水利建设项目前期工作重点

水利建设项目前期工作程序和相关法规云南农业大学水利水电与建筑学院龚爱民

2009年7月

第二讲主要内容概述前期工作的特点前期工作程序和相关法规前期工作要求一、概述

水利工程建设是人们有组织的、有目标的、临时性的、一次性活动，通常被称之为项目（Projects）；水利工程建设程序一般是指一个水利工程建设项目从酝酿提出到该项目建成投入生产或使用的全部过程及其各阶段建设活动的先后顺序与相互关系等。基本建设程序是由行政性法规，规章所规定的，进行基本建设所必须遵循的阶段及其先后顺序，是人们在认识客观规律科学总结建设工作的实践经验基础上，结合经济管理体制制定的。一、概述我国水利工程基本建设程序经过长期实践的总结，归纳起来可以分为四个阶段八个环节：

第一个阶段是项目投资决策（决策阶段）

提出建设项目的建议书；

项目技术经济可行性研究。

第二个阶段是项目的勘测和设计（设计阶段）

第三个阶段是项目的建设与施工（施工阶段）

建设前期的施工准备；

全面建设和施工；

生产准备阶段。

第四个阶段是项目的竣工验收和交付使用（投产阶段）

八个环节：项目建议书，可行性研究、勘测和设计、施工准备(含招投标)、建设和施工、生产准备阶段、竣工验收、交付使用，后评价。工程建设阶段划分项目建设环节工程管理政府建设主管部门（如发改委）业主、项目公司、公营企业设计单位施工单位监理单位1.投资决策项目建议书批准提出项目建议书项目可研立项委托可研可研2.勘测设计勘测设计批准设计委托设计设计3.建设施工施工准备监督管理招标委托监理施工准备咨询投标准备施工监理建设施工施工管理施工生产设备组建机构4.竣工验收竣工验收验收验收交付使用试生产后评价（1990年）国计委要求影响评价经济利益评价过程评价目标及可持续评价水利工程项目建设程序与管理功能关系表一、概述水利工程的实施，必须首先开展前期工作并通过基本建设程序立项。水利前期工作是水利基本建设程序中项目的提出、论证、评价和决策的过程，也是后续实施项目建设的基础，是整个水利项目建设的重要阶段，对项目建设顺利与否和建成后的经济性、合理性和可靠性都将起到决定性的影响。根据现行的有关政策法规，水利工程前期工作包括项目建议书、可行性研究、初步设计等3个阶段。一、概述水利工程前期工作均需在批准的流域规划或河道规划基础上开展工作。水利项目开发建设大多具有综合利用的功能，涉及国家水资源的优化配置、区域社会经济的发展、生态环境的影响、移民的安置、行业和部门的经济利益关系等一系列的问题，因此做好水利前期工作显得尤为重要。国家相关部门出台了前期工作的管理办法，建立和完善了前期工作规程规范和技术标准，使水利前期工作有章可循。概述前期工作的特点前期工作程序和相关法规前期工作要求主要内容二、前期工作的特点（一）前期工作周期长

一个项目启动，涉及规划、项目建议书、可研、初设等工作，每一阶段均需开展相应深度的勘察设计工作，而且一些重大项目还要在不同阶段开展专题研究工作，这些都导致水利前期工作周期长。

二、前期工作的特点（二）前期工作投入大

一项水利工程的建设，涉及水文、地质、气象、环境等多专业工作，均需投入较大的人力、物力开展前期工作，尤其是水文观测、地形测量、地质勘探等外业工作更需要大量的投入。此外,由于水利水电工程采用的水文、气象、区域地质、工程地质、水文地质等基础资料本身存在不确定性,因而需进行大量的整编、勘测、调查和研究工作(如大型工程水文系列要求不少于30年)。二、前期工作的特点（三）前期工作阶段多，各阶段工作内容明确

目前水利建设项目设计阶段主要为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计后再进行招标设计和施工图设计。（水电项目的设计阶段为：项目建议书、预可行性研究报告、可行性研究报告、招标设计和施工详图设计）。建国以后，国家十分重视规程规范的制定工作，截至目前，现行有效技术标准共计397项，其中：国家标准57项，水利行业标准263项，水利部与其它部委联合发布的其它行业标准9项，原水利水电技术标准68项。这些都对前期工作起到了规范作用，同时各设计阶段均有编制规程、并明确了各阶段的深度要求。二、前期工作的特点（四）方案比选贯穿于整个水利前期工作过程

根据现行的有关规程规范，水利项目在任何阶段、任何有可比可能的专业都需2个以上的方案。如在规划阶段涉及工程在所属流域的布局比选问题，在项目建设书和可研阶段存在坝址比选问题，在初步设计阶段又涉及坝线比选问题，另外坝型选择、枢纽布置、各特征水位、灌溉面积、灌溉方式等均应进行多方案综合比选。此外，在方案比选过程中还需考虑诸多因素，如在工程选址、坝型选择中，要充分考虑工程地质条件、工程等级和设计标准、各种不同方案所涉及的水位特征、下泄流量、施工场地布置、水库淹没损失等。二、前期工作的特点（五）多目标、多功能多专业相结合的系统工程水利工程是一项多目标、多功能多专业相结合的系统工程，各专业间需协调一致；如水文与工程规划，水文、规划与工程布局的关系；地质与水工、施工的关系；施工与水工、地质的关系；特征参数选择与库区淹没补偿关系；水工、施工与概算的关系等都需根据各项目标、功能的确定进行正确处理，并协调一致。二、前期工作的特点（六）前期工作涉及面广，不确定因素多

水利工程的建设对工程所在地的经济、环境、地形地貌、生活方式等都有可能产生影响；特别是一些水库工程，涉及河道上下游关系、移民跨地区、跨省安置问题。水利工程的建设与国家的产业政策、发展战略、投资方向等紧密相关，不少大的水利工程都经历了几上几下的历程。二、前期工作的特点（七）注重国民经济评价和财务评价

项目成败，从国民经济的角度，要看项目对国民经济作出的净贡献，而从企业的角度，要看项目建成后企业的生存能力，盈利能力、还贷能力以及可持续发展的能力。因而注重国民经济评价和财务评价是前期工作的一项重要内容。一般水利工程均有一定的社会公益性，各效益的合理分摊，资金的筹措方案是国民经济评价和财务评价的关键，同时在国民经济评价中注重社会评价成为水利工程前期工作的又一特点。二、前期工作的特点（七）注重国民经济评价和财务评价社会评价：是分析拟建项目对当地社会的影响和当地社会条件对项目的适应性和可接受程度，评价项目的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系，规避社会风险，促进项目顺利实施，保持社会稳定的方案。进行社会评价有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致，防止单纯追求项目的财务效益；有利于项目与所在地区利益协调一致，减少社会矛盾和纠纷，防止可能产生不利的社会影响和后果，促进社会稳定；有利于避免或减少项目建设和运营的社会风险，提高投资效益。

相对于成熟和完善的投资项目经济评价而言，项目的社会评价目前在我国还处于起步和逐步规范阶段。

二、前期工作的特点（八）水利前期工作有一定风险

水利前期工作责任巨大，容不得半点马虎，如水库大坝影响着下游广大人民的生命财产安全，河道防洪工程保护着两岸的居民和财产，前期工作稍有梳忽，就会给工程带来巨大的隐患，如果前期工作论证不清楚，导致决策失误，会给国家巨大影响。有些水利工程前期投入较大，但经过论证无法立项或由于国家政策原因导致项目无法及时上马，均会导致前期工作投入无法回收。概述前期工作的特点前期工作程序和相关法规前期工作要求主要内容三、前期工作程序和相关法规（一）前期工作程序方面（5个方面文件）

1、国家计委财政部水利部建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见（国发[2000]20号）

水利工程项目应符合流域规划要求，工程建设必须履行基本建设程序。水利工程项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作文件的审批，按照现行的基本建设程序办理。

2、国务院关于投资体制改革的决定（国发[2004]20号）

简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。。三、前期工作程序和相关法规（一）前期工作程序方面3、中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法（国家发展和改革委员会令第31号）

国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。三、前期工作程序和相关法规（一）前期工作程序方面4、关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发[2007]64号）

实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。三、前期工作程序和相关法规（一）前期工作程序方面5、水利基本建设投资计划管理暂行办法（水规计[2003]344号）

项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告等前期工作技术文件的编制必须由具有相应资质的勘测设计单位承担，条件具备的要按照国家有关规定采取招投标的方式，择优选择设计单位。项目建议书的编制以党和国家的方针政策、已批准的流域综合规划及专业规划、水利发展中长期规划为依据；可行性研究报告的编制以批准的项目建议书为依据（立项过程简化者除外）；初步设计报告的编制以批准的可行性研究报告为依据（立项过程简化者除外）。项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告的编制应执行国家和部门颁布的编制规程规范。三、前期工作程序和相关法规（二）审批前置条件的规定

关于进一步加强水利建设项目前期工作中征地、移民、环评和水保等工作和完善立项报批程序的通知（水规计[2005]199号）1、项目建议书阶段（6条）1）流域规划的审查或审批文件；2）银行贷款承诺文件，项目业主（项目法人）组建方案文件；3）省级政府有关部门对水价、电价意向性文件；4）地方水利建设项目必须由省级水行政主管部门会同省级发展改革部门依据省级水利发展规划中水利建设项目的安排意见，平衡各类建设项目投资总规模，经综合分析研究后，提出该水利建设项目在省级水利发展规划中的建设排序意见；5）对除险加固水利建设项目，必须按有关规定要求，附具主管部门的病险工程鉴定意见；6）对涉及省际间水事矛盾，征地和移民数量较大，生态环境问题比较突出的水利建设项目，必须提出相应的专题报告及有关省（直辖市、自治区）主管部门同意建设该水利建设项目的意见。三、前期工作程序和相关法规（二）审批前置条件的规定2、可行性研究阶段（8条）1）由授权的水行政主管部门签署的规划同意书，涉及水资源分配的要有授权的水行政主管部门的批准文件，项目建议书批准文件；2）省级政府有关部门对水价、电价的承诺文件以及承诺水量、电量销售的协议文件；3）根据《防洪法》等法规要求编制的专题报告等文件及主管部门的审查意见；4）根据环境保护部门确定的环境影响评价要求，提交经批准的环境影响评价报告书（表）及审查意见；三、前期工作程序和相关法规（二）审批前置条件的规定2、可行性研究阶段5）需要办理取水许可的水利建设项目，要附具对取水许可预申请的书面审查意见以及经审查的建设项目水资源论证报告书；6）根据水行政主管部门确定的水土保持方案编制要求，提交建设工程（不含移民安置）水土保持方案报告书（或水土保持方案报告表）及审查意见；7）征地和移民数量较大的项目，应提交移民安置初步规划专题报告及地方政府和移民对移民安置方案的意见。8）按照国土资源部门要求，提出水利建设项目用地预审申请及国土资源部门的用地预审意见。三、前期工作程序和相关法规（三）部分前置条件的审查审批规定（9条）

1、水工程规划同意书水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）（水利部第31号令）2、水利水电建设项目环境影响评价报告书预审

中华人民共和国环境影响评价法3、开发建设项目水土保持方案审批

开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定（水利部令第5号）4、建设项目水资源论证报告书审批

建设项目水资源论证管理办法（国家计委、水利部令第15号）

5、取水许可

取水许可和水资源费征收管理条例（国务院令第460号）三、前期工作程序和相关法规6、大中型水利水电工程移民安置规划大纲大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（国务院令第471号）7、用地预审

关于水利水电工程建设用地有关问题的通知（国土资发[2001]355号）8、项目法人组建

国家计委财政部水利部建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见（国发[2000]20号）9、银行贷款承诺国家发展和改革委、中国银监会关于进一步改进固定资产投资项目落实银行贷款工作有关问题的通知（发改投资[2004]1198号）概述前期工作的特点前期工作程序和相关法规前期工作要求主要内容四、前期工作要求1、工程项目建议书的内容及深度要求（1）论证工程建设的必要性，确定本工程建设任务，对于综合利用工程，还应确定各项任务的主次顺序。（2）确定主要水文参数和成果。（3）查明影响工程的主要地质条件和主要工程地质问题。（4）基本选定工程建设场址、坝（闸）址、厂（站）址等。（5）基本选定工程规模。（6）选定基本坝型和主要建筑物的基本型式，初选工程总体布置。四、前期工作要求1、工程项目建议书的内容及深度要求（7）初选机组、电气主结线及其他主要机电设备和布置。（8）初选金属结构设备型式和布置。（9）基本选定水利工程管理方案。（10）基本选定对外交通方案，初选施工导流方式、主体工程的主要施工方法和施工总布置，提出控制性工期和分期实施意见。（11）基本确定水库淹没、工程占地的范围、主要淹没实物指标，提出移民安置、专项设施迁建的初步规划和投资。四、前期工作要求1、工程项目建议书的内容及深度要求（12）初步评价工程建设对环境的影响。（13）初步确定水土流失防治范围和水土流失量，初选水土流失防治方案，估算水土保持投资。（14）提出主要工程量和建材需要量，估算工程投资。（15）明确工程效益，分析主要经济评价指标，评价工程的经济合理性和财务可行性。（16）提出综合评价和结论。四、前期工作要求2、可行性研究的内容及深度要求（1）论证工程建设的必要性，确定本工程建设任务和综合利用的主次顺序。（2）确定主要水文参数和成果。（3）查明影响工程的主要地质条件和主要工程地质问题，提出处理建议。（4）选定工程场址、坝（闸）址、厂（站）址等。（5）基本选定工程规模。（6）选定基本坝型和主要建筑物的基本型式，初选工程总体布置。四、前期工作要求2、可行性研究的内容及深度要求（7）初选机组、电气主结线及其他主要机电设备和布置。（8）初选金属结构型式和布置。（9）初选水利工程管理方案。（10）基本选定对外交通方案、初选施工导流方式、主体工程施工方法和施工总布置，提出控制性工期和分期实施意见。四、前期工作要求2、可行性研究的内容及深度要求（11）基本确定水库淹没、工程占地的范围，查明主要淹没实物指标，提出移民安置、专项设施迁建的可行性规划和投资。（12）评价工程建设对环境的影响。（13）提出主要工程量和建材需要量，估算工程投资，编制内外资概算。（14）明确工程效益，落实资金筹措方案，分析主要经济评价指标，评价工程的经济合理性和财务可行性。（15）提出综合评价和结论。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比（一）内容对比从内容上看，项目建议书和可研报告的内容相当，只是项目建议书根据的水利部的要求将水土保持单独列为一个章节，实际上可研报告的编制也已将水土保护的内容单独成章，只是编制规程未变而已。（二）深度对比虽然项目建议书和可研报告的内容相同，但其深度要求不一样，侧重点也不一样。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比1）由于项目建议书是项目立项的依据，因此，项目建议书阶段，工程建设的必要性和水文基础资料的分析确定是重点，从两阶段的编制规程的具体要求上可以看出。2）对于地质方面，可研阶段的深度要求明显要高于项目建议书的要求，这是因为，建议规模和建设文案的确定要在可研阶段通过技术经济比较后基本确定，因而慎密的勘测试验工作明显高于项目建议书，这从可研阶段勘测规范中可以得到。诸如钻孔的稀密程度、试验组数要求等，两阶段完全不同。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比

3)项目的建设规模和建设任务在项目建议书阶段要基本确定，但在可研阶段要根据进一步的水文水利计算得以落实，并通过后几章节中的要高于项目建议书的要求，这是因为，建议规模和建设文案的确定要在可研阶段通过技术经济比较后基本确定，因而慎密的勘测试验工作明显高于项目建议书，这从可研阶段勘测规范中可以得到。诸如钻孔的稀密程度、试验组数要求等，两阶段完全不同。4)项目的建设规模和建设任务在项目建议书阶段要基本确定，但在可研阶段要根据进一步的水文水利计算得以落实，并通过后几章节中的技术经济比较得到验证。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比5)项目建议中的坝址选择，形象的表示是选择一个坝段，可研是选择的坝址，而初设是选择坝线。项目建议书中的坝型选择，是选择基本坝型，可研阶段虽然也是选取基本坝型，但同一种基本坝型中又有不同的坝型，同一种坝型中又可分不同坝型。如项目建议书中选择的基本坝型为土石坝，是心墙坝、还是面板坝有等,可研中进一步根据地形、地质和技术经济比较才能确定。而对心墙坝来说，是心墙坝、还是斜墙坝，是粘土心墙，还是沥青心墙，均在可研阶段进一步确定。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比6)对于主要建筑物的设计，两阶段的要求也不一样，就拿大坝来说，项目建议书可根据筑坝材料、地形、地质和设计工程师的经验来初步拟定，只进整体稳定计算，目的是为了匡算工程量，计算投资；而可研阶段通过进一步查明的地质、筑坝材料等，经过仔细的计算和技术经济比较来确定主要建筑物的结构尺寸，细部结构可通过扩大指标计算。且要图纸的比例尺也不一样，因而精度也不一样。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比

7)对于水库淹没处理和移民规划，确定淹没实物指标的库区地形图的比例尺要求不一致，调查的方法、使用的工具也有所区别，因而精度也不同。在移民规划上，项目建议书一般仅考虑移民的安置去向，而可研阶段要落实移民的安置方案。8)投资估算虽然均按同一编制规范进行，但由于水平年不同、各阶段处的时段不同，财政政策可能发生变化，使取费标准，费用构成发生变化，同时也由于各阶段的阶段系数不一样，计算的工程量有所区别，各编细部结构的计算也不一样，计算的预备费也不一致。四、前期工作要求3、建议书与可研报告的内容和深度对比

总之，由于各阶段设计的内容和深度不同，在有关不同专业的不同规范中均有所要求，诸如环境影响评价、国民经济评价和财务评价，施工组织设计等方面。因而除按各阶段编制规程所要求的编制项目建议书和可研报告外，还要考虑各专业规范的要求。四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求现行的水利水电工程初步设计报告编制规程（DL5021-93）已经不能满足开展前期工作的需要。一是水利水电工程前期工作程序发生变化，二是国家一些新的要求没有反映。水规总院已编制新的水利水电工程初步设计报告编制规程。本次修订加强了各类水利工程项目特点的反映，主要对编制初步设计报告时各专业的编制内容和深度进行了调整。修订后的《水利水电工程初步设计报告编制规程》共包括17章、109节和2个附录。四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求

主要修订内容如下：1、调整了工作深度，强调了影响工程规模及投资的各专业的方案比选内容。2、增加了对防洪、河道、灌溉、城市供水、跨流域调水等工程的编制内容及要求。3、补充了水土保持设计、劳动安全与工业卫生、节能设计等内容。4、对工程管理设计，按工程不同类别提出具体要求。5、财务评价中，增加了资本金测算内容。四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求

总的编制原则和要求如下：（1）编制规程适用于新建、改建、扩建的大、中型水利水电工程初步设计报告的编制。不同类型的工程，根据其任务特点对相关工作内容有所取舍。除险加固项目可参照执行。（2）初步设计应在批准的可行性研究报告的基础上进行，设计必须在可研阶段确定的基本框架下开展，未经批准，不得改变工程建设规模、建设标准和主要建设内容。初步设计报告批准后是安排年度施工计划、编制技施设计或招标设计的依据。（3）编制初步设计报告，应认真进行调查、勘测、试验、研究，取得可靠的基本资料。设计应安全可靠，技术先进，密切结合实际，满足节水节能要求，节约投资，注重经济效益。初步设计报告应有分析、论证和必要的方案比较，并有明确的结论和意见，文字应简明扼要，图纸应完整清晰。四、前期工作要求

4、初步设计的内容及深度要求

报告主要章节内容（1）综合说明（2）水文（3）工程地质（4）工程任务和规模（5）工程布置与建筑物（6）水力机械、电工、金属结构及采暖通风（7）消防设计（8）施工组织设计（9）工程建设征地与移民安置（10）环境保护设计（11）水土保持设计（12）工程管理设计（13）劳动安全与工业卫生（14）节能设计（15）设计概算（16）经济评价四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求主要的专题报告（附件）

（1）可行性研究报告的批复文件及与工程有关的其他重要文件。（2）水文分析复核报告。（3）工程地质勘察报告及重大工程地质问题研究报告。（4）工程建设征地补偿与移民安置专题报告。（5）工程概算专题报告（6）其他重要专题报告（7）初步设计附图四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求内容及深度要求：（1）说明工程任务及具体要求，复核工程规模，确定运行原则，明确运行方式。（2）复核并确定水文成果。（3）查明各建筑物的工程地质条件及工程地质问题，必要时对天然建筑材料进行复核。（4）复核工程的等级和设计标准，确定工程总体布置、主要建筑物的轴线、线路、结构型式和布置、控制尺寸、高程和工程数量。（5）选定水力机械、电工、金属结构、采暖通风与空气调节等设备的型式和布置。四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求（6）确定消防设计方案和主要设施。（7）确定劳动安全与工业卫生的设计方案,确定主要措施。（8）复核施工导流方式，确定导流建筑物结构设计、主要建筑物施工方法、施工总布置及总工期。提出建筑材料、劳动力、施工用电用水的需要数量及来源。（9复核工程建设征地的范围、淹没实物指标，确定移民安置规划。（10）确定各项环境保护专项措施设计方案。四、前期工作要求4、初步设计的内容及深度要求（11）确定水土保持工程和非工程措施设计。（12）提出工程节能设计。（13）提出工程管理设计。（14）编制工程部分设计概算、水库淹没及建设征地补偿设计概算、环境保护专项设计概算和水土保持工程设计概算，提出工程设计总概算。（15）复核经济评价指标。

三阶段设计报告编制规程修订后深度对比