城镇化投融资机制及财税制度改革

城镇化投融资机制及财税制度改革财政部财科所税收政策研究室张学诞2013年7月22日北京一、城镇化的重要意义二、财政介入城镇化的基本依据及职责定位三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革目录一、城镇化的重要意义2013两会之后，新上任的李克强总理再次推动中国城镇化进程。李克强指出，“我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。差距就是动力。”“新型城镇化”是扩大内需的最大潜力，被期待为下一轮中国经济的驱动力。城镇化将是未来相当长时期内中国现代化进程中的一个基本问题，其中存在着复杂的机制，包括土地制度改革、户籍制度改革等难点和重点问题。

一、城镇化的重要意义

（一）对城镇化的一点认识1．城镇化的基本含义及我国城镇化发展历程城镇化是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚从而人口向城镇集中、乡村地域向城镇地域转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的过程。城镇化是人类社会经济发展的必然趋势，是社会文明进步的重要标志，是加快我国全面建设小康社会的重要推动力按照城镇化的基本动力、推进速度等，将中国城镇化划分为三个阶段：（1）缓慢推进期（1949-1978）

一、城镇化的重要意义

新中国成立后，为了支持工业化的迅速推进，我国采取了“城乡分割、以乡补城”的方针，严格限制城乡人口流动，城镇化速度缓慢。1949-1978年，我国城镇化率由10%左右仅增长到17.9%，年均增速不足0.3%。（2）恢复发展期(1979-1992年)在经济增长的拉动下，城镇化开始恢复发展，并逐渐加速。1979-1992年城镇化率从18.96%提高到27.46%，提高了8.5个百分点，年均提高约0.68个百分点，是前29年城镇化速度的2.72倍和世界同期城镇化速度的2倍；一大批新兴城市迅速崛起，城市总数由216座增加到517座，建制镇由2851座增加到11985座。一、城镇化的重要意义（3）加速发展期（1993-今）随着经济快速增长，中国城镇化进入了加速发展期，大量农业剩余劳动力摆脱土地束缚向城市和城镇流动，城镇化率自27.99%迅速提高到51.3%%，年均提高约1.4个百分点；城市数量达到655个，建制镇数量达到20000座左右，并逐渐形成了长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。一、城镇化的重要意义2．当前城镇化进程和城市发展中的“五大偏向”

改革开放以来，中国城镇化快速发展，但是也需要反思在城镇化过程中的过度依赖土地财政、人口过度集中于大城市、过多的非家庭式城乡人口迁移、过高的半城镇化和城市间恶性的GDP竞争等多种偏向。（1）城市政府过度依赖“土地红利”，“土地财政”使地价过高并推高房价，城市房地产形成高度“泡沫”态势一、城镇化的重要意义“分税制”改革后，受限于地方政府财权与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源，但也造成城市政府的“土地财政依赖症”（见表1和表2）。一方面，土地财政推高了房价，加剧了房地产的“泡沫化”。另一方面，也形成了城市“征地—卖地—收益”的粗放式土地经营模式，造成了土地资源的极大浪费。如有统计显示：2000～2009年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加了28.7%，使城镇化发展面临着不可持续的风险。一、城镇化的重要意义一、城镇化的重要意义一、城镇化的重要意义（2）城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈，人口过度集中于特大城市造成“大城市病”的集中爆发。（3）过度依赖人口非家庭式迁移和异地转移，大量“候鸟型”人口流动造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”的巨大社会代价（4）过度依赖“人口红利”和农民工不彻底转移的“半城镇化”发展模式，造成农民工权益缺失（5）在城镇化进程和城市竞争过程中，过度重视GDP等硬实力和高楼广场等硬环境，忽视软实力和软环境，城市间形成GDP恶性竞争局面一、城镇化的重要意义3．新型城镇化的提出所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。一、城镇化的重要意义4．推进新型城镇化的关键是农民工市民化（二）城镇化的意义顺应人类社会发展规律，积极稳妥推进城镇化，对于继续顺利推进我国现代化建设、加快建成全面小康社会，具有至关重要的作用。1．城镇化是保持经济持续较快发展的强大支撑2．城镇化是推动经济结构调整升级的重要抓手3．城镇化是解决“三农”问题、促进城乡协调发展的重要途径4．城镇化是提高人民群众生活水平、促进人的全面发展的重要举措二、财政介入城镇化的基本依据及职责定位（一）政府财政介入城镇化的基本依据1．从根源说公共财政制度的建设是城镇化发展的必要前提和动力来源一国城镇化发展的真实水平是与它的经济面和经济制度相关连的，是整体质的飞跃的结果，而财政正是与所有的经济范畴有着密切联系的关键所在。2．城镇化所带来的公共物品和公共服务规模及层次的需求变化需要政府财政的支持二、财政介入城镇化的基本依据及职责定位城镇化的发展涉及到经济的方方面面，其必须与公共财政建设的变化相一致。首先，城镇化进程对城市公共财政支出即城镇自身建设和公用设施建设提出了更大、更高的要求，财政成为解决城镇化进程基础设施建设瓶颈的重要分配形式。尤其是中西部等不发达地区，政府应该是基础设施的投资主体。其次，政府承担着城镇化变迁中的科技、教育和文化建设的发展任务。最后，城镇化规模的扩大需要政府财政配套措施的完善。随着城镇的发展，人口的增加，财政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、环境卫生等公共服务方面的支出。在社会保障支出方面，需要政府建立和完善养老、医疗、失业等保险制度，以保证居民基本生活需要。在环境保护方面，小城镇的建立、发展和城市规模的扩展，环境保护等方面的任务会日趋繁重。二、财政介入城镇化的基本依据及职责定位3．城镇化本身也是公共物品，必然要求政府财政提供一定制度的供给城镇化本身具有公共物品的基本特性，这也给予财政介入提供了基本依据。二、财政介入城镇化的基本依据及职责定位（二）我国城镇化进程中的财政职责定位在城镇化前期，按照我国经济发展的趋势变化，我国城镇化动力主体主要是政府财政，对应的在前期我国主要对应的发展模式也是以政府财政为主导的自上而下的城镇化，即政府根据城市发展战略和社会经济发展规划，运用计划手段发展若干城市，并安排落实城市建设投资的一种政府引致型的制度变迁模式；随着经济的发展和财税制度的成熟，多元化的动力主体不断的成长，在财政引导下共同促进城镇化水平的提升。

三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制

（一）基础设施投资需求与供给的矛盾美国著名经济学家斯蒂格利茨曾预言，21世纪世界经济发展的两个主要引擎一是美国的高科技，二是中国的城镇化。现阶段，我国正处于城镇化的高速发展阶段。从2002年到2011年，我国年均城镇化率高达1.35％，由39.09％上升到了51.3％。根据测算，如果按照过去十年的平均年均城镇化速度，每年将有1300多万人口转移到城市。巨大的人口转移带来的年均约5万亿的交通、能源、通讯、环保等基础设施投资需求。

三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制

基础设施的旺盛需求对于国民经济发展和转型重要性不言而喻，但年均5万亿元的投资约占2012年财政收入11.7万亿元的43％，这对于我国各级政府来说绝对是一个挑战，尤其是对于负债状况已经堪忧的地方政府来说更是巨大的负担。要为城镇化的发展筹集充足的建设资金，实现城镇化的快速健康发展，必须利用开拓创新的投融资模式以广泛吸纳各类有益的社会资金进行基础设施建设。

三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制

（二）基础设施的公共品属性与供给模式1．公共品的定义与分类

基础设施是一种典型的公共品，所谓公共品是指在消费上具有非竞争性和非排他性的物品或服务。公共品都存在一定程度的外部性。西方经济学家和财政学家把社会生活中完全满足上述条件的产品或服务叫做纯公共品；部分满足上述条件的产品或服务叫准公共品。准公共品具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共品和私人产品之间，故亦称为“混合产品”。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制准公共产品的范围较宽，如教育、文化、广播、电视、医院、科研、体育、公路等事业单位向社会提供的属于准公共品，供水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等企业单位提供的产品，也属于准公共产品的范围。可见，我们通常所指的基础设施属于准公共品的范畴。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制2．公共品的供给模式公共经济学认为公共品的供给可以分为政府供给、市场供给两个层次。对于保障公民基本权利、明确产权、规范市场规则等的法律，维护国家利益、国家安全等的国防、外交，此类纯公共品必须由政府供给；但是对于交通、通讯、环保等基础设施类的准公共品以及教育、医疗等涉及民生的准公共品，可以通过多种组织形式，利用市场机制和私人部门资源有效地进行供给，或采取政府加市场的方式进行联合供给。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制（三）高速城镇化背景下的基础设施市场化供给模式经验借鉴1.典型国家的做法美国基础设施的民间供给美国城市基础设施主要由民间资本提供，而政府提供的主要是非经营性基础设施投资和涉及到国家安全等方面的经营性项目。美国基础设施投资供给模式的主要特点是通过大量发行市政债券这一制度安排进行基础设施的市场化和民间供给。美国的市政债券分为两类，第一类为普通义务债券（或称整体责任债券），由地方政府发行，主要以税收为主的财政收入和附加税费作为偿还保障；第二类为收益债券，由政府代理或授权的机构发行，以项目的收益作为还款保障。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制（2）法国基础设施的特许经营对于政府投资的非经营性或准经营性基础设施项目，法国采取特许经营制度引入市场化机制。特许经营制度（最典型的为BOT），是指政府在保证其对公用事业拥有所有权的基础上，将公用事业的经营权授予开发建设商，开发建设商在特定的经营期限内通过对公用事业的受益者收取报酬，用来补偿投资建设所需费用并从中获取一定利润。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制2.经验借鉴（1）根据基础设施的特性确定基础设施的投融资主体（2）根据基础设施的地域性确定各级政府的责任与分工（3）改变基础设施的经营性质，从而拓宽投融资渠道（4）通过衍生和打包产品的方式增加基础设施项目的收益来源三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制（四）创新投融资模式支持新型城镇化建设1．创造条件发行市政收益债券。城镇基础设施收益债券与特定项目收益还债挂钩，具有信用等级高、融资成本低、资金来源稳定、融资期限长、流动性高、强化债务约束、优化项目融资结构等优势。完善债券市场化发行机制、市场约束、风险分担机制、强化偿债能力的基础上，扩大地方政府发行市政建设债券的范围，不断扩大经营性建设项目直接融资规模。

2．充分利用开发性金融工具。以政府信用和开发性银行信用为基础构筑企业信用，以企业信用改善为条件，引导其他商业银行与企业建立信用关系，帮助企业吸引债券、股票等其他商业资本形式进入。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制3．大力发展产业化基金。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。

4．发展多层次资本市场。提高股权性资本的比重，利用好FDI（外商直接投资），聚合包括PE（私募股权投资）、VC（风险投资）等在内的各种性质的投资，鼓励转变债务为股权的金融创新，切实改善金融服务投资的功能。三、创新城镇化过程中基础设施投融资机制5．加大中央财政的支持力度。在地方财政相对紧张的条件下，中央财政多承担一些责任，尤其是针对公益性项目，尽量减少需要地方配套财政支出的要求，如对贫困落后地区和对中央安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改革等公益性建设项目，取消县级及以下资金配套要求，提高中央公路建设资金对国省干线公路改造的补助等。

四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革

（一）改革和完善分税制财政体制1.合理确定各级政府的主体税种从中央政府来看，以增值税作为主体税种。增值税是中国收入最大的税种，税基大、税源广。增值税的纳税范围覆盖商品和服务的各个环节，特别是随着营业税改征增值税改革的推进，最终可能将建立起一个覆盖所有商品和服务的增值税。由于增值税税基流动性大，与全国统一大市场的有效运行密切相关，为了更好地发挥增值税的经济效率，促进各类经济要素在全国范围内的无碍流通和全国统一大市场的完善，从增值税本身的属性出发，增值税可作为中央政府主体税种，由中央政府统一立法、在全国范围内统一征收管理。

四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革

从省级政府来看，目前营业税可作为省级政府的主体税种，但是随着“营改增”改革的推进，营业税将逐渐缩减乃至最终取消，因此需要考虑可接替的主体税种。对此，我们认为，可考虑以增值税、所得税（包括企业和个人）为省级政府的主要收入来源。从市县政府来看，未来可作为主体税种重任的当属在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税。四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革2.建立科学透明的政府间税收划分框架在确定了各级政府的主体税种后，本文对中央、省和市县三级政府税种及收入归属做了划分，如表3所示。四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革以上税收划分是针对未开征环境税和社会保障税的情况，若今后开征这两种税的话，则需考虑其收入归属问题。就社会保障税而言，由于社会保障一般为中央政府事务，因此世界各国一般将其列为中央税，但考虑到我国社会保障统筹的水平较低，现阶段的体制状态仍是以省级统筹为主，因此可暂列为中央与省级政府共享税，等到基本养老社会保障事务由中央政府在全国统筹后，再相应转为中央政府收入。对环境保护税来说，由于环境保护属于三级政府共有事务，为调动各级政府进行环境保护的积极性，环境保护可作为中央、省和市县级政府的共享税。四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革（二）完善公共服务体制，实现城乡基本公共服务均等化1．以公共服务为导向，转变城镇政府职能政府应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。城镇政府的公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。2.重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益输入地政府要转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革3.把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村（城中村）延伸城镇政府应把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到“城中村”和已经与城镇连片的农村，使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革（三）建立和完善地方税体系一是科学配置税种，将更富地方特性的税种，应当增大地方的权限。二是应通过改革使房地产税和资源税成为地方政府主要的收入来源，这将有利于从总体上解决地方财政收入问题和地方税体系的构建问题。房地产税可望为东中部省份提供税收支柱，而资源税则应成为经济欠发达但资源富集的西部省份与自治区的税收支柱。三是赋予省级政府对地方税种适当的管理权限，包括税种选择权、税率调整权，以及在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许省级政府通过立法程序，经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征新的税种。

四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革

1、积极推进房地产税改革2011年房产税收入为1102.36亿元,占税收总收入比重为1.2%.（1）中央文件的不同提法2003年党的十六届三中全会通过的《决定》：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”；“十一五”规划提出：“改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费”；2009年国务院批复的《深化经济体制改革意见》：“深化房地产税制改革，研究开征物业税”；“十二五”规划建议提出：“研究推进房地产税改革”。四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革（2）改革试点

2005年在北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏和重庆等六地进行物业税试点。

2007年增加安徽、河南、福建、天津四个试点省市。

试点的主要内容：摸清税源，模拟评税。也称为“空转”。自2011年1月28日起，上海市、重庆市开展对部分个人住房征收房产税试点四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革（3）保有环节房地产税的基本宗旨：统一税费、减轻负担、抑制房价。（4）如何设计税制？重点在税率及减免优惠。（5）保有环节房地产税的影响分析

－对房地产开发企业的影响

－对购房人的影响

－对房价的影响四、基于城镇化的财税改革及相关配套改革2、