安全监理责任范围的界定

浅谈安全监理责任范围的界定作者天津开发区建设工程监理公司李纪庆2003年11月14日国务院令第393号《建设工程安全生产管理条例》将安全纳入监理范围，使监理企业在安全生产活动中所要承担的安全责任法制化。但由于《条例》只是对监理企业在安全生产中的职责和法律责任作了原则上的规定，因此各级政府主管部门、建设单位在实际操作中理解和掌握的尺度不尽相同，致使将监理企业的安全责任无限扩大，也形成了一种凡涉及到施工过程中无论是质量或安全事故，不管属什么性质也无论何种原因，监理都会成为千夫所指、众矢之的，各方对责任的追究都要将监理作为查处的对象，使监理企业或者监理人员常常处于一种茫然无措或惶恐不安的被动状态。有些地方甚至将施工现场发生安全死亡事故作为考核监理企业的否定条件，或降低企业资质或停止投招标的处罚。这种不问原因、不分责任、不进行实际调查、不问青红皂白的简单做法极不正常，它既不符合法律程序，也不符合《建筑法》对三方责任主体的划分，更不符合党中央提倡的“坚持科学发展观，构建和谐社会”的主题，极不利于监理行业的健康发展。那么监理企业要不要对安全生产承担责任，承担多大责任，监理企业在施工现场的安全监理范围如何界定？现就这个问题谈谈本人的看法，不尽正确。一、 关于施工组织设计、专项施工方案的审核深度审核施工企业报送的施工组织设计、各专项施工方案采取的安全技术措施是否可行、是否有针对性、可行性；是否符合建设工程强制性标准、规范规定，是体现以预先控制为主的重要工作，是保证安全生产的前提。那么监理企业对施工组织设计、专项方案究竟审核到什么程度？是实质上的技术审查还是程序上的审查？目前尚没有明确的规定。本人认为应注重程序上的审查坚持“以国家法律法规、工程强制性标准为原则，以技术审查为建议”的原则。理由是：其一、施工企业均是有一定资质的，所承担的工程与企业的资质和技术能力相一致，施工企业的技术负责人、安技负责人的认知水平、资质等级也应与所承担的工程相一致，因此注重程序审查实际上也是加强施工企业技术负责人、安技负责人的责任。施工组织设计、专项方案报送监理审核前必须经施工企业技术负责人、安技部门负责人的审核，并签署审核意见。凡经施工企业技术负责人审核同意的施工组织设计、专项方案就应该认为在技术上是合理的、可行的，监理企业可以在技术措施上、施工方法上提出自己的看法和建议，但绝不可强制（施工企业有权选择自己认为比较成熟的施工技术和施工方法），但前提是必须以符合国家法律法规、工程强制性标准、规范为原则。其二、监理企业不是施工企业上级技术主管部门，监理企业只有依据国家法律法规、规范、标准履行监理程序的责任，没有为施工企业进行技术把关的义务，施工企业作为有资质的法人主体，应该为其行为和技术上的过失承担责任，不应和监理企业的责任相混淆。二、 施工过程中监理企业安全监理的范围、深度及责任界定施工现场危险源无外呼来源于三个方面即：环境的不安全因素、人的不安全行为、物（机）的不安全状态。控制和管理好这三个方面，使之始终处于受控状态，就等于截住了安全事故的源头，从而才能避免事故的发生。那么在控制这三个方面的过程中，监理方应掌握到什么范围？控制到什么程度？我想从以下三方面加以论述：1、关于环境的不安全因素施工前应根据建筑物的特点、所处环境、不同季节采取有针对性的安全技术措施，创造安全的工作环境。这是在施工组织设计、专项方案中应考虑到的，监理方对此应进行审核和把关，审核的程度和把关的原则前面已作了分析，这里不再赘述。进而就是监督和督促施工企业严格按照施工组织设计、专项方案的安全技术措施组织施工，各项安全技术措施一经落实，如何保证这种环境的安全状态应该是施工企业的责任，而不是监理企业的义务。尽管监理工程师在施工过程中应经常巡视，发现问题应及时要求施工单位整改，但由于施工过程始终处于动态变化中，受自然、人为因素的影响较大，监理人员毕竟有限，也不可能寸步不离，因此不可能将所有环境的不安全因素“一览无余”，更不可能做到“一切尽在掌控之中”，监督管理者与生产组织者是不一样的。监理企业作为监督管理者，提供的是知能的服务，对安全的控制应承担的是施工现场范围内的“宏观控制”，而不是施工企业安全员、施工员的角色，不应和作为生产组织者的施工企业对施工现场安全生产的管理相混淆。施工企业对施工现场安全生产的管理应该是“具体”的“微观”的这也符合“谁组织生产谁承担安全责任”的原则，也符合《建筑法》第四十五条“施工现场安全由建筑施工企业负责”的规定。诚然，我们不能排除因监理企业或监理人员过错所间接导致的工程安全责任事故，如监理企业转让监理业务，或因监理人员失职（这里包括施工企业未按施工组织设计、专项方案中的技术措施执行，监理人员未予以制止）、渎职或错误指令等原因造成的安全事故，则当事监理企业或监理人员恐怕难辞其咎。例如2001年11月17日某地的一综合住宅楼工程施工过程中，因基坑坍塌造成4人死亡3人负伤的恶性事故。据调查其原因是：施工企业编制的施工方案违反国家强制性标准，边坡未按规定放坡、坑边堆积弃土未能及时清理，固壁支撑失稳导致事故发生，在这起重大安全事故中监理企业不可能置身事外。原因是：该工程总监理工程师未严格审查施工组织设计，让违反国家规范和工程强制性标准的施工方案得以实施，负有失职之责。又如：2008年5月13日开发区三星微电子厂房在三层梁板砼浇筑过程中发生支撑系统整体坍塌事故，造成3人死亡，1人重伤，多人受伤的重大安全事故。其原因是施工企业未按施工组织设计规定，“先施工柱，后施工梁板的施工顺序，”而是为抢工期采用梁板砼与柱砼同时浇筑，从而使模板支撑系统失稳造成整体坍塌所至，给开发区的和谐、稳定及安全生产形势带来极坏的影响。在这起重大安全事故中监理企业同样不可能置身事外。原因是该工程的现场监理人员对施工企业擅自变更施工方案的行为未予以制止，应承担连带责任。另外，施工过程中，监理人员发现施工企业违章指挥和违章作业却熟视无睹，未采取措施加以制止，导致工程安全事故发生，监理人员也难脱干系。举一反三，类似的问题发生时监理企业或监理人员企图洗脱责任恐怕令人难以信服。《刑法》第137条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金”。这表明如果监理企业或监理人员因失职、渎职或玩忽职守等原因造成工程安全事故，将承担工程安全事故责任。2、 关于物（机）的不安全状态在建筑工程安全事故中由于施工设备的不安全状态或违章操作导致的安全事故不胜枚举，把好施工设备的进场验收关，施工过程中始终保持施工设备的安全状态，禁止违章操作，无疑是杜绝安全事故发生的有效途径。那么监理在控制物（机）的不安全状态过程中的职责范围是什么？我认为应以控制程序为主，即：要求施工企业在施工设备使用前，必须经施工企业安技部门、施工现场安全管理机构的检查验收，并做好验收记录；大型起重设备、打桩设备还必须经特种设备管理部门的检查验收，建设行政主管部门备案登记。施工设备一旦履行了以上程序，施工企业安全管理机构、相关主管部门就应对验收结果负责，施工方应经常保持设备的安全状态，这也符合《建筑法》责任主体的划分。因为各种施工设备的检查、验收专业性较强，现场监理作为监督管理者，在人员配备上不可能做到“小而全”，坚持依据有关法规、规范按程序控制符合监理行业的性质与特点，也是区分各方责任的分水岭。3、 关于人的不安全行为施工现场人的不安全行为主要包括违章指挥和违章操作，是施工现场主要危险源之一。特别是近些年，城市基本建设投资不断加大，城市化进程不断加快，大量农民工涌入城市从事建筑生产，形成建筑业的劳务层普遍素质低的特点。他们普遍文化水平低、安全意识、自我保护意识差、缺乏组织观念、法律意识淡薄，加之有些施工企业“以包代管”的思想较严重，这些都给施工现场安全管理增加了很大难度和隐患。由于建筑业是劳动密集型的产业，纯人工操作、多工种、多人员，一个施工现场少则上百人，多则几百人甚至上千人，如果是由于人的不安全行为引发的安全事故也要追究监理企业的责任是不合适的。监理单位的监督控制只能针对施工企业的管理层，不可能直接对劳务层，监理企业只能要求施工方抓好基础性管理工，加强对进场工人的安全教育、安全培训，增强其安全知识、安全意识，同时建立健全各项安全管理制度来尽量减少，直至杜绝由于人的不安全行为引发的安全事故。三、监理行业的健康发展需要良好的市场环境监理行业在我国建设领域是一个年轻的行业，在现阶段相关法律法规还不够完善，各项配套制度不够健全，建筑市场不够成熟，监理企业受控于甲方，使监理企业很难以第三方的身份做到“公平、公正”。监理取费较低（目前尚达不到92年建设部规定的监理取费标准），不正当竞争、恶性杀价现象较为普遍，“低取费必然带来低水平”。目前监理企业有限的服务报酬尚不能满足企业的资产积累，更谈不上发展基金的储备，在此基础上又将安全生产纳入监理范围实则是一种无偿的服务，它带来的后果是监理水平的降低、安全监理留于形式，使监理对施工现场的安全控制处于茫然无奈之中。我们呼吁政府建设行政主管部门在目前建筑市场尚不成熟的前提下，出台对监理行业的相关扶持性政策，充分发挥经济杠杆的作用，使监理行业能够健康发展，使之为国家经济建设发挥更大的作用。“安全第一，预防为主”始终是我国建设工程安全生产管理一贯坚持的方针，除了将安全纳入监理范围外，当务之急仍然是加强政府主管部门的责任和监督力度，加强施工企业自身管理机制的完善，建立健全企业自身的安全管理机制，真正使施工企业法人代表从根本上认识到对本企业安全生产负责的迫切感和重要性，进而落实到具体的防护措施的投入、安全生产体系的建立和规章制度的执行、工程保险和现