幼儿园政策法规与政策概论-吴开华

学前教育政策法规广东第二师范学院教育学院吴开华（副院长、博士）课程内容法律、政策与学前教育依法治校（园）与园长的三大法律意识学前教育公益性与政府职责幼儿园的法律地位与办园自主权幼儿教师的法律身份与权利保障幼儿园安全事故的责任认定与防范处理教材童宪明主编：《幼儿教育法规与政策》，复旦大学出版社2013年版。重要政策与法规《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）《3－6岁儿童学习与发展指南》（教育部，2012）《幼儿园教育指导纲要》（教育部，2001）《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》《深圳市学前教育管理暂行办法》（深圳市人民政府，2008）

法律与学前教育法律是社会关系的调整器（核心：权利与义务）

法是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的反映着统治阶级意志的规范体系。它通过规范人们在社会关系中的权利与义务，确认、保护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。法是一种行为规则或社会规范；法由国家特定机关依特定程序制定或由国家认可；法以权利义务为核心内容/基石范畴；法由国家强制力保证实施。法律、政策与学前教育（一）法律与教育关系

教育关系指在作为一种社会活动的教育活动中所形成的各种社会关系。法律对教育关系的调整（确认、维护和发展）：政府与学校（行政管理关系）学校与教师（聘任关系；内部管理关系）学校与学生（教育、管理、保护关系）教师与学生（教育、管理、保护关系）法律、政策与学前教育（二）我国教育法的体系宪法中有关教育的条款教育法律：分为教育基本法律和教育单行法律教育行政法规地方性教育法规教育规章（部门教育规章与地方政府教育规章）教育自治条例和单行条例特别行政区的教育规范性法律文件教育国际条约或协定（须经我国签署、批准）法律、政策与学前教育（三）【附】我国教育法体系层级表层次形式制定机关适用范围一宪法中的教育条款全国人大全国二教育法律教育基本法律全国人大全国教育单行法律全国人大常委会全国三教育行政法规国务院全国四地方性教育法规省级人大及常委会本行政区域五教育规章部门教育规章国务院各部委全国政府教育规章省级政府本行政区域国家及深圳市学前教育主要法规《教育法》关于“学前教育”的规定及缺失第十七条国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。《幼儿园管理条例》（教育部，1989）着眼于政府对幼儿园管理的部门规章。《幼儿园工作规程》（教育部，1996）着眼于规范幼儿园办园行为及内部管理的规章。《深圳市学前教育管理暂行办法》（深圳市人民政府，2008）对深圳市学前教育进行全面规范的地方政府规章。法律、政策与学前教育（四）政策与学前教育公共政策的内涵与实质

内涵：党和政府为了实现一定时期的目标和任务而规定的行动准则。

凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。（托马斯·戴伊）

公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。（戴维·伊斯顿）实质：公共政策体现了政府的政治行为，旨在利用国家权力来解决社会公共问题，其本质是要解决利益分配问题。公共政策的功能导向功能、分配功能、调控功能法律、政策与学前教育（五）国家及广东省有关学前教育的主要政策《国家中长期教育改革与发展规划纲要》

建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。积极发展公办幼儿园，大力扶持民办幼儿园。

《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，国办发[2003]13号）：今后5年（2003—2007年）幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）《3－6岁儿童学习与发展指南》（教育部，2012）《幼儿园教育指导纲要》（教育部，2001）法律、政策与学前教育（六）依法治校（园）与

园长的三大法律意识（一）依法治校（园）的基本观念与要求实行依法治校，就是要以建设现代学校制度为目标，以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理，学校、教师、学生合法权益得到有效保护的格局。

——教育部关于加强依法治校工作的若干意见（2003）——全面推进依法治校实施纲要（教育部，2012）法律至上

将法律视为管理学校的依据和最高权威“以法治校”：简单地把法律作为工具和手段来治理学校、管理学校事务。学校公共权力的行使要有法律依据权力：法无授权即禁止权利：法不禁止便自由学校享有办学自主权，拥有自主管理的空间

《教育法》A28：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；……”依法治校（园）与

园长的三大法律意识（二）一个肮脏的国家，如果人人讲规则而不是谈道德，最终会变成一个有人味儿的正常国家，道德自然会逐渐回归；一个干净的国家，如果人人都不讲规则却大谈道德，谈高尚，天天没事儿就谈道德规范，人人大公无私，最终这个国家会堕落成为一个伪君子遍布的肮脏国家。

——胡适

讲规则的国家最道德，讲“道德”的国家最肮脏。

善法之治学校制定的所有规则应是善规则、良规则。“形成以章程为核心、自主管理的制度体系”制定章程：学校章程是学校的“基本法”，是学校自主管理及政府监督管理的基本依据。完善制度：以学生的发展为核心构建学校决策、执行、监督等制度，强调学校利益相关者（教师、学生、家长、社区）在制度建设和学校发展中的作用。依法治校（园）与

园长的三大法律意识（三）民主参与：“大家的制度”VS.“管理者的制度”?“制定涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生及其家长意见。”“学校实施直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并做出相应说明，提交家长委员会讨论，由家长自主选择、做出决定。”规范通过：确保程序与机制的公平。严格执行：不要随意改变学校制度。依法治校（园）与

园长的三大法律意识（四）制约权力实行开放办学：学校组织结构（治理结构）具有开放性。“健全科学决策、民主管理机制，完善学校治理结构”：园务委员会、教职工代表大会、家长委员会，社会参与机制。

保障权利以师生权利为核心来设置各项秩序法的核心是权利，法治的真谛是保障人权，各种秩序不应以公共权力为核心来设置，而应以公民权利为核心来设置。遵循公民义务法定化原则

“章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则，不得超越法定权限和教育需要设定义务。”依法治校（园）与

园长的三大法律意识（五）园长应树立的三大法律意识（一）权利意识幼儿园管理的三维目标：效率、秩序与权利师生管理应体现法益平衡原则师生管理措施应在学校公共利益（效率、秩序）与师生当事人的权利之间谋求平衡。有多种同样能达成目的之措施时，应选择对师生当事人权益损害最小的手段。依法治校（园）与

园长的三大法律意识（五）依法治校（园）与

园长的三大法律意识（六）证据意识打官司即打证据无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任。学校要注意证据的收集与保存

例：南山区某学校小学生被绑架案依法治校（园）与

园长的三大法律意识（七）程序意识行为符合法定程序（顺序、步骤、时限）基本要求：告知/通知当事人；说明理由、提供证据、听取申辩

“对学生进行处分，应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当。”“作出不利处分前，应当给予学生陈述与申辩的机会，对未成年学生应当听取其法定监护人的意见。”“对违反学校纪律的学生，要明确处分的期限与后果，积极教育挽救。”

公益性：学前教育的根本性质学前教育的性质、地位学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。（《若干意见》）学前教育是国家基础教育的重要组成部分，也是一项社会公益事业；是国家学制的第一阶段、基础教育的起始阶段，是社会公益事业的重要组成部分。

学前教育具有显著的公益性，公益性是学前教育的根本性质。（庞丽娟）公益：公共利益；非营利

《教育法》A8、A25学前教育公益性与政府职责（一）学前教育公益性的基础学前教育是国民素质整体提升的奠基工程。学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期，是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期，是个体社会化的起始阶段和关键时期，直接影响个体终身学习与发展的质量和效果。学前教育具有强正外部性与高回报性效益。学前教育具有极高的社会回报率，为社会带来巨大收益；对弱势群体的学前教育还可通过保障教育的起点公平而打破贫困的代际循环，促进社会公平。经济学：个人受益率与社会收益率

学前教育公益性与政府职责（二）作为公共服务的学前教育

由于学前教育具有极强的公益性，将学前教育纳入政府公共服务体系大力推进普及，已成为当前国际教育发展的新趋势。教育部基础教育司李天顺副司长将学前教育公共服务体系总结为“四个大多数”：大多数幼儿园是普惠性幼儿园；大多数适龄儿童都能进入普惠性幼儿园；普惠性幼儿园大多数成本是由公共财政承担；大多数家庭困难儿童都能得到政府资助。学前教育公益性与政府职责（三）学前教育公共服务中的政府职责《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》：资源建设：园舍建设、教师队伍建设、经费投入

园舍建设举办公办幼儿园通过新建幼儿园、利用富余资源改建幼儿园、扩建幼儿园、支持街道和农村集体举办幼儿园等措施大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。扶持民办幼儿园采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。努力扩大农村学前教育资源，逐步完善县、乡、村三级网络。学前教育公益性与政府职责（四）教师队伍建设编制与准入合理确定生师比，核定公办幼儿园教师编制，逐步配齐幼儿园教职工。健全幼儿教师资格准入制度，严把入口关。2010年国家颁布幼儿教师专业标准。地位与待遇切实维护幼儿教师权益，完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称（职务）评聘机制和社会保障政策。培养与培训完善幼儿师资培养培训体系，办好幼儿师范院校和专业，对园长和教师进行全员培训。

学前教育公益性与政府职责（五）经费投入

预算有科目

将学前教育经费列入各级政府的财政预算。增量有倾斜新增教育经费要向学前教育倾斜。投入有比例财政性学前教育经费要在同级财政性教育经费中占合理比例。拨款有标准制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。资助有制度建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。学前教育公益性与政府职责（六）监督管理：准入、安全、收费和保教准入管理。严格执行幼儿园准入制度，完善和落实幼儿园年检制度，实行动态监管；分类治理无证办园。安全管理。建立健全各项安全管理制度和安全责任制；建立全覆盖的幼儿园安全防护体系。收费管理。国家制定幼儿园收费管理办法，省制定公办幼儿园收费标准；加强民办幼儿园收费管理，完善备案程序。科学保教。制定幼儿学习与发展指南，坚持保教结合，寓教于乐，防止和纠正幼儿园教育“小学化”倾向；建立幼儿园保教质量评估监管体系。

学前教育公益性与政府职责（七）幼儿园的法律性质幼儿园概念界定

指经主管机关批准设立或登记注册的对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构。是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。

幼儿园的法律性质——公益性

《教育法》第25条：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”对“不以营利为目的”的理解“划分以营利为目的办学的标准，不在于学校或其他教育机构是否有收入，也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。”（《〈中华人民共和国教育法〉释义》）幼儿园的法律地位与办园自主权（一）“不以营利为目的”意味着法人依法取得的收益的利润不能在法人成员之间进行分配，即法人成员不能享有作为所有权基本权能的“收益权”。

【附】《民间非营利组织会计制度》

第二条本制度适用于在中华人民共和国境内依法设立的符合本制度规定特征的民间非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：（一）该组织不以营利为宗旨和目的；（二）资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；（三）资源提供者不享有该组织的所有权。幼儿园的法律地位与办园自主权（二）幼儿园的法人地位法人及其分类法人的含义是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应当具备的条件依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。《民法通则》关于法人的分类企业法人非企业法人：机关法人、事业单位法人、社会团体法人幼儿园的法律地位与办园自主权（三）公办幼儿园的法人地位——事业单位法人民办幼儿园的法人地位——民办非企业单位法人民办非企业单位的含义

指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位在现行法人制度中的尴尬境地“身份”确认的困难

《民法通则》对法人的分类：机关法人、事业单位法人、社会团体法人、企业法人。法律调节的缺失

国务院：《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）民办非企业单位的重新定位将民办幼儿园确认为“民办事业单位法人”。幼儿园的法律地位与办园自主权（四）办园自主权含义是幼儿园在法律上享有的，为实现办园宗旨，独立自主地进行保育和教育教学管理，实施保教活动的资格和能力。内容（《教育法》第28条）按照章程自主管理组织实施教育教学活动招收学生或者其他受教育者对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分向受教育者颁发相应学业证书聘任教师及其他教职工，实施奖励或者处分管理、使用本单位的设施和经费拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉法律法规规定的其他权利幼儿园的法律地位与办园自主权（五）

幼儿园内部管理体制园长负责制

《幼儿园工作规程》：“幼儿园实行园长负责制，园长在举办者和教育行政部门领导下，负责领导全园工作。”“幼儿园可建立园务委员会。园务委员会由保教、医务、财会等人员的代表以及家长的代表组成。园长任园务委员会主任。”园长的职责

贯彻执行国家的有关法律、法规、方针、政策和上级主管部门的规定；领导教育、卫生保健、安全保卫工作；负责建立并组织执行各种规章制度；负责聘任、调配工作人员；指导、检查和评估其工作，并给予奖惩；负责工作人员的业务学习，改善其生活、工作条件，维护其合法权益；组织管理园舍、设备和经费；组织和指导家长工作；负责与社区的联系和合作。幼儿园的法律地位与办园自主权（六）幼儿教师的法律身份幼儿教师概念的界定

指在幼儿园及其他幼教机构中专门从事教育教学工作的教师。幼儿教师的法律身份

履行教育教学职责的专业人员（干部——专业人员）

《教师法》第四十条：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学……的教师。”

公办幼儿园：“雇员兼准公务员”（徐广宇）民办幼儿园：“劳动者”幼儿教师的法律身份与权利保障（一）幼儿教师的权利与义务幼儿教师的法定权利（专业自主权）教育教学权（与幼儿受教育权）科研权（学术自由与言论的教育性）指导评价权（与幼儿名誉权、隐私权）获取工资报酬权参与学校管理权培训进修权幼儿教师的法律身份与权利保障（二）幼儿教师的法定义务《教师法》对教师义务的规定（第八条）遵守法律法规、职业道德义务教育教学义务思想教育义务尊重学生人格义务保护学生权益义务提高自身水平义务幼儿教师的法律身份与权利保障（三）《幼儿园工作规程》对幼儿教师职责的规定幼儿园教师对本班工作全面负责，其主要职责如下：观察了解幼儿，依据国家规定的幼儿园课程标准，结合本班幼儿的具体情况，制订和执行教育工作计划，完成教育任务；严格执行幼儿园安全、卫生保健制度，指导并配合保育员管理本班幼儿生活和做好卫生保健工作；与家长保持经常联系，了解幼儿家庭的教育环境，商讨符合幼儿特点的教育措施，共同配合完成教育任务；参加业务学习和幼儿教育研究活动；定期向园长汇报，接受其检查和指导。幼儿教师的法律身份与权利保障（四）幼儿教师管理制度幼儿教师资格制度幼儿教师资格认定条件幼儿教师资格的申请与认定幼儿教师资格的丧失幼儿教师职务制度幼儿教师聘任制度公办幼儿园：聘任制《教师法》第十七条：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。幼儿教师的法律身份与权利保障（五）民办幼儿园与教师：聘任关系or劳动关系?

《<民办教育促进法>实施条例》第24条：“民办学校自主聘任教师、职员。民办学校聘任教师、职员，应当签订聘任合同，明确双方的权利、义务等。”“民办学校招用其他工作人员应当订立劳动合同。”

《广东省实施……办法》第十二条：“民办学校自主聘任合格的教师、职员。民办学校聘用教师、职员，应当依法订立聘任合同，明确双方的权利和义务。发生人事争议的，参照公办学校人事争议有关规定处理。”

《中华人民共和国劳动合同法》第二条：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织，与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。”

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》幼儿教师的法律身份与权利保障（六）幼儿教师聘任纠纷的解决途径申诉（《教师法》A39）

教师对学校作出的处理不服，或对侵犯其权益的行为，可以向主管的行政机关提出申诉。人事仲裁

教师与学校在履行聘用（聘任）合同时发生争议的，应由教师人事争议调解委员会先行调解；调解未果的，当事人可以向当地人事争议仲裁委员会申请仲裁。

民事诉讼

限于因辞职、辞退、履行聘用合同发生的争议。

《劳动法》在民办幼儿教师权益救济中的适用幼儿教师的法律身份与权利保障（七）[附1]《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定