第3章政治合法性

第三章政治合法性主讲：申恒胜一、合法性的理论（一）历史渊源卢梭：“即使最强者也决不会强得永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”卢梭的人民主权说奠定了现代民主国家的合法性基础。布丹的君主主权说、霍布斯的利维坦、洛克的契约论、孟德斯鸠的法的精神等都是对合法性问题的哲学探讨。中国：“水能载舟，亦能覆舟”、“马上得天下，不能马上治天下”（二）政治统治何以维持？为什么人们甘愿服从统治？马克斯•韦伯：历史上任何现实的政治秩序的有效性均以如下两个有效性为基础：（1）外在的客观的有效性，如服从的习惯或习俗以及强制性的法律。（2）内在的主观的有效性，如被统治者发自内心地认为统治者有权指挥他们，而自己则有义务服从统治者。三种类型的合法性：1、传统型的合法性：自古就流传下来的传统，尤其是从祖先继承下来的神圣规则。人们必须无条件服从既定的规则，常常被奉为不可改变的圭臬。“历来如此”“奉天承运”2、魅力型的合法性：依赖的是最高统治者的特殊魅力和超凡品质，即从人格上皈依某个人的大彻大悟、大智大勇和其他一些领袖品质。它来自于服从者作为信徒的虔诚态度，是一种最不稳定的统治形态。3、法理型的合法性：法律和章程的明文规定，相信法令、规章必须合乎法律，掌权者，必须在法律规则的约束下才有发布命令的权力；是一种比较稳固的政治统治。（三）政治角色与合法性问题：在现代社会，为什么有些人能够做出约束他人的决策？为什么有些人做出的决策被看作代表了整个社会？帕森斯：无权者之所以服从有权者的指挥，原因是有权者行使着代表整个社会做出有约束力的决策的权力。1、服从有权者，在于他们担任的角色，而不在于他们的个人品性。在服从的同时，要求提供服务与保护。2、公民的义务。3、武力。一个社会中，政治统治的合法性的最终和最重要的基础就是统治者的统治得到该社会最高价值的支持。（四）政治制度的利益公共利益是一系列由自然法原则所确定的公共价值和规范。如果政府行为符合这些价值和规范，它就是合法的；否则就是不合法的。卢梭：把公共利益界定为公意。本特利：重视程序民主，把公共利益界定为各方冲突和妥协的结果。亨廷顿：公共利益是政府制度本身的利益。（五）有效性与合法性李普塞特：政治权力或政治体制的合法性，是指“政治体制使人们树立和坚持对当今社会来说现存政治制度最理想的的能力”。有效性是指一种成就偏好，指政治权力主体取得的成就，如战争的胜利、国家的繁荣、社会的安定和秩序等。任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性与合法性。国家政权的有效性取决于国家权力运作资源是否充足。静态来看，国家政权必须具备与其职能相适应的权力体系，如机构和权力设置的合理、法律制度体系的健全，等；动态来看，国家政权必须具备其运作所需要的能力，最重要的是政府的财政能力和政策能力。政治权力的有效性：政治权力运行过程中的实际作为，即政治权力主体在行使政治统治与社会管理过程中所取得的实际绩效。如政治秩序与政治稳定、经济与社会发展、社会公正和民主参与、公共服务与社会治理、国家安全与国际地位等。根据不同程度的合法性与有效性的关系，可以划分为：（1）合法性与有效性“双高”型：瑞典、英美。（2）合法性高、有效性不足的“高低”型：1930年代的德国。（3）合法性低但有效性高的“低高”型：一战后的德国。（4）合法性与有效性都低的“双低”型。二者关系：有效性越高，越有利于维护和提升其合法性，有效性的不足超过一定限度时则会损耗或危及政治权力的合法性。一个政权的合法性越高，在一般情况下越有利于促进经济增长和维护社会稳定，或面临绩效危机时度过难关。政治权力的有效性是工具性的，合法性则是评价性的。有效性是合法性的重要来源，而不是全部来源。政治权力的合法性（1）马克•夸克：“合法性这一概念首先并且特别地涉及到统治权利，合法性即是对统治权利的承认。”（2）《布莱克威尔政治学百科全书》则强调两点：一是统治、政府或政权怎样及能否有效运行；二是这种有效性的范围、基础和来源。（3）马克斯•韦伯：“被统治者——至少是社会方面重要的各阶层——内部最低限度的赞同，是任何一种统治、包括组织最好的统治的持久性的先决条件。”（《经济与社会》下）（4）戴维•伊斯顿：民众对于一个政治系统的合法性信仰是必不可少的，没有对系统合法性的一些适度的信奉，任何系统都不能延续，至少不能延续很久。（《政治生活的系统分析》）（4）托克维尔在考察美国的民主时说，在自然原因、法制原因和精神原因中，如果按照他们对民主制度的贡献分级的话，那么，“自然环境不如法制，而法制又不如民情（这里民情很大程度上指的是合法性或合法性资源）。”（《论美国的民主》）综上，政治合法性可以被界定为政治权力主体的权力及其行使得到政治权力客体认可和自愿服从的能力和特性。政治合法性的基础和来源：一是制度基础，来源于对规则的遵循；二是政绩基础，来源于统治的有效性；三是理念基础，来源于意识形态。二、民主政治的合法性危机（一）绩效与合法性的平衡民主理论往往把民主制度的合法性建立在三个基础之上：（1）民主的普遍性；（2）民主的价值性；（3）民主的程序性。很少有人把民主制度的合法性置于有效性之上。民主国家的政治稳定不仅取决于合法性，还取决于经济发展，取决于政治制度的绩效或有效性。合法性危机的表现：（1）结构变革时期主要保守力量的地位受到威胁，出现了一些持有非正统价值理念的政治势力；（2）过渡时期社会主要群体有了参政的政治要求却没有参政的机会，导致反体制的力量在体制外集结；（3）新的社会制度建立后，在长期内不能满足群体的期望，并以此为基础塑造新的合法性。低薪工人通过集体谈判获得充分的公民权；在国家收入再分配上的持续竞争。（二）参与扩张的危机亨廷顿认为：美国民主制度的合法性危机表现在：（1）民主削弱了权威。（2）公众信心和信赖衰落。（3）美国政党体制出现了衰落：无法控制投票；问题政治取代了党派政治；政党的基础衰退。（4）政府与反对党之间的平衡转移。亨廷顿认为，民主过剩是民主制度合法性危机的根本原因。在实际政治生活中，民主应该在两个方面受到节制：（1）民主是建立权威的唯一办法，但没有必要成为一个普遍适用的办法，专业知识、资历、阅历和特殊才能也能形成权威。（2）民主政治系统的有效运转通常需要某些个体和群体的某种程度的冷漠或回避。三、威权国家的合法性危机（一）威权国家的特性二战后，一些新型的发展中国家建立了独立的政权。这些国家一般实行一党制、军人政体或个人专制统治，在政治上实施集权统治和高度控制，在经济上适度自由，实行市场经济。它们被称为威权主义或威权国家。这些国家在独立后一般面临以下问题：国家分裂、政局混乱，政权更迭频繁，面临着国家建设、发展经济的重要任务。1、有限的政党政治威权体制不允许各种政治势力公开竞争政府权力，政府权力是由执政者当局垄断的。威权国家可能存在其他政党，但禁止多党竞争，这些政党的各种行为和利益表达受到严格限制。2、行政组织占据主导行政组织相对于立法和司法组织占有优势，并控制他们的行为。在一些威权国家，司法不是独立的，而是隶属于行政机关。立法机关在进行立法、司法机关进行审判时，常常受到行政机关的干预，影响着它们的行为。有些威权国家没有严格意义上的司法独立，司法机关隶属于行政机关。3、少数人的统治在威权国家，最高权力掌握在几个人手里，实行集体决策。领导人有一个由自己掌握的小集团，控制着整个国家，有时常常得到军队的支持，“军政府”。4、有名无实的民主制度现代社会，民主理念已经深入人心，无论一个国家实际上多么专制，它都不会说自己是在用专制的手段进行统治，而宣称自己是最民主的。5、经济发展先于政治变革威权政治都倾向于运用诸如“国家目标”或“发展计划”来说服人民，因此，它们几乎毫无例外地把政绩当作合法性的主要来源。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们被迫做出尽快提高人民生活水平的承诺，并且反复强调这种经济增长在其他政权下是根本无法实现的。威权政治不以选票来获得合法性；没有完整的意识形态基础，或这种意识形态不为一般民众所认可；过多使用暴力会造成反抗。在制定发展规划时，强调国家而不是阶级，威权国家试图使行动计划看起来惠及所有人；装扮成整个社会所有利益集团的仁慈的捍卫者而不是统治者利益的捍卫者。威权体制的合法性必须以达到一定目标或取得一定成就为基础，这些国家一般通过发展经济来赢得合法性。政府必须做到：（1）在政治上使整个社会免受内部颠覆和外部威胁；→→“统治”（2）在经济上采取一系列刺激经济发展的公共政策。→→“治理”（二）公共政策与合法性在还没有完全实现法治化的威权国家，它的合法性很大程度上取决于它实行的公共政策。公共政策：（1）经济性公共政策：提高社会福利、增进国民财富、治理污染、改善农村生活条件、提供更多就业机会、控制通货膨胀等；（2）政治性公共政策：保障言论自由、保障人权、维护社会秩序、维护社会公平和正义、缩小贫富差距、保障国家安全等。如果经济发展带来的是社会的不平等和政治上的不民主，它的合法性同样会下降。近几十年来，持续的经济繁荣和生活水平的提高，大大减弱了人们经济上的不安全感。现在，人们关心的焦点，越来越多地从物质生活的改善转移到政治生活质量的提高。这需要政治上的变革才能实现。经济性公共政策对国家合法性的支持程度是有限的。如果一个威权国家试图通过牺牲政治、民主和社会平等来实施成功的经济政策，它的结果只能降低政府的信用。重庆万州事件浙江瑞安事件威权政治的合法性：（1）下限（2）上限威权政治合法性危机的表现：1、经济发展带来贫富差距和两极分化；2、市场体制的不完善造成严重的政治腐败；——市场体制的有效运转需要政治上的一系列制度原则相配套。3、制度化程度不足，非制度化参与普遍；——建立在裙带关系和扩散性的人际关系基础上的以个人利益为驱动力的参与、向官员行贿，不符合法律程序规定的群体上访、游行、集会、围攻政府机关，等等。4、政治发展的滞后造成民众的期望降低。——活得有尊严。经济发展的可持续性与成果分享问题。威权国家是“政治上专制，经济上成功”的国家。也就是，“戴着镣铐跳舞”。通过令人满意的政治民主化改革增强威权国家的合法性，这要求改革和瓦解威权政治制度，这就是威权国家合法性危机的本质。既得利益集团反对实行相对平等化的改革政策。（三）威权政治的出路1、拒绝改革，维持现状。渲染民主转型的失败案例以及民主政权的种种弊端，以此获得“负面合法性”；2、进行少量改革。为他们的政权涂上一些民主合法性的外表。比如做出民主化的承诺。3、挑起外部冲突，诉诸民族主义来恢复合法性。但战争的风险和代价也是很高的。4、导入民主体制。民主制已经开始被看成是任何威权政治的惟一合法和可行的一种选择。四、中国政治的合法性基础（一）资本主义国家的合法性问题1、发达资本主义国家多是从体制内产生并实行竞争性的政党制度，各政党之间通过非暴力的和平竞争，成为执政党、获得国家权力，并经过法定程序进入国家制度体系，依据法律授权和制度安排来决定和管理国家事务。2、各政党并不把自己的政党理念与社会伦理、宗教信仰和国家机器一体化，而是把政党理念确定在政党政治的功能范围内（刘小枫《现代性社会理论绪论》）。为此，政党把在选举期间如何赢得选举的胜利和政治领导权看作他们的主要功能之一。它们无需花费时间、金钱和精力去论证资本主义制度存在的合法性问题。民众往往认为，对于执政党而言，即使他们的执政绩效很差，也只能说明执政党的执政能力很差，而与资本主义制度的合法性无关。张明军（华东政法大学）：资本主义国家政权大体上只存在政府危机，而不存在政治体系、政治制度的合法性问题。（二）中国共产党执政的合法性问题共产党运用超前的政治理念——意识形态，从体制外通过暴力的方式夺取政权。亨廷顿：“暴力夺取政权的社会主义革命产生了一套崭新的以政党至上，‘民主集中制’及意识形态为合法性基础的体制，有效地巩固了革命所带来的权力集中和权利扩大，并使之制度化，而且从一定意义上讲，社会主义革命的胜利就是政党政府的胜利。”（《变化社会中的政治秩序》）亨廷顿：“在社会主义国家的具体建设实践中，逐渐形成了高度集中的政党制度和政党职能一体化的状况。这样的政党制度和党政关系，就天然的使得共产党执政的合法性和社会主义制度本身‘串联’在一起，即党就是国家，国家就是党。这样的政党关系和政党制度势必造成政党和国家的合二为一。”（《第三波：20世纪后期民主化浪潮》）刘小枫：政党理念（或意识形态）还存在一种“国家化”趋势：政党不仅把其政治理念上升为历史中的神圣真理，成为一种信仰，而且与统治权力和社会的制度性建制一体化。中国共产党执政合法性的特征：以暴力为基础；过分依赖意识形态；非竞选而产生的执政党；与社会主义制度本身串联在一起。（三）中国共产党执政的合法性资源合法性资源：那些可以证明政治系统统治合法性的物质利益和无形的价值符号。1、意识形态罗伯特•达尔：意识形态能否赋予政治权力以合法性，并把政治权力转化为政治权威，而这种政治权威不仅比赤裸裸的暴力和强制来的可靠和持久，而且还能使统治阶级用最少的政治资源进行统治。（《现代政治分析》）指导思想：马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观……（1）国家的统一是中国共产党的“一笔殷实资产”。（2）共产主义意识形态为中国共产党执政提供了“来日合法性”。（《第三波》）意识形态合法性是有限度的。一是时间的限度。随着时间推移出现的制度的不均衡，而意识形态却难以发生相应改变，其解释力也随之下降，导致其合法性“贬值”。二是统治绩效的限度。对“来日合法性”的热情和憧憬必须靠执政绩效来保持。一旦许下的种种诺言得不到兑现，民众的热情与憧憬就会下降，甚至走向反面：热情变为冷漠，憧憬变为憎恶。因为合法性危机的核心就是承诺与履行之间的差距。2、政治制度资源共产主义意识形态是中国共产党进行政治制度建构的理论基础和指导思想。在对资本主义批判的同时，特别强调了资本主义之后的制度的民主性、平等性。这成为未来社会政治制度建构的内在要求。社会主义政治制度的合法性，不仅限于理论上的宣称，更不是静止的和一劳永逸地获得，还要看中国共产党在执政实践中的作为，看能否把社会主义政治制度及其民主落到实处。这要求执政党必须掌好权、执好政，做到立党为公，执政为民。3、旧社会的“负面合法性”资源新旧两种制度比较产生的偏差。纵向：近代以来中国历史的混乱与黑暗，尤其是国民党政府的腐败无能与黑暗统治。横向：资本主义国家存在的弊端。但它也存在时间与执政绩效两个限度。4、执政绩效经济增长作为一种合法性资源其作用是有限度的。社会主义追求的是实质性正义，社会主义理想的核心始终是平等，那么，在具体的社会政治生活中，做到维护社会公正，就成为执政和发行的一个前提性条件。5、领袖魅力魅力型的合法性不能作为政治统治的稳固制度基础，它不具备再生产的能力。这是一个平庸的时代。“依法治国”方略的提出，是我党对魅力型合法性局限的认识、及向制度合法性（法理型合法性）转化的自觉努力。朝鲜接班的正统性主要是来自于血缘。不仅是血缘上面要有联系，而且你要跟金日成要形神兼备，你的一颦一笑，一举一动，你说话的语气，都要跟金日成相似，这样你的接班的合法性就越加合法……（四）当代中国政治合法性存在的问题1、上层建筑与经济基础不相适应。（1）政治的高度集中与经济、利益的多元化，中央再也不能实施过去那种高度集中的控制力量。（2）日益膨胀的行政机构与冗员使社会无法承受。（3）高度集中的不受监督的权力与不规范的市场关系的恶性结合，使权力与金钱的交换肆无忌惮。（4）开放的经济、信息全球化与政治体系运作的封闭性之间的矛盾；经济改革持续推进与现行政治体制的矛盾。2、腐败问题对党的执政合法性的侵蚀。3、社会公正问题与贫富分化问题。辛苦一月，工资0.36元拆你没商量蛋糕谁来做，谁来分，怎么分？做大蛋糕与分好蛋糕，如何取舍？孙立平：断裂：20世纪90年代以来的中国社会在断裂的社会当中，以收入差距形式表现出来的社会两极分化会固化为一种社会结构。这种社会结构有两个特点：（1）一部分人被甩到社会结构之外。金字塔和马拉松。下岗职工：回到社会主导产业根本没有可能；在目前体制之下回到原来稳定的就业体制中去根本没有可能；朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。（2）社会阶层之间边界固定化，阶层之间的流动开始减少。在1980年代，我国社会中阶层之间的流动相当频繁。但到了1990年代中后期，许多路径的社会流动已明显减弱。在地区之间，断裂社会表现为城乡之间的断裂。改革前，中国社会形成了一种城乡分割的二元结构。以户籍制度为核心，这种制度安排将城乡人口和城乡的经济与社会生活，人为地分割为两个互相隔离的部分，形成人为的制度壁垒。城乡之间人口不能自由流动，两部分居民有两种不同的经济和社会待遇，农村的资源大量被抽取到城市，以支撑城市中工业化过程。耐用商品时代的断裂从生活必需品阶段转向耐用消费品阶段——联合国粮农组织用恩格尔系数作为判定生活发展阶段的一般标准：60%以上为贫困；50-60%为温饱；40%以下为富裕，低于30％为最富裕。中国城镇居民生活的恩格尔系数在“八五”末期下降到50%以下，1999年下降到41.9%，2000年下降到40%，2008年为37.3%在日常生活中，假定一个城市家庭每月收入为几千元，花费在主副食品上的消费可能只有几百元。即使加上其他与农副产品有关的开销，也极其有限。而更多的、大宗的消费项目，与农村或农民几乎没有什么关系。这意味着，城里人日常生活的大部分依赖的是城市而不是农村。事实上，即使原来许多由农村提供的食品，现在也有相当一部分来自从国际市场的进口。这样，城市和农村之间过去一直存在的相互依存性正在失去。在其他国家，由于这个过程会伴随农村人口向城市大规模转移，还不至于造成严重的社会断裂。而在我国，在农村日益衰落的同时，大量人口仍滞留在农村。这种情况下，在城市不断繁荣的同时，农村情形则不断恶化，从而形成一种新的社会断裂。文化与社会生活的断裂西方：文化浪漫主义→批判主义→后现代艺术断裂社会的实质，是几个时代的成分并存，互相之间缺乏有机联系。从存在主义、尼采热、后现代，到消费主义、市民文化、港台电视剧，再到农民的地方性自娱自乐和“封建迷信”。在社会中处于边缘的群体，比如农民，他们每天观看的电视节目和城里人几乎没有什么不同，但那些电视剧的内容，与他们几乎完全不相干，甚至不属于他们的时代。管理困境断裂社会要求政府和领导人必须对来自不同群体的互相矛盾而又各有其正当理性的要求，有一种明智的态度，对其进行妥善的协调，并采取措施逐步给以解决，否则，就会埋下社会动荡的种子。4、意识形态和信仰危机。社会语境的转换与传统意识形态的消解世俗时代人们对名利的追逐：“终日忙忙只为饥，刚得饱来又思衣。衣食两般俱丰足，房中又少美貌妻。娶下娇妻并美妾，出入无轿少马骑。骡马成群轿已备，田地不广用不支。置得良田千万顷，头无乌纱被人欺。六品五品犹嫌少，三品二品还觉低。当朝一品做宰相又想面南做皇帝。”无论哪一类国家，政治革命都是合法性危机的可能结果。马克思主义认为，革命是阶级矛盾激化达到极点的产物，它是被压迫者不再忍受压迫的激进行为。革命到来的时候，对原有政治体系的破坏和对既有社会秩序的冲击是不可避免的。一个社会能否走出“不断革命”的循环困境，关键还在于能否形成一种合理的制度，确立韦伯所谓的法理型权威体系。任何政权和任何社会都不希望发生革命，因为革命意味着暴力。即使是最和平的革命，也难免要流血，要有人付出生命的代价。革命还意味着对原有社会秩序的彻底破坏。如果不能迅速结束革命过程，不能尽快建立新的社会秩序，与革命相伴随的往往是长期的内战和政局的不稳。在这种情况下，社会经济的发展将受到打击，民众的生活也受到战乱和暴力的冲击。如果在推翻旧政权以后能够顺利建立一个以法理型权威为基础的社会政治制度的话，革命的代价还算得到了补偿；如果革命仅仅意味着推翻了一个暴政而用一个新的暴政取而代之的话，那就是革命的最大悲哀。如何避免革命？从政治合法性的角度讲，就是如何实现和提高政治合法性的问题。（五）当代中国政治合法性的重构主要依靠推动政治体制改革与政治现代化。目标：法理型合法性，即以非人格化的制度性力量而获取民众的支持与认同。1、政治制度层面的合法性建构（1）监管机制：建立有效的监管机制，防止权力过分集中，提高政府运作效率，遏制政府腐败，建构廉洁、高效的政府。——“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”（2）参与机制：民众通过合法的、制度化的渠道影响政府人员的行动与选择。政治参与扩大是政治现代化的标志。制度化的参与不畅，非制度化的参与普遍。政府应在保持基本稳定的前提下，循序扩展公民参与的方式与渠道；引导公民合法地参与政治，改革配套制度；优化民意表达结构，拓宽利益表达渠道。（3）整合机制：政党及其他机构必须对不同阶层、群体和个人的利益诉求进行有效整合，使公共政策的执行反映民众心声。我们需要一个有弹性的社会结构，当社会产生强大的内部张力时，社会具有适当的松弛性、宽容性和伸缩性。各个结构性要素相互协调，各种涌动的、方向不同的群体性力量能够形成一种合力，个体充满活力、各展其能、有序流动。一是化解群体间利益冲突的利益协调机制。化解贫富分化矛盾，经济政策