第十二章城市财政与社会融

第十二章

第一节

第二节

第三节城市财政与社会融资

城市政府的经济职能

城市财政

城市社会融资第一节城市政府的经济职能一、市场经济中城市政府的一般经济职能二、中国城市政府的经济职能一、市场经济中城市政府的一般经济职能（发达国家

）（1）城市规划和城市建设（2）公共事业和公共工程的经营与管理（3）基础教育和职业培训（4）公共卫生与社会保障（5）消防、防公害与城市安全（6）城市社会福利（7）城市公共管理（8）保护文化财富和经济振兴（9）发展文化娱乐和社会传媒事业，建设“城市精神”由于西方各国行政管理体制不同，其城市政府的具体权限和职责也有所不同，但大体上均包含以下三大方面：⎫1）提供城市公共产品服务和社会福利；⎫2）经营管理城市资源财产和公共设施；⎫3）规划和指导城市发展建设【小结】

城市政府的经济职能，就是在弥补市场的不足，提高社会资源配置的效率、满足市民对城市公共产品和服务的需要，保障社会公平和福利。二、中国城市政府的经济职能1、改革开放以前2、改革开放以后1、改革开放以前中国城市政府的经济职能1）政府职能的典型特征：高度集权的经济决策，以行政命令方式配置社会资源，以及企业经营管理的政企不分等。2）传统城市管理模式的结果2）传统城市管理模式的结果

由于城市政府直接受中央指挥，缺乏自主管理权限，很难根据城市特点对社会经济秩序、资源供给条件、公共服务等方面实行科学有效的管理；

由于长期的“条条”行政，城市政府难以统一协调、组织城市经济系统的运行，无法实现城市产业结构和空间结构的优化发展；

由于城市政府直接控制企业人财物力的分配和生产组织及产品销售活动，企业完全丧失经营独立性，是各级政府机关的附属物，使政府的政治功能、经济调控功能和国有资产管理功能混为一体。这种政企合一的直接行政性管理，不得不设置庞大的管理机构；

由于传统城市管理偏重于对企业经济行为的直接管理，严重忽视城市公共环境管理，造成城市文化教育、科技研究和基础设施建设等事业投资少、发展慢的严重局面，城市经济比例严重失衡。2、改革开放以后中国城市政府的经济职能首先，城市经济体制改革一开始就以增强国有企业活力为中心环节，实行政企分开、简政放权，重新确立政企关系，正确发挥城市政府的经济管理职能。其次，城市政府的经济管理职能向公共管理转化，传统的行政直接控制经济发展的管理模式已转变为城市公共管理体制，按照市场经济规律的要求，城市政府的经济职能主要是提供合适的生产与生活环境，增进社会福利，弥补市场机制不足，更好地配置社会经济资源。第二节城市财政一、城市政府的财政经济职能二、城市财政的内容一、城市政府的财政经济职能（一）稳定经济职能（二）公平收入分配职能（三）资源配置职能（一）稳定经济职能传统观点：稳定经济的作用主要应由中央政府来担当，即单个地方政府几乎控制不了其辖区内的物价、就业和经济活动的总水平。格兰姆里奇的观点：地方财政政策在稳定经济方面是完全必要的。宏观经济总是日益变得地区化而不是全国化，因为特定的产业总是受特定经济要素的影响。事实上，传统经济可能过于强调地方政府在其辖区内影响总需求的能力，地方财政政策的总和对于国民经济运行的影响是不容忽视的。（二）公平收入分配职能分配政策：指政府获得和维护社会偏好的收入分配格局的职能，在绝大多数情况下是把高收入者的收入再分配给低收入者。传统观点：在劳动力等要素能够充分流动的条件下，地方政府重新分配收入的努力会因为纳税人的流动与受益人的迁移而受阻，即城市富裕居民会迁出征收高累进税的城市，流入由较少福利方案的地区居住，从而导致城市税收总量的减少；而一些贫困家庭则大量迁入高福利计划的城市，从而导致受益人人均迁移支付的减少。富有者的迁离和贫困者的迁入共同削弱了城市的再分配计划，是地方政府都不愿意进行的大规模的再分配计划。因此，流动性的存在限制了地方政府进行收入再分配的能力。（三）资源配置职能大多数经济学家认为，城市政府应当担负起地方资源配置的主要职能，即负责提供地方公共产品和公共服务，其中包括教育、公路、安全防护、消防、公园和污水处理等等。大量事实证明，与中央政府统一提供公共产品相比，城市政府能够提高资源配置的效率。二、城市财政的内容（一）城市财政收入（二）城市财政支出（一）城市财政收入1．城市财政收入的结构2．城市财政收入的原则3．城市财政收入效果的经济分析1．城市财政收入的结构

1．税收收入2．国有资产收益和利润（亏损）收入3．上级财政转移支付4．政府公债5．收费收入6．基金预算收入和专用基金收入7．行政收入预算收入预算外收入2．城市财政收入的原则首先，必须贯彻发展经济的原则，即财政收入不能损害经济发展，要积极支持城市工商业发展，实施“保护税率”。其次，要体现税收效率原则，即征税要有利于资源有效配置和经济机制的有效运转，降低管理成本，提高税收的行政水平。再次，要坚持公平分配原则，其内涵是指每个纳税人的税收负担要与其经济实力（纳税能力）相适应，从而做到税负均衡。3．城市财政收入效果的经济分析税收收益弹性：是城市政府税收收益变化的百分比与相应的纳税者收入变化的百分比的比值。税收负担转移：是负税者的逃避行为造成的。在生产领域，税收负担转移的程度取决于征税资源对于某一地区、某一工业或某一具体工程的专用化程度。（二）城市财政支出1．城市财政支出的结构2．城市财政支出的原则3．城市财政支出效果的经济分析1．城市财政支出的结构一般预算支出基金预算支出专用基金支出收费支出其他支出国家城市财政支出结构西方国家1）公共事业支出（给排水、污水处理、电力供应等）；2）社会服务支出（教育、医疗保健、社会福利、公共住房的建设、对低收入阶层的房租补贴等）；3）城市交通支出（道路、桥梁、车辆等交通设施的投资、对城市公交的营运补贴等）；4）一般城市服务支出（垃圾收集、公元建设和管理、公共见着投资、土地开发计划、消防、执法等）；5）其他支出。中国1）城市经济支出（国土整治、公益事业基本建设支出、技术改造支出、对国有工商企业的援助性投入、市管县体制下对农业的援助性投入等）；2）城市维护和建设支出（城市公用设施、市政基础设施等的建设与维护支出等）；3）教科文卫事业支出（文化、出版、体育、教育、卫生等15项事业费支出）；4）行政管理费用支出（市政府、人大、政协、公检法、人民团体、直属机关、事业单位的办公费、设备费、业务非、工资、基建开支等）；5）社会保障和社会救济支出（社会救济费、公用医疗保健费、残疾人费用、劳动保护费用、社会灾害补助费等）；6）价格等补贴支出（政策性生产补贴和消费补贴）。2．城市财政支出的原则（1）统筹兼顾、全面安排原则。（2）量入为出与量出为入相结合的原则。（3）讲究效益的原则。（4）取之于民、用之于民的原则，即强调人本市政。3．城市财政支出效果的经济分析（1）公共事业规模与边际成本的关系。（2）公共事业规模与居民消费水平的关系。1、试分析短期内私人供给与政府供给有何不同？2、长期内公共事业的规模如何扩大？第三节城市社会融资一、城市社会融资及其体制现状二、城市社会多元化融资模式的建立三、城市社会融资体制的改革一、城市社会融资及其体制现状（一）城市社会融资的内涵（二）投融资体制的内涵及其多元化改革（一）城市社会融资的内涵融资是指为了投资活动的正常进行而事先筹集社会资金的活动。投资则是指项目建设整个周期的经济活动，投资的结果是资本（包括固定资本和流动资本）的形成。（二）投融资体制的内涵及其多元化改革1、投融资体制的内涵2、我国传统投融资模式的主要问题3、投融资体制的多元化改革1、投融资体制的内涵投融资体制是投融资活动的组织形式、投融资方法和管理方式的总称。主要内容包括投融资主体的确定，投融资决策制度，投融资筹措实施方式及运作，投融资收益分配结构，以及投融资监督体系和调控方式等。2、我国传统投融资模式的主要问题1）资本市场不健全，融资渠道较窄，主要依赖银行贷款。2）公共产品投资主体地位不明确，产权关系不明晰，投融资机制不顺。3）资产存量迅速膨胀，而资本运作成效不大。4）投融资中介服务体系不健全，无法适应现代市场经济投融资要求5）政府对投融资活动管理不力6）政府直接投融资活动缺乏社会监督，致使财政投资资金存在大量损失和浪费。

3、投融资体制的多元化改革1）投融资体制改革的核心是建立对政府投融资行为的市场化约束激励机制，建立权责清晰的出资人的多元投融资制度。2）投融资体制多元化改革的意义⎫

①建立投融资多元化的运行机制，提高社会直接融资比例，降低间接融资比例，对于预防信贷风险也有重要意义；⎫

②实施投融资体制多元化，将激励社会各种人员的投资意识，积极培育市场经济的多元投资主体，既广泛吸引社会闲散资金用于现代化建设，又使投资者增加收益，获得双赢的经济增长效应。二、城市社会多元化融资模式的建立1、市场经济下融资模式的类型2、我国城市投融资模式改革的主要方面1、市场经济下融资模式的类型（1）直接融资（企业上市等）与间接融资（通过银行等中介）；（2）企业融资（企业债券等）与项目融资（项目债券等）；（3）政府融资（公债等）与民间融资（民间借贷等）；（4）公共产品融资（税收、收费或债券）与私人产品融资（上市、合资、债券、信托、租赁等）；（5）长期融资（资本性融资）与短期融资（货币融资）；（6）吸引内资与利用外资等。2、城市社会多元化融资模式的建立（1）正在逐步形成的城市公共财政的投融资模式（2）国有商业银行和城市银行交融发展的城市银行投融资模式（3）企业上市融资模式（4）BOT类融资方式（5）证券类融资模式（6）社会基金和基金会融资方式（7）信托类融资模式三、城市社会融资体制的改革我国城市投融资体制改革的方向，是建立起直接融资与间接融资，短期融资与长期融资，吸引内资与利用外资相结合的多层次、多渠道融资体系。要达到融资决策科学化、融资主体多元化、融资渠道多样化、项目建设法人化、项目监管法制化、资源配置市场化。三、城市社会融资体制的改革1．充分调动投融资主体的积极性，积极探索建立多元化投融资模式。2．在基础设施和公益事业领域，建立适宜于市场化经营的投融资方式，鼓励各级政府通过贴息方式支持公益性项目建设。3．对投资项目进行分类管理，明确投资主体，理顺产权关系。4．国家审批投资项目按性质实行分类管理。三、城市社会融资体制的改革5．在国家完善国有资产管理委员会作为出资人职能，完善对国有资产市场化绩效考核和保值增值评价体系的基础上，城市政府要加快基础设施投资及经营管理体制的创新。6．放松民间资本进入金融行业的限制，加快银行体系的市场化改革，为中小企业发展培育一个良好的融资环境。7．发展和完善资本市场，促进股票市场发展，促进证券市场融资能力的提高和资源配置效率的改进。放松对利率等金