管辖做出。卫生监督行为——卫生监督行为的种类依申请卫生监督行为（healthsupervisioninaccordancewithapplicati-on）是指卫生监督主体被动情况下做出的行为，只有在相对人申请的条件下，才能依法采取的卫生监督行为。申请是相对人根据卫生法规的规定，为获得某种权力的单方意志体现。卫生监督主体必须给予一定的答复，无论是拒绝或者是批准，不得无故拖延或拒不答复。卫生监督行为——卫生监督行为的种类要式卫生监督行为（essentialactionofhealthsupervision）是指卫生监督主体必须依据法定方式实施，同时必须具备一定的法定形式才能产生法律效力和后果的卫生监督行为。卫生监督行为——卫生监督行为的种类非要式卫生监督行为（unessentialactionofhealthsupervision）是指卫生监督主体行使职权时，卫生法律、法规未规定具体方式或形式，允许卫生监督主体依据情况自行选择适当方式或形式进行的卫生监督行为。卫生监督行为——卫生监督行为的种类划分要式行为和非要式行为，便于卫生法律、法规对于不同的卫生监督行为做出不同的要求，从而达到既保障卫生监督行为的严肃性，又能保证卫生监督行为效率的目的。

三、卫生监督行为的效力卫生监督行为的成立必须具备一定的要件。这里的成立要件是指卫生法律、法规要求卫生监督主体实施监督行为时所必须遵守的条件。只有遵守或符合这些条件，卫生监督行为才能有效成立，并具有法律效力。卫生监督行为——卫生监督行为的效力卫生监督行为有效成立的一般要件：行为的主体合法行为不超越权限行为内容合法行为符合法定形式行为符合法定程序卫生监督行为——卫生监督行为的效力卫生监督行为的法律效力:行为的效力是由行为的性质所决定的。卫生监督行为是卫生监督主体代表政府依法实施的具体行政行为一般依据卫生监督行为的内容，可以发生三种效力，即：确定力、拘束力和执行力卫生监督行为——卫生监督行为的效力1．确定力（determination）是指卫生监督行为依法有效成立后，即产生不可变更力，非依法定事实和程序不得随意变更或撤销。2．拘束力（restriction）是指卫生监督行为依法有效成立，行为的内容对有关组织和人员具有约束和限制的效力，必须遵守、服从。卫生监督行为——卫生监督行为的效力3．执行力（execution）是指卫生监督行为依法生效后，卫生监督主体有权依法采取必要手段和措施，使卫生监督行为的内容得以完全实现。卫生监督行为的撤销、废止、变更和消灭:卫生监督行为的撤销（cancellationofhealthsupervision）是指卫生监督行为在适用过程中，发现不符合生效要件的情况，由有权机关依法予以撤销，使该行为向前向后均失去效力。卫生监督行为——卫生监督行为的效力卫生监督行为的废止（abrogationofhealthsupervision）是指卫生监督行为在成立时是合法的，后来由于情况发生变化，使其不宜继续存在，使它消失了效力，这便是卫生监督行为的废止。卫生监督行为的变更（alternationofhealthsupervision）是指对已经发生效力的卫生监督行为，发现其不当或因情况变迁，使原行为变得部分不适用，从卫生监督行为的变更而对部分行为加以改变或使部分行为失去效力，并做出新的规定，就是卫生监督行为的变更。卫生监督行为——卫生监督行为的效力卫生监督行为的消灭（eliminationofhealthsupervision）是指卫生监督行为的效力完全停止、不复存在。多半是因撤销或废止而使卫生监督行为消灭。一、合法性原则

卫生监督合法性原则依据行政法学主要包括以下几个方面的内容：卫生监督主体的设立必须合法卫生监督职权的拥有应当合法卫生监督职权的行使应当合法违法行使监督职权应当承担法律责任第三节卫生监督的原则二、合理性原则卫生监督合理性原则，是指卫生监督主体的设立、拥有监督职权、行使监督职权、追究违法行为和实施行政救济等必须正当、客观、适度。卫生监督的原则——合理性原则卫生监督合理性原则体现在以下二个方面：公平、公正原则，卫生监督公平原则的基本要求是平等对待相对人、不歧视。比例原则，卫生监督主体实施监督行为应当兼顾监督目标的实现和保护相对人的权益，如果为实现监督目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应当使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。卫生监督的原则——合理性原则三、正当法律程序原则基本含义是卫生监督主体做出影响管理相对人权益的监督行为，必须遵守正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。卫生监督的原则——正当法律程序原则正当法律程序包括以下几方面：行政公开说明理由听取陈述和申辩回避四、信赖保护原则信赖保护原则的基本内涵是卫生监督主体对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。卫生监督的原则——信赖保护原则信赖保护原则包括以下几方面：监督行为一经做出，非经法定事由和法定程序，不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。卫生监督主体对管理相对人做出授益监督行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错，卫生监督主体不得撤销或改变。卫生监督的原则——信赖保护原则监督行为做出后，如事后据以做出该监督行为的法律、法规、规章修改或废止，或据以做出该监督行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，卫生监督主体可以撤销、废止或改变已经做出的监督行为。卫生监督主体撤销或改其违法做出的监督行为，如这种违法情形不是因管理相对人过错造成，要对管理相对人因此受到的损失予以赔偿或补偿。卫生监督的原则——信赖保护原则案例分析要点章前案例分析要点：1、从道德角度分析胶囊里的秘密案。2、从监督角度分析胶囊里的秘密案有哪些违法行为。3、对该案例应如何进行处罚。案例1-2分析要点：1、本案例卫生监督员在处理时，违反了卫生监督哪些原则。2、你认为该案件应该由哪个部门处理？处理依据？3、通过该案例应该得到哪些启示。思考题及答题要点1.卫生监督的性质？卫生监督属于国家监督，是国家行政监督的一部分，同时也是国家卫生行政管理的重要环节。卫生监督的主体必须是由法律授权的行政部门，监督对象是管理相对人。这就表明卫生监督是政府行为，是行政职能。行政性是卫生监督的根本属性。我们强调卫生监督的行政性的同时，又必须承认它的技术性，卫生监督在判定是否合法，是