第八章土地利用管理

1第八章土地利用管理土地利用与土地利用管理农用地保护引导建设用地有序扩张保护、协调生态环境实施土地利用管理的主要手段2第一节土地利用与土地利用管理土地利用及其影响因素土地利用管理的概念与目标土地利用管理的理论依据3一、土地利用及其影响因素（一）土地利用的概念1、土地利用的概念土地利用是人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的过程；土地利用可以分为生产性的土地利用和非生产性的土地利用。42、土地利用的内容土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的总称；土地利用的主要内容是：①确定土地的用途；②在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源；③采取各种措施开发、整治、经营、保护土地资源，提高土地利用效果。53、土地利用是一个动态变化的过程土地利用率不断提高土地利用程度和效率不断提高农用地不断减少、建设用地不断增加6（二）土地利用的影响因素1、自然因素自然因素主要指气候、地形地貌、土壤、水文、地质条件等，它们制约着人们对土地的利用；自然因素很少能为人力所改变，人们利用土地，在很大程度上，要适应自然条件，也就是平常所说的“因地制宜”。72、社会经济因素：主要指社会制度、政策，城市化与工业化、土地所处的位置、交通条件，成本、效益、土地利用现状等。社会制度及与之相适应的土地所有制，对土地利用有着巨大的影响；国家的经济政策对土地利用有着重要的影响；城市化与工业化对土地利用有显著影响；位置、交通条件对土地的经济用途、利用方式和利用效益有着重要的影响；成本、效益，即单位面积投入成本所取得的效益，也在很大程度上影响土地利用结构；土地利用现状对土地未来的用途也有一定的影响。83、人的文化素质人们的知识水平、科学技术水平，对土地利用的整体性、长远性的认识，都会给土地利用带来深远的影响。9（三）土地利用的原则1、生态平衡原则在确定土地的经济用途与土地利用结构时，要正确评估土地的自然、经济特点，充分发挥不同地段的资源优势，切实做到地尽其利，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，有利于建立良好的生态环境，使土地资源得到保护和永续利用。选择土地的经营方式，要根据土地生态系统能量转化和物质循环的规律，采取各种措施，使土地生态系统各部分的功能处于相互适应、相互协调的平衡之中。102、最大经济效果的原则

最大经济效果就是指只用尽量少的劳动消耗，生产出尽可能多的符合社会需要的产品。11最大经济效果的三种形式当取得等量的劳动成果时，劳动消耗愈少，则经济效果愈大，因而提高经济效果的关键在于：采用合理的技术、经济措施，以降低劳动消耗，争取成本极小化；当耗费等量劳动时，劳动成果愈大，则经济效果愈大，因而提高经济效果的关键在于提高劳动和其他资源消耗的转化率，争取收益极大化；在劳动消耗与劳动成果均为变量的条件下，当消耗的增量小于成果的增量时，则经济效果上升，相反，则经济效果下降。123、节约原则土地是自然产物，它的数量不能随意增加，土地面积有限性是土地基本特性。因此，合理用地应体现节约原则。具体来说，就是各项建设用地必须统筹兼顾，全面安排，做到节约用地，不占或少占良田。13二、土地利用管理的概念与目标（一）土地利用管理的概念

1、土地利用管理概念土地利用管理是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地的开发、利用、整治和保护所进行的计划、组织、控制等工作的总称。142、土地利用管理的本质土地利用管理的本质是对各类型土地的利用水平和数量分配进行干预。153、土地利用管理应注意的问题必须遵循土地系统运行的自然、经济规律在保护中利用，在利用中保护16（二）土地利用管理的目标和内容1、土地利用管理的指导思想实施土地利用管理应遵循可持续发展、保障土地资源安全和有效供给、前瞻性及科学性的指导思想。17土地资源安全和有效供给一是土地资源保障的充裕度，它反映土地资源供给与需求之间的平衡状况；二是土地资源保障的稳定性，即土地资源供给来源的多样性或多元性；三是土地资源保障的均衡性，即土地资源供给在地区、部门、人群之间的均衡。182、土地利用管理的目标土地利用管理是一种政府行为，因此，土地管理目标必须兼顾多个方面，其目标具有多元化特征；具体目标包括五个方面：提高利用的经济效益，公平分配，社会发展，保障供给，环境质量。193、土地利用管理的任务和内容任务：对土地的利用水平和用途转变设置一定的约束条件，将土地资源在不同用途间的分配控制在可持续发展的幅度之内，保障土地资源安全；内容：保护农用地，引导建设用地有序扩展，保护协调土地生态环境。20三、土地利用管理的依据（一）法律依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）《中华人民共和国环境保护法》（1989年）《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）21（二）理论依据1、土地报酬原理在科学技术水平相对稳定条件下的土地利用中，当对土地连续追加劳动和资金时，起初，追加部分所得的报酬逐渐增多，在投入的劳动和资金超过一定的界限时，追加部分所得的报酬则逐渐减少，从而使土地总报酬的增加也呈递减趋势，这就是通常所说的“土地报酬递增递减现象”。22第一阶段第二阶段第三阶段边际产出线投入产出土地报酬递减律的三个收益阶段投入总产出线232、地租地价理论（1）地租理论地租是土地所有权在经济上的实现形式，并且以土地的所有权与使用权相分离为条件；24级差地租级差地租是指那些利用生产条件较好的土地所得到的超额利润；形成级差地租的条件有三种情况：不同土地肥沃程度的差别，不同土地位置的差别；对同一块土地，连续追加投资的各个生产率的差别；级差地租第Ⅰ形态是等量劳动投放在不同等级的等量土地上，因土地肥沃程度和位置不同面形成的超额利润；级差地租第Ⅱ形态是在同块土地上连续投入等量资本所产生的生产率的差别而形成的超额利润。25绝对地租

绝对地租指由于土地所有权的垄断，任何一块土地，即使最劣等地，也绝对必须支付的地租。绝对地租产生的原因是土地所有权的垄断以及土地所有权与使用权的相互分离。土地所有者凭借土地所有权向土地使用者收取绝对地租，不管使用的是好地还是劣地。26垄断地租

垄断地租指因垄断了某些自然条件特别有利的土地，在该土地上能生产稀有的土特产品，这些产品能提供一个垄断价格，从而带来了一个相当大的超额利润。27（2）地价理论土地价格是资本化了的地租:28土地价格的特点决定一般商品价格的主要因素是生产成本，而土地价格中通常不包括生产成本因素；一般商品价格受市场供给与需求两种因素的影响；

由于土地的总供给是固定的，所以，土地价格通常只受需求单方面的影响，其中，人口密度与产业兴衰是决定人们对土地需求程度的主要条件；土地具有保值增值功能，土地价格处于上升趋势；土地价格确定的复杂性。293、区位理论第一，确定土地资源在各用途、各部门之间的分配；第二，优化土地利用结构；第三，制定合理用地的政策和规划；第四，确定土地的质量等级；第五，确定不同位置地段的差额税率。304、生态经济理论

科学的土地利用管理要有效运用物流、能流、价值流和信息流的原理制定相关措施，合理利用和保护土地资源。31第二节农用地保护各类农用地的特点农用地保护的重点32一、各类农用地的特点1、农用地的分类耕地园地林地牧草地其他农用地332、耕地利用的特点利用周期较短对自然条件要求严格集约利用程度较高具有永续利用性能343、林地利用的特点利用周期较长森林是一种可再生资源对自然条件要求不严，利用方式较粗放多为综合性利用354、养殖水面利用的特点利用具有综合性利用具有不稳定性36二、农地保护的重点

耕地、尤其是耕地里面的基本农田是农地保护的重点。371、保持耕地总量的相对稳定确定合理的耕地保有量非农建设“占一补一”382、保持基本农田数量不减少基本农田划定的范围基本农田划定的比例基本农田保护规则393、改善耕地质量，提高耕地生产能力通过人类活动改善耕地利用的条件防治耕地污染404、提高耕地集约利用度兴建和维护排灌工程设施改良土壤，提高土壤肥力防治土地沙化、盐渍化、水土流失和污染禁止闲置、荒芜和破坏耕地大力开展土地整理415、建立耕地预警系统选取警情指标确定警兆指标测定警限和警度建立排警子系统42第三节引导建设用地有序扩张建设用地利用的特点引导建设用地有序扩张43一、建设用地利用的特点建设用地利用的非生态性建设用地位置特别重要性建设用地的高度集约性建设用地的稳定性建设用地的扩张性44二、引导建设用地有序扩张（一）建设用地有序扩张的涵义及辨识1、建设用地扩展的涵义建设用地扩张是指土地被城镇、住宅、商店、厂房、学校、医院、道路等建筑物、构筑物不断占用的现象；建设用地扩张方式：由内向外同心圆式连续扩张、沿主要对外交通线呈发射状扩张、跳跃式呈组团式扩张、低密度蔓延。452、建设用地有序扩张建设用地有序扩张是指建设占用土地与社会经济发展和社会对农产品的需求相协调。463、建设用地无序扩张建设用地无序扩张是指建设占用土地与社会经济发展和社会对农产品的需求不相协调。47建设占用土地符合社会经济发展规划符合土地利用总体规划符合城镇规划符合城镇建设规划符合年度土地利用计划经济持续发展城镇产业集聚耕地保护土地集约利用城镇环境改善城镇定位合理指导建设用地有序扩张建设用地无序扩张48（二）引导建设用地有序扩张控制建设用地的规模，以供给引导需求大力提高建设用地集约利用程度逐步缩减农村建设用地规模49第四节保护协、调生态环境一、土地利用与生态环境的关系1、土地与生态环境的关系土地是决定生态系统类型及其构成的主要因素，是能量输入与输出、物质交换转移得以实现的基础；土地是地球生态系统的物质储存器、供应站和能量调节者。502、土地利用对生态环境的影响从宏观上看，生态型用地减少，生态限制性用地增加，使生态环境面临的压力增大；从微观层面上看，工业化发展使工业三废排放增加，城市发展、人口集聚导致生活污水排放加大，农药化肥的施用对土壤环境和水环境产生不利影响。51二、保护、协调生态环境的重点保证农用地中园地、林地、养殖水面的合理比重谨慎开发未利用地保护和改善城镇生态环境，防止污染和其他公害52第五节实施土地利用管理的主要手段土地利用总体规划土地用途管制土地利用动态监测土地调控53一、土地利用总体规划土地利用总体规划是指人民政府依照法律规定在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定和调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署；土地利用总体规划是由各级人民政府组织编制的，其核心是确定和调整土地利用结构和布局。54二、土地用途管制1、土地用途管制的涵义

国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。55土地用途管制的内涵土地用途管制是一种土地利用约束机制必须经过一定的科学程序和法定程序确定土地的具体用途土地用途变更的申请许可制擅自变更土地用途的责任性562、土地用途管制的目的土地利用整体效益最大化协调吃饭与建设的矛盾消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用573、土地用途管制的实施—土地用途分区（1）土地用途分区的类型基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、村镇建设控制区、工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区、其他用途区。5859（2）分区步骤收集资料拟定分区类型编制分区草案征求意见划定土地用途区60（3）各个用途区的管制规则61三、土地利用动态监测1、土地利用动态监测概念是指运用遥感、土地调查等技术手段和计算机、监测仪等科学设备，以土地详查的数据和图件作为本底资料，对土地利用的动态变化进行全面系统地反映和分析的科学方法622、动态监测的特点监测成果的多样性监测体系的层次性技术要求的区域性技术手段的综合性