公共政策问题构建

小组成员：黄茜张苒刘培培张佩茹

公共政策问题构建一、什么是公共政策问题？二、如何去构建公共政策题？三、公共政策议程的建立？专题五：公共政策问题的构建一、什么是公共政策问题首先要弄清楚什么是问题---问题：实际状态与社会期望之间的差距---个人问题，团体问题，社会问题1、政策问题的含义是不是所有的社会问题都属于政策范畴？其实，只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府的政策议程，由社会问题转化为政策问题；安德森：引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或情景，并为此寻求援助和补偿的活动；邓恩：有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现综上所述，公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。2.公共政策问题的基本内涵

首先，它是一种社会客观现象或问题情境。任何问题都源自客观存在的社会现实，政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境；其次，问题的察觉与认同。这种客观情境已为社会大多数人或统治集团、统治者所察觉，从各自的角度感觉到问题的存在。一种客观情境如果没有被社会大多数人所察觉，它也只能是一种潜在的社会或公共问题，不可能上升为公共政策问题；

再次，现实与价值、利益期望的冲突性。这种客观情境与统治者或者社会上大多数人的利益、期望、价值等有严重的冲突，这种冲突使人们感到有强烈的需求，或者是一种受到剥夺的感觉，因此有必要采取行动改变这种状况；再者，团体的活动与力量。社会问题、公共问题演变为公共政策问题往往不单纯是少数个人行动所致。在现代社会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关的公共组织和政府；最后，政府的必要政策行动。公共政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府的职权范围内，通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织纳入政策议程并依法采取相应的政策行动来加以解决。3、政策问题的特征（1）客观性：政策问题是一种可以观察到的客观事实和问题情境。（2）主观性：政府确认时的主观性。（3）社会性：政策问题关系到大多数人。（4）动态性：政策问题的形成有一个动态发展过程。问题的性质、影响程度不断变化。（5）关联性：政策问题往往是具有系统相关性的问题。二、如何去构建公共政策问题？1、构建政策问题的重要性

（1）政策问题构建是公共政策过程的首要环节和政策分析的逻辑起点；政策制定者如想成功地解决社会问题,就必须首先探清真正的政策问题。纳塞尔.阿克奥夫认为:“要想成功地解决问题,就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多地是因为解决了错误的问题,而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案”（2）公共政策是以问题为导向的，公共政策关心解决或改善社会问题的前提是社会问题的发现与分析，如果不能确定有哪些社会问题以及这些社会问题产生的原因，那么公共政策就无法制定出来，所以政策科学家重视问题的分析更甚于答案的寻找，他们宁愿将三分之二的精力花在问题的分析上；（3）政策问题构建的正确与否决定了政策执行的成败；

政策分析中最致命的是第三类错误,即应当解决正确的问题时，却解决了错误的问题。准确的政策问题界定有助于找出产生问题的原因和多种可能的演变方向，进而综合各种利益要求，拟定政策制定所要达到的目标。公共政策制定实质上就是政府决策系统对已经界定的政策问题采取行动的过程，而政策问题的正确建构则是政策行动获得成功的前提和条件。在公共政策制定过程中，最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行政策决策，因为这不仅必然要浪费许多宝贵的精力、智力、时间和其它政策资源，而且这种浪费又是以将真正的政策问题搁置起来不加解决为代价的。2、政策问题构建的逻辑秩序政策问题的构建需要遵循“问题-社会问题-社会公共问题-公共政策问题的逻辑次序。一个问题上升到社会公共问题的层面需要具备三个条件:

一是该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛关注,

或者至少必须为公众所感知;二是大多数人都认为有采取行动的必要;三是公众普遍认为.这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务,而且应当给予适当关注。

当政策制定者选择了有关的社会公共问题予以解决时,政策问题就被构建出来了。在这一过程中,对问题情境的把握至关重要,问题情境是客观的,而政策问题的构建则是思维作用于环境的产物。问题是如何引起决策者的关注？

一是有关指标,指标可以表明哪儿出了问题,可以评估问题的严重程度或发觉问题的变化,政策制定者常常根据指标的变化来考察一个系统的状态并据此来界定问题。

二是焦点事件，“一些符号之所以变得流行起来并且具有重要的聚焦作用,其原因在于它们迅速捕捉住人们已经以一种比较模糊的、分散的方式感觉到的某种现实。”焦点事件可以预普,“可以强化对某一问题的某种预先存在的知觉,使人们的注意力集中到一个已经被人们遗忘了的问题上”,焦点事件还可以与其他类似事件联合起来影响某类政策问题的界定。

三是反馈，“文官对议程最主要的贡献就是他们从其亲自对某一项目的管理经验中意识到一些问题”,反馈的途径主要有系统监控、社会抱怨、社会调查以及官员的经验等等。3、公共政策问题构建的步骤（1）对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体与群体与此相关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有何影响。（2）勾勒出该问题的边界轮廓。弄清楚该问题产生和持续发展的时间；问题的发生有多大的空间范围，已造成多大影响；与哪些因素相关；发展的趋势如何。（3）搜寻事实依据。系统搜集该问题的事实材料，从多种途径查阅数据，并使用不同的方法进行评估、核实数据并将它们与已有的事实材料进行比照。（4）列举目的和目标。对与该问题有关的行为者的目的予以概要陈述或目标列举，以便能够对它们进行衡量和检测。帕顿和沙维奇指出，问题的解决方法是否可以被接受取决于行动者各自的目的和目标，对某些目的或目标我们可能必须进行常识性的陈述，然后随着分析的进展加以修正，而对其他目的或目标只能进行推断。（5）明确政策封套。所谓政策封套，指的是政策研究者在进行政策分析时所受到的各种因素限制，即与该政策问题有关的各种力量给决策者和政策研究者设定的框框。在进行问题认定时，他们必须弄清楚有关政策封套的重要线索，确定可能影响政策的广度和深度的均衡点。如果这些政策敏感性变量没有被包括在内，那么将无法弄清楚更高层次的政策；即使弄清了也无法实施。（6）匡算政策相关者潜在的成本和收益。将匡算的结果用文字叙述或者图表展示出来，指出如果该问题得到解决，各政策相关者或利益相关者将得到什么或者失去什么。（7）再次审视对该问题的表述。要最后思考一下是否在就必须针对该问题制定公共政策。4、公共政策问题构建时的价值取向（1）公共性；公共性是公共政策的元属性及其精神内核。公共政策解决的是社会公共事务，而非私人问题。公共政策问题的构建是一个开放的系统，社会公众都应有参与的权利和渠道。公共政策问题的构建要以社会公共利益为宗旨，体现社会公共理性和社会公众的意愿。（2）民主性；民主是现代政治的内核，在政策问题的构建中，要求各利益相关者有平等的机会和权利阐明其政治诉求，并得到相应的政策回应（3）互动性；公共政策的构建过程实质上是各方利益的整合过程，是社会公众与政策制定部门、相互影响，相互回应的过程。在政策问题的构建中，只有整合各阶层的政治诉求，才能促进政策问题的科学性和可执行性，增强社会公众对公共政策问题的认可程度。5、政策问题构建过程中的误差

（1）组织结构层级制结构体系：信息隐蔽、难以吸收新信息专业化：各部门本位主义集权化：上层人员信息负载严重（2）无知某些政府官员由于对专业知识并不了解，所以会轻易相信某些错误的媒体报道。（3）意识形态：组织成员共同拥有的信仰体系具有危险性，像“过滤器”，妨碍真正信息的传达；过于坚持信仰，造成认知失去协调，从而使信念和实际状况之间产生强烈的冲突（4）信息超载政府官员信息太多，容易造成沟通上的障碍，导致对问题的探讨产生误差。（5）噪音干扰在信息传递过程中产生的偏差，同样的原始信息会产生许多不同的意义。（6）时间落差指接收到信息到开始反映之间的时间差距。现在被忽略的问题，将来可能是严重的问题。（7）逃避问题决策者往往逃避其所不愿意面对的问题，于是对于问题的真想无法真正了解。（八）隐蔽问题提出某些大家已经知道的问题，来隐蔽事实上的问题（九）虚假问题解决了错误的问题，但不会对于真正要解决的问题造成伤害。三、公共政策议程的建立

（一）、政策议程的含义与类型1、含义在所有社会问题中，只有一部分问题能够被公共决策者所关注。由社会问题上升到政策问题，必须经过政策议程。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。--安德森政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步2、分类：科布和埃尔德系统议程（公众议程）正式议程（政府议程）

系统议程（公众议程）：某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决。实质：讨论议程三个基本条件：第一、广泛流传并受到公众注意；第二、公众认为有采取行动的必要；第三、公众认为在政府权限范围内正式议程（政府议程）：某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程。实质：行动议程政府议程项目包括：新项目和旧项目。新项目是指将新出现的社会问题纳入政策议程；旧项目则指原来就某一问题提出行动方案后但该方案并没有解决这一社会问题，政府不得不重新将该项目纳入议程范围3.两种议程的区别与联系区别：公众议程一般由比较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法，它所体现出来的往往是众说纷纭的特点。政策议程更特定而具体，它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程联系：一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。例如，延迟退休问题；很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但决策系统并没有把它们列入政府议程。例如，乱倒垃圾问题许多问题可能不经过公众议程，而直接进入政府议程。例如，非典时期的公共卫生政策。例：就业歧视问题的议程创立过程我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。（社会问题的产生）社会公众对于目前存在的各种就业歧视已经有充分认识。最新调查结果显示，有85.5%的人认为在找工作当中存在就业歧视，其中认为严重和比较严重的占到58%。这个数字表明，社会公众对就业歧视的敏感度和意识力已经达到相当高度。同时就业歧视问题也引起了公众的广泛讨论，成为一个热门话题，就业歧视问题逐渐进入公众议程。（引起公众的讨论）政府日益认识到反就业歧视问题的必要性并通过一系列的立法和行政手段反对就业歧视，以2004年批准《消除就业和职业歧视公约》为起点，以2007年《就业促进法》的颁布为标志，这意味着反就业歧视政策被提上了正式议程；（政府纳入公共议程）可以说，反就业歧视问题政策议程正是在政府和公众二者共同的推动下建立的。

（二）社会问题进入政策议程的途径1、社会团体或个人主动，政府有限介入。社会团体和个人的作用：当团体的利益受到威胁时，会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益；不同团体在利益、价值和需求方面的冲突会影响政府对该问题的关注程度。

政府为什么是有限介入：政府不知道这些问题的存在；政府知道问题的存在，但没有权力去处理；政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理；政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。2、政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入；政府主动发现并解决问题的情况：（1）比如保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次上关心并加以解决；对部分团体或个人来说，较多关心的是眼前与局部利益；（2）社会上的一部分团体或个人由于缺乏资源，无力向政府请求帮助，而实际上他们又特别需要政府的主动关注。政府的政策制定者可能会主动发现问题，也可能十分偶然地涉入对问题的主动关心。（3）在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位。他们或是歪曲事实，或是蓄意制造混乱。为维护社会的公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。（4）政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。3、政府及社会团体与个人都主动包括三种形式：（1）政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建，并顺利地将社会问题列入政策议程；（2）政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反，双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。（3）政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一