第七章城市土地市场管理

第七章城市土地市场管理城市土地市场管理概述城市土地市场供需调控城市土地市场价格管理城市土地市场微观管理2第一节城市土地市场管理概述一、城市土地市场基本概念（一）市场、土地市场和城市土地市场1、市场狭义的市场：指商品交换的场所广义的市场：商品交换关系的总和32、土地市场狭义上：是指以土地作为交易对象进行交易的场所；广义上：是指土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和。43、城市土地市场城市土地市场是指城市土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和。为什么我国农村土地市场还不够成熟？5（二）我国城市土地市场的形成萌芽阶段：1982-1987年形成阶段：1988-1996年完善阶段：1997-现在6（三）城市土地市场结构城市土地市场类型结构城市土地市场层次结构城市土地市场组织结构71、城市土地市场类型结构用地市场：住宅用地市场、工业用地市场、商业用地市场产权市场：所有权市场、使用权市场82、城市土地层次结构（1）一级市场城市土地一级市场是指城市土地所有者将土地使用权在一定期限内让与城市土地使用者而形成的市场，反映的是土地所有者与土地使用者之间的经济关系；我国城市土地归国家所有，政府是城市土地一级市场唯一的供给者，所以城市土地一级市场是一种垄断性市场。9（2）二级市场城市土地二级市场是指城市土地一级市场的土地使用权受让者将剩余年期的土地使用权让予其他土地使用者而形成的市场，反映的是土地使用者与土地使用者之间的经济关系；与一级市场不同，二级市场土地供给者不是惟一的，所以城市土地二级市场是一种竞争性市场。10一级市场与二级市场的关系一级市场与二级市场是相互联系、相互作用的，它们共同构成整个城市土地市场；一方面，一级市场的土地供给和土地价格对二级市场的土地供给和土地价格具有决定性作用，一旦一级市场运行不规范，二级市场运行无序会无可避免；另一方面，二级市场的供需状况和价格高低又会反馈到一级市场，从而调节一级市场的供需和价格。113、城市土地市场组织结构城市土地市场主体组织城市土地市场中介组织城市土地市场调控组织12（四）城市土地市场运行机制市场机制宏观调控机制131、市场机制是对市场经济体制中基于经济活动主体的自身经济利益，在竞争性市场中供给、需求与价格之间相互依存和作用，连锁互动所形成的自组织、自耦合机能的理论概括；它主要包括供需机制、竞争机制和价格机制，其核心是竞争机制；市场秩序形成的条件：是否有稳定有效的产权制度。142、宏观调控机制

由于市场存在缺陷，市场机制存在失灵的一面，单纯依靠市场机制的调节作用不能使市场运行到达有序状态。为了维护城市土地市场秩序，政府必须对城市土地市场进行宏观调控，以弥补市场机制的不足。153、市场机制与宏观调控机制之间的关系一方面，从市场机制对宏观调控的作用来看，政府宏观调控措施的制定必须以市场为依据，并在市场运行中进行检验和纠正，才能提高其科学性；政府宏观调控意图要通过市场机制来贯彻，调控目标要在市场运行中实现；另一方面，从宏观调控对市场机制的作用来看，国有宏观调控为市场运行导航，规定市场的发展方向，克服市场机制在利益关系上的局限性和调节活动中的短期性行为；宏观调控还可以完善市场运行条件，为市场机制发挥积极功能提供必要的前提。16二、城市土地市场管理概述（一）城市土地市场管理的必要性1、城市土地市场管理是由土地市场本身的特性所决定的土地市场的客体是人类进行各项生产、消费活动不可缺少的基本物质条件；土地市场上实际流转的不是土地自身，而是土地产权，而土地产权及其流转必须在国家的法律确认和保护下才能充分实现；由于土地具有保值并不断增值的特性，土地市场与其他市场相比具有更大的投机性。172、城市土地市场运行中出现的问题也要求加强土地市场管理由于缺乏有效的宏观管理和调控，土地开发和供给存在一定的盲目性；城市土地收益分配不合理，国有土地收益大量流失；城市土地资源配置不合理。18（二）城市土地市场管理的原则整合性利益原则平等对待原则控制与弹性管理原则依法管理的原则19（三）城市土地市场管理的内容1、宏观管理城市土地市场宏观管理，是指国家从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过经济手段和行政手段，对城市土地市场进行干预，以达到抑制土地投机、维护土地市场稳定、优化土地资源配置、合理分配土地收益的目的；包括两个方面：城市土地市场供需管理和城市土地市场价格管理；管理的重点是对城市土地一级市场的供需和价格进行管理。202、微观管理

城市土地市场微观管理，是指国家通过法律手段和行政手段，对城市土地市场主体、市场客体和市场交易程序进行管理，保证土地市场公平交易和平等现象，以发挥土地市场机制的正常调节功能。21第二节城市土地市场供需调控一、概述城市土地供需总量与供需结构城市土地存量供需与增量供需城市土地资源性供需和资产性供需所有权供需、经营权供需与使用权供需一级市场供需与二级市场供需22二、城市土地市场供需平衡与调控机制（一）市场供需平衡的涵义供给等于需求——瓦尔拉斯一般均衡理论供给不等于需求，但供给与需求之差保持在一定幅度之内——非瓦尔拉斯均衡23（二）城市土地市场供需平衡及其模型分析城市土地市场供需平衡是以非瓦尔拉均衡为理论基础；城市土地市场供需平衡是一种动态平衡，是城市土地供需运动从暂时的不均衡走向均衡的趋势，虽然在某一个时点上不相等，但从某一时期整体上来看，供给需求是一致的。24城市土地市场平衡模型（1）基本概念S1、D1代表一级市场的总供给与总需求S2、D2代表二级市场的总供给与总需求

S1h、D1h代表一级市场某类用地的供给与需求S2h、D2h代表二级市场某类用地的供给与需求25（2）市场平衡S1=D1S2=D2S1h=D1hS2h=D2h26（3）市场失衡S1h＞D1h：一级市场土地供过于求，表现为城市开发区土地大量闲置S1h＜D1h：一级市场土地供不于求，表现为城市建筑密度和容积率极高S2h＞D2h：二级市场土地供过于求，表现为大量房地产空置S2h＜D2h：二级市场土地供不于求，表现为大量房地产供应极度紧张，价格上涨27（三）城市土地市场供需平衡机制（一）市场机制1、价格机制价格机制对一级市场的作用机制S1h↓D1h↑S1h=D1hS1h＞D1h→Ph↓28S2h↓D2h↑S2h=D2hS2h＞D2h→Wh↓D1h↑→S2h↑→价格机制对二级市场的作用机制292、利率机制S2h↑D2h↓S2h=D2hS2h＜D2h→Wh↑→Fh↑→Rh↑303、市场机制发挥作用的条件一个完善的市场是市场机制发挥作用的前提条件城市土地供需各方是一个真正的主体形成完善的城市土地市场体系价格由市场供需状况决定31（二）供需平衡的宏观调控机制1、S1h＞D1h调控（1）危害：一级市场土地供给的形成过程，实际上是农地转化为城市建设用地的过程，而且这一过程是单向不可逆的，又由于城市周边大多是高产优质的耕地，所以S1h＞D1h

不仅导致城市土地大量闲置，城市土地利用率低下，而且导致耕地大量减少，危及农业生产乃至整个国民经济。32（2）调控措施加强城市规划管理提高农地征收的价格建立耕地用途管制制度332、S1h＜D1h调控（1）危害：一级市场土地供不应求，虽然可以使城市土地得到充分利用，但会带来两方面的危害；一方面造成环境效益低下，城市公共用地短缺；另一方面会导致二级市场供地不足，最终使生产、生活房短缺。34（2）调控措施建立城市规划的反馈机制，及时修编城市规划，适度扩大规划限额；新编规划的范围内，适时、适度降低农地价格。353、S2h＞D2h调控（1）危害：二级市场土地供给的形成过程，实际上是土地开发建设过程，所以S2h＞D2h就表现为土地大量空置。36（2）调控措施控制一级市场土地增量供给适度降低商品房的价格加快住房福利化向住房商品化转变的改革进程，扩大二级市场的有效需求374、S2h＜D2h调控（1）危害：房地产价格容易出现上涨，产生房地产泡沫，金融风险加大。38（2）调控措施一级市场土地供不应求导致二级市场土地供不应求；由于房价偏低，开发贷款利率较高而购房贷款利率偏低，导致的二级市场土地供不应求；39三、城市土地市场调控的“三维立体结构”调控的方向调控的时间调控的力度401、调控的方向（1）选择调控目标促进城市土地市场的发展减缓城市土地市场的发展41（2）选择调控方向制定刺激土地市场的措施制定抑制土地市场的措施422、调控时间准确掌握土地市场运行的状态和变化趋势超前采取调控措施密切注意调控效应433、调控力度土地经济波动的幅度滞后时间调控效用惯性大小调控环境44四、土地市场供需调控的政策工具发展计划与规划财政政策金融政策45五、城市土地储备制度土地储备制度产生的背景土地储备制度的基本内涵土地储备制度的目标土地储备制度要运行的条件土地储备制度的机构设置土地储备制度的运作土地储备制度的模式土地储备制度存在的问题及对策46（一）城市土地储备制度产生的背景国有土地资产流失严重协议出让方式占主流，“寻租”现象严重相关法规的出台促使了土地储备制度的诞生国有企业改制的间接产物对土地资源进行资产化管理的要求47（二）城市土地储备制度的基本内涵

是指城市土地收购储备机构，通过征收、收购、置换、到期回收等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地收购储备机构统一进行土地整理后纳入土地储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种土地管理制度。

48城市土地储备制度的性质政府主导的“强制性买卖关系”49城市土地储备制度的特点政府对土地高度集中管理，垄断土地一级市场土地统一收购属于政府的特有权力；土地统一收购权力应用于公共目的；行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿；50（三）城市土地储备制度的目标促进城市土地市场的健康、规范发展提高政府对城市土地市场的调控能力增加财政收入为居民提供可负担的住房提高城市居民的生活质量促进城市经济的健康发展有效保护城市郊区农地51（四）城市土地储备制度运行的条件城市土地储备制度一定要建立在政府垄断城市存量土地供应基础上落实土地收购储备资金确定合理的土地收购补偿标准相关部门协调机制的建立，尤其是城市规划工作的完善建立城市土地储备监督机制土地储备制度相关法律法规的完善52（五）我国城市土地收购储备的机构设置单一结构，只成立土地储备机构，土地储备机构隶属土地管理部门；双结构，即土地收购储备成立两个机构——土地收购储备委员会和土地收购储备机构；53土地收购储备委员会职责研究制定有关土地征购、整理、储备和供应的规章制度、政策审查批准土地储备中心的工作计划和重要的土地征购、整理、储备和供应项目协调有关职能部门之间的关系；指导和监督土地储备中心的工作54土地收购储备机构

土地收购储备机构在土地收购储备委员会的领导下，负责土地储备制度的具体运作。55（六）我国城市土地储备制度的运作包括三大的环节征购储备出让56征购收：收回闲置以及逾期未开发土地的使用权购：对于部分地段好级差高但使用不合理的土地，或者在土地转让中价格明显偏低的交易地块，可以通过市场的方式从原土地使用者手中购回土地使用权；57换：对在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，可以利用价值杠杆，实现不同地块使用权置换，达到收回土地使用权的目的，以利于土地资源的重新配置征：通过预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，使之进入土地储备程序。58储备储备机构将收购集中起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”。储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。59出让储备机构根据城市土地出让年度计划，有计划地将储备土地出让和出租。

60（七）我国城市土地储备制度的模式上海模式杭州模式南通模式61（1）上海模式市场主导型：以市场机制为基本运行机制，充分体现市场机制配置土地资源的功能土地储备机构据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后在对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套后，由土地管理机构出让给新的用地者。62基本运作方式：每年的收购储备计划向政府行政主管部门报批，收购储备地块的范围根据市政府的要求划定，但具体地块的操作基本采用市场化方式。63具体程序：储备程序：以储备土地项目办理拆迁许可——拆迁安置——土地前期开发——土地储备出让程序：

以储备土地立项——申请规划许可——办理用地手续——办理土地出让——领取土地权证

64（2）杭州模式政府主导型运作模式：在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实行政府主导与市场运作有效结合；收购土地的范围由政府行政法规定，此范围内的土地由土地储备机构按计划收购、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。规定范围内的划拨土地使用权者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。65“杭州”模式重点把土地储备作为一种政府对市场的宏观调空手段，而将其市场经营行为置于其次。香港、武汉、青岛、绍兴、广州等城市的土地储备运行机制也基本属于这种，目前属于一种主导模式。66运作特点一是政府抓土地“统一收购权”，规定市区范围内凡需盘活的土地一律由政府收购和储备；二是政府抓土地“统一批发权”，规定市区土地，特别是用于经营性房地产开发用地统一由政府供应，政府垄断土地一级市场；67（3）南通模式行政指导、市场运作与土地资产管理三者相结合的政府市场混合型运作模式政府规定用于储备的土地范围，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同约定支付费用后取得土地使用权，另外储备机构还受市政府委托作为国有土地资产代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资部分进行管理，收取企业改制中以租赁方式处置的土地使用权的租金。68土地收购储备机构设置上，采用双机构模式；该运作模式基本是杭州模式变种，只是城市土地收购储备机构多承担了作为国有土地资产管理代表的职能；69（八）我国土地储备制度存在的问题及对策资金问题资金来源问题资金风险问题1、存在的问题70法律法规问题部门协调问题利益分配问题712、对策储备机构的设置资金筹措、管理和风险规避土地收购储备土地储备开发效益的分配72第三节城市土地市场价格管理地价管理的目的、意义和作用地价管理的依据地价管理的政策和制度城市地价动态监测地价指数台湾及其他国家地价管理的经验介绍73一、地价管理的目的、意义和作用1、城市土地市场价格管理的概念城市土地市场价格管理简称地价管理，是指政府为了规范土地市场的交易行为，保持土地市场的稳定和健康发展，保护土地交易者和国家等各方面的合法利益而采取的以土地价格为核心的各种调控、引导和管理措施。742、地价管理的内容对土地价格及土地价格体系进行管理，调控地价水平；对土地价格评估工作进行管理；对土地市场中因土地价格引起的各种纠纷进行处理。753、地价管理的目的通过地价管理，使土地价格合理化通过地价管理，使土地价格在一定时期内保持稳定通过地价管理，使土地价格与国家地价政策一致764、地价管理的意义从宏观上看，地价管理是国民经济健康发展的保证从中观上看，地价管理是土地市场管理的核心从微观上看，地价管理直接关系到土地产权交易双方的切身利益775、地价管理的作用调节土地供求关系，抑制土地投机，保证土地市场均衡、平稳发展；促进土地资源合理配置，充分有效利用土地为土地市场管理提供依据规范土地市场交易中各方的行为78规范土地估价方法，培养土地估价人才，不断提高土地估价水平防止国有土地收益流失通过地价管理，合理分配社会财富79二、地价管理的依据土地利用计划与土地出让计划国家有关法律法规国家地价政策行业标准80三、地价管理的具体政策和制度1、国有土地使用权协议出让实行最低限价制度我国《城市房地产管理法》第十二条规定：“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”81意义：可以防止地方政府为了短期利益而压低地价，造成国家土地收益流失，避免地价不合理下跌；可以提高土地协议出让工作的透明度，既有利于上级对下级政府进行监督，又保证了投资者公平竞争。822、土地价格定期公布制度《城市房地产管理法》第三十二条规定：“基准地价、标定地价和各类房屋重置价格应当定期确定和公布。”从而在法律上明确了基准地价、标定地价的定期公布制度。83意义：帮助投资者了解地价行情选择投资方向和地点，有利于改善投资环境，吸引外资；土地使用者根据地价变化，根据国家地价管理和土地利用的政策规定，取得或处置土地使用权，促进土地合理利用；公布地价可以增强土地交易的透明度，为一般土地交易者提供可供信赖的标准，促进地价合理化，对于培育和完善我国土地市场有重要意义。843、提前收回土地使用权的补偿制度

根据《城市房地产管理法》第十九条，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。85意义：

如果在土地交易后申报地价时，交易者为逃避税费有意压低地价，那么在土地登记中得到国家承认的土地财产价值将低于其实际价值，这样一旦发生提前收回土地使用权情况，由于在计算补偿金额时只能以申报登记的地价为计算标准，土地交易受让人将承受交易价格申报不实带来的损失，从而迫使交易者如实申报地价，防止隐报、瞒报地价。864、土地价格申报制度《城市房地产管理法》第三十四条规定：“国家实行房地产成交价格申报制度，房地产权利人转让房地产，应当向县级以上人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或作不实的申报。”该条款从法律上确立了土地价格申报制度。875、政府对土地使用权转移有优先购买权《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。88意义：

防止土地在转移时，土地交易双方为少缴税费而虚报、瞒报地价。因为一旦政府对虚报、瞒报地价的地块按申报的低价优先购买，受损失的将是土地转让者自己。国家通过土地优先购买，迫使交易双方如实申报地价，避免国家收益流失。896、政府对地价上涨可采取必要行政手段，进行干预《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，土地价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。907、征收土地增值税土地增值税的纳税人是以出售或其他方式有偿转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位或个人。征税标准是根据纳税人转让房地产所取得的增值额，按超额累进税率计算。增值额的计算是用纳税人转让房地产取得的收入减去扣除项目，或前后两次转移地价的差值。91土地增值税税率四级超额累进税率增值额未超过扣除项目金额50％的部分，税率为30％增值额超过扣除项目金额50％的部分，未超过扣除项目100％的部分，税率为40％增值额超过扣除项目金额100％的部分，未超过扣除项目200％的部分，税率为50％增值额超过扣除项目金额200％的部分，税率为60％92一企业转让土地所得收入为350万，法定扣除项目费用为100万，求企业应交纳的土地增值税？土地增值额＝350－100＝250万按四级超额累进税率土地增值税＝50×30％＋50×40％＋100×50％＋（250－50－50－100）×60％＝15＋20＋50＋30

＝115万举例93征收土地增值税的意义

能够促使如实申报成交价若交易双方申报的地价低于实际成交价时，当土地下次转换时，以前次申报的交易价作为计税基数得出的两次之间的增值额会比以前次实际成交价为基数计算的增值额大，由此受让人下次转让时将多支付增值税而造成自身经济损失，从而促使其如实申报成交价。948、土地使用权出让收支管理制度9、土地价格评估制度10、土地估价人员资格认证及土地估价机构资格评级制度95四、城市地价动态监测1、地价动态监测的意义通过城市地价动态监测，能够全面细致地了解城市各类用地地价的总体水平，及时把握城市地价变化情况，为城市地价管理、土地管理以及城市经济建设提供决策依据，从而充分发挥政府在地价监管和调控方面的重要作用，保证土地经济系统的公平与效率。962、地价动态监测的内容通过城市地价动态监测及时更新城市基准地价；通过城市地价动态监测建立地价信息发布及查询系统，提高土地市场地价信息透明度；城市地价动态监测工作是测算、编制地价指数的基础。973、地价动态监测的步骤开展城市土地价格基础调查市场样点资料调查设立地价监测点地价监测点资料的采集地价资料的整理与录入地价分析与地价公布成果整理、归档和验收地价监测点的长期维护与资料采集984、地价监测点选取的数量与原则（1）地价监测点选取的数量地价监测点的数量为一类城市50个左右，二类及三类个城市30个左右。99（2）地价监测点选取的原则代表性原则稳定性原则一般性原则合理分布原则易操作性原则动态性原则其他原则100五、地价指数1、地价指数的涵义地价指数是反映土地价格随时间变化的趋势与幅度的相对数。它是反映一个城市（或地区）各类土地（商业、住宅、工业等）价格变化及其总体综合平均变化趋势的相对数；它能够直接或间接地透射出土地市场的有关价格、数量的变动信息，是政府管理、调控土地市场的重要依据，也是企业投资决策的重要参考；它对于城市基准地价调整、土地估价的期日修正、土地增值税的征收等都具有重要的意义。1012、地价指数的类型（1）按计算基期的差异来分定基地价指数指在指数数列中都以某一固定时期的地价水平作为对比基准的指数。环比地价指数指在指数数列中随着时间的推移，每期的指数都以前一期的地价水平作为对比基准的指数。102（2）按照内涵差异来划分综合地价指数综合地价指数通过分类地价指数测算得到。分类地价指数分类地价指数是按照城镇用地类型（商业用地、工业用地、住宅用地）测算的地价指数。1033、地价指数计算的步骤（1）资料收集调查城镇土地市场基本资料城镇地价水平资料104（2）资料整理数据分组样点地价修正样点地价检验105（3）求取平均地价各级别的分类平均地价求取:第i级土地的分类平均地价Pij:第i级土地的分类样点地价n:样点数i:土地级别（i=1，2，…，n）j:土地类型106城镇分类平均地价求取：城镇分类平均地价qij：第i级土地的分类用地权重107城镇平均地价求取:城镇平均地价qj:城镇分类用地权重值108(4)平均地价权重的确定各土地级别的分类用地权重值分类用地权重值109（5）不同类型地价指数的计算定基指数110环比地价指数111城镇分类地价指数1124、地价指数的作用地价指数是土地估价、城市基准地价调整以及土地增值税测算的重要依据；地价指数也是政府进行土地市场管理和地价管理的重要依据；通过地价指数可以了解地价变化趋势和幅度，有利于提高市场透明度，引导市场参与者合理交易，减少土地开发投资的盲目性，促进土地市场健康发展。113第四节城市土地市场微观管理一、对土地市场客体的管理二、对土地市场主体的资质审查三、对土地市场交易程序的规范四、对土地市场中介的管理114土地估价师报名条件

凡中华人民共和国公民，具有完全民事行为能力，遵纪守法，并具备下列条件之一的，可以报名参加土地估价师资格考试：

1．取得大专学历且从事相关工作满两年；

2．取得本科学历且从事相关工作满一年；

3．取得博士学位、硕士学位、第二学士学位或者研究生班毕业。

不具备前款第1、2、3项规定国家承认的学历或学位要求，但具有国家认可的中级以上相关专业技术职称。115房地产估价师报名条件

按照《房地产估价师执业资格制度暂行规定》