破局地方债务

破局地方债务：PPP模式的新崛起浙江工商大学金融学院楼迎军

2015.5.9

hong73a@当下中国地方性政府债务问题PPP视角下地方债务破解问题内容安排理性看待政府的资产负债问题四份政府资产负债表自2012年以来，共有四个研究团队尝试编制了我国政府资产负债表：中国政府资产负债核算理论和政策研究课题组；马骏（现央行研究局首席经济学家）牵头的复旦大学研究团队；中国银行首席经济学家曹远征牵头的中国银行团队；由中国社科院副院长李扬牵头的中国社科院团队如果不算政府持有的十几万亿的上市公司股份市值和国土资源性资产（尚未开发的矿产和未出售的土地）的话，结论差距不大浙江工商大学金融学院2007-2012政府资产负债评述（一）政府整体的资产负债率，即总负债与总资产之比，总体呈上升趋势，表明在政府资产形成中，对债务融资的依赖有所上升，进而造成债务风险相应提高国家净资产增加额持续小于当年GDP，表明并不是全部的GDP都形成真正财富积累，说明GDP指标存在质量问题总资产中存货占比激增，表明产能过剩问题非常严重主权部门（或广义政府部门）的资产大于负债，净资产额为正，这表明中国发生主权债务危机的可能性很低浙江工商大学金融学院2007-2012政府资产负债评述（二）2012年，中央政府与地方政府加总的债务接近28万亿，占当年GDP的53%，如果将非金融企业、居民部门、金融部门以及政府部门的债务加总，那么全社会的债务规模达到111.6万亿，占当年GDP的215%，这意味着全社会的杠杆率已经很高，去杠杆在所难免如果将地方债务或者更宽口径的主权债务考虑在内，中国的政府（主权）债务将有较大增长并带动总债务水平有较大幅度提高，需要警惕浙江工商大学金融学院2007-2012政府资产负债评述（三）所有年份的中国政府资产负债表均呈现出快速扩张之势在资产方，对外资产、基础设施、以及居民房地产资产迅速积累，构成资产扩张的主导因素。这记载了出口导向发展战略之下中国工业化与城镇化加速发展的历史进程在负债方，各级政府以及国有企业等主权部门的负债规模以高于私人部门的速度扩张，这凸显了政府主导经济活动的体制特征浙江工商大学金融学院2007-2012政府资产负债评述（四）政府资产负债表风险点主要体现在房地产信贷、地方债务、以及银行不良贷款等项目上，而中长期风险则更多集中在对外资产、企业债务以及社保欠账等项目上无论哪一类风险，都与当前的发展方式与经济结构密切相关。因此，应对或化解风险的最佳途径，还是转变发展方式，调整经济结构，推动经济的新常态如果继续执行现行养老保险体系，到2023年，全国范围内职工养老保险即出现资金缺口，到2029年，累积结余将消耗殆尽浙江工商大学金融学院政府资产负债现状的启示（一）为降低对外资产负债表中的货币错配风险，应注重扩大内需，减少对外需依赖，放缓对外资产积累，同时鼓励藏汇于民、促进对外直接投资、推动人民币国际化更重要的，在债权型错配状况短期内很难扭转的情势下，我们应更加积极主动地利用主权财富基金的机制，降低货币错配的风险减少政府对微观经济活动的干预，强化市场的决定性作用，将隐性或有负债转变为显性直接负债，明确负债主体并使之多元化浙江工商大学金融学院政府资产负债现状的启示（二）推动债务性融资向股权融资格局的转变，降低全社会的杠杆率，缓解企业的资本结构错配风险在中国未来的金融发展中，健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重，推动中国金融结构从债务性融资向股权融资格局转变调整收入分配格局，深化国有经济布局的战略性调整，进一步推进混合所有制改革，实施国有股减持充实社会保障储备资金浙江工商大学金融学院政府资产负债现状的启示（三）防范化解房地产信贷风险，促进房价向均衡水平合理回归，应重点改革土地制度和财税制度土地制度改革的核心是厘清政府的角色定位，逐步弱化政府作为土地交易者和直接经营者的角色，强化其服务者和监管者的角色妥善解决地方政府债务问题，关键是要通过体制性因素的调整，控制债务增量，削减债务存量主要涉及3个层面的改革：政府职能改革、投融资体制改革和财税体制改革浙江工商大学金融学院当下中国地方性政府债务问题PPP视角下地方债务破解问题内容安排理性看待政府的资产负债问题债务是问题的根源本质是高赤字之下的主权信用危机

欧洲债务危机2009年12月8日始于希腊，2010年起蔓延欧洲其它国家美国债务危机2013年10月，美债触及国会所允许的16.40万亿美元上限日本公共债务问题最烂的苹果，日本公共债务相对名义GDP占比达232%中国地方债务问题为什么中央政府要财政分权？如果以集权的方式由中央政府行使所有职能，而不是分级行使，由于信息不充分等原因，会使政府机构陷入低效率运行状态中国财政分权改革的一个重要作用是为地方政府和官员提供强而有力的财政和政策激励的约束，财政分权和干部选拔制度成为地方官员积极推动地区经济增长的基础因为中国的疆域宽广，中央政府直接管理地方事务的成本极高，因此分权成了必然的选择浙江工商大学金融学院中国分税制20年分税制的意义：一、划分中央和地方政府财政支出和事权；二、划分中央与地方政府财政收入；三、实行中央对地方的税制转移支付制度分税制的问题：一、地方政府之间事权划分仍不明晰；二、省以下政府之间的财权划分模式存在问题，中央政府集中财力的做法被省、市级政府效仿；三、在转移支付制度方面，税收返还的结果是维护地方、特别是财力充裕地区的既得利益，而不是缩小财力差距浙江工商大学金融学院中央与地方财政支出比重（1978-2010）浙江工商大学金融学院中央与地方财政收入比重（1978-2010）浙江工商大学金融学院中国财政分权的缺陷中国分权模式最明显的特点就是经济与政治的不同步，中国是在政治上保持垂直管理体制的前提下实行经济上的分权，通过对地方政府的激励来推动经济的发展但问题是：当下级政府拥有了更多的政策制定自主权的时候，增加了政府行为协调的复杂性中国财政分权的缺陷：对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力和地方政府的赤字偏好，这最终会导致中国宏观经济的失衡浙江工商大学金融学院宏观经济失衡截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元数据来源：审计署，全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）地方债务规模地方融资平台的成因地方融资平台风险究其根源，既有地方经济发展滞后原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素中央政府意识到，不论是经济发展，还是维持政治稳定，都需要地方政府的积极性。只能容忍地方政府另辟财源：容忍地方政府在维持传统功能的同时，兼有“发展型政府”和“掠夺型政府”的双重功能容忍地方政府具有独立的经济利益，地方政府经济利益通过“政府公司化”的行为实现关于深化预算管理制度改革的决定2014年10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》完善政府预算体系，积极推进预算公开改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策优化财政支出结构，加强结转结余资金管理加强预算执行管理，提高财政支出绩效规范地方政府债务管理，防范化解财政风险地方政府债券地方政府债务将与融资平台剥离（发改委，2014-5-21）目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债一些担忧：国外的地方政府举债中，地方议会的强大监督作用？固态模式治理日益液体化的地方政府？欠发达地区发行市政债的困难2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确地方政府举债，中央政府不救助地方债务存量替换这是既定的改革进程，而不是突发事件地方债务替换有利于减少期限错配、降低利息成本。用低息的7-10年市政债替换高息的3-5年期城投债、短期银行贷款、1-2年信托新发市政债的购买主体理论上可以是商业银行及其他市场主体，也可以是央行。根据相关法律，为执行货币政策，中国人民银行可以“在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇”中国版QE中国版QE的意图在于配合地方政府今年将发行的1万亿元地方债券，以降低实体经济融资成本、减轻系统性风险，并在地方层面促进经济发展方案一：央行购买，则是基础货币投放，10.88万亿地方债务，如果全部由央行购买，无疑是大规模QE方案二：地方发市政债替换商业银行持有的城投债、贷款和信托，更类似扭曲操作，以长替短、压低中长端(美国版是卖短买长，压低长端)例子：美联储推“扭转操作”美联储2011年9月22日宣布，推出新一轮非常规举措以提振经济，称将在2012年6月前增持4000亿美元长期国债，此举旨在推低融资成本并刺激开支和投资美联储此次用于购买国债的资金并非是继续扩充资产负债表，而是通过“扭转操作”来实现，即通过出售本已持有的剩余期限为3年及以下的4000亿美元中短期国债，并用该部分资金来购买剩余期限为6年至30年的中长期国债。这一举措实际上相当于延长了其持有的4000亿美元国债的期限，旨在压低长期利率25治本之策从根本上解决地方政府债务问题，需要体制改革，亟需地方资产负债表编制、全口径预算管理、透明预算、中期财政规划等制度改革建立起来，解决地方财务软约束推行财政体制改革，明确一级政权有一级事权：该级政府该做什么，财政上的支出责任有哪些，做到不重不漏；拥有与事权匹配的一级财权，为事权提供财政基础；一级政府通过编制一级预算确定收支用途，经人大审批，并接受监督，来源及接受绩效考核和问责；一级政府拥有一级产权并据此建立举债权，但要纳入预算管理当下中国地方性政府债务问题PPP视角下地方债务破解问题内容安排理性看待政府的资产负债问题困局：经济聚集与地方政府激励中国目前体制最大的问题是，它难以有效地解决长期激励问题，从而使得地方政府行为短期化（王永钦等，2007）地方主义的一个具体的体现就是，各个地方的政府都想做大本地的经济规模例如地方政府就有强烈的动机进入新兴行业，并利用干中学机制鼓励其发展，以便未来获得国内地区间贸易的更大收益，而这种地方主义的策略的直接结果就是，中国各地之前经历了一轮又一轮的重复建设和产能过剩（高新园区的过剩问题）地方政府企业化，借助地方融资平台进行资本运作浙江工商大学金融学院政府公司化的恶果蔑视信仰，无视伦理，对不受约束权力的崇拜，同不完全的市场经济结合，“权钱通吃”，是困扰我们的一大后遗症金钱是唯一的意识形态，自私是唯一的处事原则，物欲是唯一的满足途径，只会导致自我迷失和社会沉沦本来（中国）社会的细密分工已经是一种资本主义的结果，但这儿还有半殖民地的贫困基因，以及社会主义大锅饭煮糊后倒不掉的锅巴，所以，世间潮流一旦附庸资本，便从伪学的战壕里蜂拥而起，向着金钱与权势倒戈

——张承志，体制外的意味，2012中国的旧制度遗产中国两千年历史的舞台是两种基本力量的长期厮杀：“市场经济”和“官僚政治”中国的传统：经济在政治之下，政治在道德之下中国不可能有商业法的制定和执行，因为这需要司法独立，涉及对财产权的绝对承认，这与中国社会价值观念和社会组织原则相反，也不容于传统中国的政治结构，即公共福利必须高于个人私利，如果这一点被抛弃，这个辽阔帝国的官僚制管理就会完全坍塌。——黄仁宇，现代中国的历程，PP17浙江工商大学金融学院论政府如果公路、铁路、银行、保险、大型股份公司、大学以及公共慈善事业等等，所有这些都成了政府的分支；又如果城市自治会和地方议事会，连同目前所有交付它们管理的事务，都成了中央行政系统的附属；如果所有这些不同事业的雇员都要由政府任命和支付薪酬，乃至终其一生每一升迁都需仰赖政府；那么，纵有再多的出版自由和民主的立法机关，都不足以使英国和其他国家变得真正自由，除了徒具自由之名而已。并且行政机器的构建越是科学有效，即其网罗最优秀人才来操纵这架机器的办法越是巧妙娴熟，其为患也就越大。

——穆勒《论自由》原文减政主义一国政府之本分，在保全社会之安宁，维持社会之秩序，养其活力之泉源而勿涸竭之，顺其发展之进路而勿障碍之，即使社会可以自由发展其活力而已。教育也，殖产也，政府惟司其关于政务者，不必自为教育家、自营农工商之业也。夫国家教育之兴，非政府多颁学堂章程，多编教科书籍之谓，国民实业之盛，非政府多营官有事业，多定检查方法之谓。总言之，则国运之进步，非政府强大之谓。

——杜亚泉《减政主义》原文地方债务：中央地方一盘棋首先需要说明：地方政府举债本身无可厚非，在国外关于政府举债的研究中鲜有对地方政府债务必要性的争论，但有两个关键问题首先是资金用途。无论如何，政府债务融资的用途不能用于日常开销，否则就会丧失基本能力，只能是资本性的支出，如公共设施与基本建设等，这是惯例其次是还钱能力。最终难免陷入以债养债，因为支出总体上不能紧缩，只好用举债的方式不断地撑下去浙江工商大学金融学院破局地方债务的思路：放开地方政府发行市政债券（美国）推广政府与社会资本合作模式（英国）刘昆：《推进新型城镇化资金保障是重要条件》（2014-3-19）王保安：在政府和社会资本合作(PPP)培训班的讲话（2014-3-20）未来图景：资本会迅速地改变着中国，包括经济秩序，政治生态和权力结构两道主菜Public-PrivatePartnerships，公私合伙制混合所有制英国1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施，并向公众提供公共服务，类似于BOT本质：政府特许经营权的流转，阳光化的权钱交易不同于知识产权，它不仅仅是经营权，更有可能是一种隐性的公共管理权（古代的盐引、茶引）不以确权为目的的改革都是过家家1956年的公私合营：财产禅让PPP模式我们可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术语。首先是广义界定（这多少有点夸大），指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义，但本书一般使用这些安排方式更具体、更确切的名称。其次，在此处和本书的其他地方，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。