第七章社会管理的条件、途径与方法

第五章社会管理的资源整合社会管理的条件、途径与方法社会管理的资源

社会管理的方法与技术社会管理的途径政府资源市场资源社会资源社会管理资源整合政治途径法律途径社会政策途径无缝隙社会管理战略性社会管理群众工作方法

从目前中国社会管理的实际情况来看，政府是进行社会管理的主导资源，在整个社会事务管理中具有总体指导和协调的作用。各种类型的市场部门组织及社会组织则是社会管理的主体资源，它们直接负责各种社会事务的具体工作。当前，我国社会结构和利益格局正在发生深刻变化，社会自身发育和成熟程度逐渐提高。这就需要创新社会管理体制，整合和开发社会管理资源，推动建立政府行政功能与社会自治功能互补的社会管理网络，这些是构建社会主义和谐社会的必然要求。

在新时期整合社会管理资源，就是要求政府进行社会事务管理职能的转变，把政府不该管、管不了、也管不好的事情分解到社会组织中去，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥城乡基层组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，同时要求组织系统开放，实现组织内部开放、向社会公众开放，双向沟通，从而实现社会管理资源有效的整合，形成社会管理和社会服务的合力。

当前，对政府部门的资源利用强调较多的主要是政府信息资源的管理。政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部，但对政府活动有影响的信息资源的统称。由于政府信息活动的规模，政府信息活动对公众的相关性以及政府信息对整个国家的价值，使得政府信息资源的开发和利用对于全社会信息资源的开发利用，对于公众和政府本身来说都具有极其重要的意义。

第一节政府部门的资源利用

现代社会中，信息是人类社会存续和发展的重要战略资源，这给政府管理社会带来了新的社会环境的变化，同时政府职能也逐渐开始转变，这些都对目前如何有效利用政府部门的信息资源有着重要影响。政府的职能和性质决定了政府是社会信息的最大拥有者和管理者，它本身占有和控制着大量的信息。政府改革不仅意味着政府要更高效地开发和利用自身需要的信息，而且意味着通过促进这些信息的流动和社会共享推动国家经济和社会的发展。

我国长期以来信息资源的建设和开发规模比较小且水平偏低，信息资源往往处于分散和无序状态，政府信息资源的充分开发和利用不仅能够直接改变这种状况，而且政府的示范作用会引发各种社会组织信息资源开发的进一步深入。从结构上看，政府信息资源包括信息、信息人员、信息设备、信息技术和信息资金。随着信息技术的飞速发展，很多政府机构建立了专门的信息中心，引进了先进的信息设备、管理方法和信息人才，并对在职职工进行一定的教育培训。

但由于尚未完全摆脱计划经济体制的影响，政府信息管理各自为政，沟通不畅，协调不力，导致信息资源的管理水平很低，不能满足国民经济建设和发展的需要，更不能适应时代发展要求。因此，在整合政府管理的信息资源时，首先，应当改变思想观念。观念是先导和前提，只有管理者的观念改变了，才有可能真正地实现新的转变。在此基础上，需要改变落后的管理体制，提升工作人员的信息素质，引进和吸收高信息人才，并且通过教育培训的方式全面提高所有工作人员的信息水平。

第二，要设立相应的激励机制，以奖励高信息人才，留住高信息人才，从而改变以往信息人员整体素质不高的现象，并保证机构内部持续的创造力。

第三，要实行民主集中式的管理方式。集中就是指由一个信息管理部门综合收集各部门分散的信息资源，然后将所有的信息资源进行合理的分类，科学的配置，有效的管理。民主就是指每个部门内部都有自己的信息人员和信息管理机构，各部门可以独立自主地管理所属范围内的信息资源。

集中与民主两者有效地结合，政府在确定信息资源管理方式时，应对组织内部情况加以具体分析，要考虑到自身资金、技术、人员等因素，可采用集中和分散比重相当的方式，即对部分信息资源采用集中式管理，而另一部分则采用民主式管理。最后，应当全方位地利用现代信息技术，使广大用户能快速便捷地获得大量信息。此外，还可以借鉴国外先进经验，促进政府信息资源管理工作的更快发展。可以说政府信息资源是最重要的一类资源，完善对它的管理对于整合社会管理资源具有重要作用。

与此同时，政府内部信息资源的共享是整合资源的重要途径之一，其建立可按以下原则。

(1)满足应用需求原则。调查和分析政府跨部门应用的业务流程，梳理政府部门间信息交换与共享的需求，构建政府部门间信息交换框架，以满足业务需求作为出发点和归宿。

(2)制度化原则。要把政府部门间信息交换制度化，把为其他部门提供有关信息列入部门的职责范围，以推动政府部门之间的信息交换。(3)分工与合作原则。建立基础信息资源、专业信息资源的分工合作原则，相互配合，共建共享，避免不必要的重复和浪费，从而发挥出整体效益。

(4)标准化原则。建立信息资源的采集、加工、存储、交换、发布标准规范，满足信息共享的技术要求。

在以上这些原则的基础上采取进一步措施以期达到信息资源共享的目的，诸如尽快制定政府信息资源共享的政策法规，例如《政府信息公开法》、《政府信息资源管理条例》等；建立政府信息资源共享的管理体制，国家应设立专门部门负责信息资源的管理，建立政府信息资源共享的组织体制保障；明确政府信息资源管理部门的职责与管理职能；以跨部门的电子政务应用带动信息资源的交换与共享，通过跨部门的政府业务系统建设，在实践中发现问题，探索政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的体制与机制创新，带动信息资源的交换、共享与整合。

社会管理并非由政府全部包揽已成为共识，并且国际经验证明，由政府包揽容易产生财政危机和社会服务效率低下。20世纪后期西方关于公共服务改革给我们带来的启示是：包括公共服务领域在内的社会管理体系必须打破政府垄断，发挥市场的作用。现代社会管理的一项重要内容是提高效率，其途径之一是引入竞争机制，开展绩效评估。为了加强和完善整个社会的管理，同时为了提高对于社会管理资源的有效利用，在社会管理领域引入一定的市场手段可谓较为理想的选择。

第二节市场部门的资源利用

在社会管理中引入市场手段极大程度上丰富了社会管理的资源，其内在含义是将社会管理从社会行政传统中释放出来，转而寻求来自市场和其他领域中的合作。其中中介组织的建立和发展可以说在市场部门的资源利用中扮演了重要角色。现代社会中，市场中介组织的完整和成熟是经济完善的重要标志。中介组织可以有效地降低交易费用，节约市场运行成本，并且服从市场发展的内在规律。同时，中介组织还能够有效地取代政府的部分经济管理职能，有助于实现我国社会管理体制中“小政府、大社会”的改革目标。

社会中介组织的产生体现了对社会运行管理的资源控制权由政府部门高度集中的状态向社会和市场分散状态的转变，这种转变有力地促进了多元化、社会化的资源控制体制和配置体制的形成。

所谓的社会中介组织，是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织。其性质决定了其范围的广泛性，几乎涵盖了社会的各个领域。

社会中介组织的类型主要包括：一类是联结、沟通生产要素的供给与需求的市场中介交易机构。这类中介组织的产生与资源要素的市场化程度和范围的不断提高相联系，它为资源通过市场机制来实现优化配置提供服务、监督、沟通和调节作用，使各类生产要素在正当的渠道、合法的场所、平等的竞争以及必要的规则规范下进行流通和交易，实现交易的公正、公平、公开进行。它是市场体系的直接组成部分。

一类是协调政府与企业、企业与市场、企业与企业之间关系的中介组织。它们是在社会分工高度发达的现代市场经济条件下形成的专门从事开展社会性交往活动的。它能协调联络各方面的关系，为服务对象创造良好的社会发展环境，是社会与政府沟通的桥梁。它能扶助政府维护社会安定，解决社会矛盾，具有一定的参政议政功能。

一类是为政府机构和企业提供多种服务，在市场中处于独立地位的中介组织。它往往是依据一定的法律法规，针对当事人经济往来中所涉及的大量权利、义务关系来实施社会化的服务。它促进市场形成自律型约束体系，规范当事人的经济行为，保护其合法权益，强化对市场的社会化监督，与市场调节相辅相成。

社会中介组织在社会运行的管理体系中处于一种沟通桥梁的位置，使社会体系构筑在政府——社会——市场这样一个框架体系下。其性质决定了它的主要特征表现在以下几个方面：首先，社会中介组织的自主性。中介组织依法建立，而不是由政府办社会，这是中介组织成功发展的关键。政府的责任是制定和健全法律法规，而不是插手中介组织的具体事务。中介组织对其所辖范围内的事务具体负责，不受政府干预。第一，中介组织的内部运行完全自主，它有独立的运行机制和机构；

第二，其财政预算不受政府干预，不在财政划拨之下，属于一种自主经营、自负盈亏性质的组织；第三，其对外行为在法律法规范围内进行，政府无权干涉社会中介组织的行为，政府对它的管理主要限定在制定有效的法律法规来规范和约束中介组织的行为。

其次，社会中介组织的自律性。中介组织的控制体系属于自我控制，遵行自控原则，有效地节约了管理资源。中介组织处于政府和市场之间，起到一种联结纽带的作用，从而使政府与市场部门形成合作互动的良性关系，达到市场资源的充分利用和发展，并且有效实现了政府的市场化管理职能。首先，它意味着重新界定政府与市场的功能，其表现形式是政府撤资及政府淡出；

其次，它意味着政府决策机制的更加民主化，鼓励人们显示自己的需求偏好，其主要表现是决策权力的下放等；再次，它意味着在确定政府承担提供公共服务责任的前提下，把私人部门的管理手段和市场激励结构引入社会管理之中，以追求社会管理的有效性。

总体上讲，首先，在社会管理中应用和整合市场资源有利于形成政府与市场相互协作的局面。在西方国家多年市场经济的发展历史上政府职能实际上已发生了巨大的变化。具体到社会管理政府主要通过政策引导、规则制定等手段在社会管理领域实行“市场准入”吸引社会资金(包括各种内资和外资)共同参与，从而形成政府与市场相互协作的新局面。

其次，还有利于政府减轻财政压力，促进财政资源合理配置和合作公共服务领域的不断扩大。社会管理市场化使经济效益和社会效益有了一个最佳的平衡点，可实现经济效益和社会效益的“双赢”功效，使政府成为社会合作力量的发动者和促进者。随着传统工业化社会向信息化社会的转变，社会的组织结构体系将发生重大变化。在公共服务领域，政府不再是惟一的提供者，而更多地依赖于政府与社会、政府与市场之间的密切分工与合作，政府的协调和引导作用是不可或缺的。

第三，有助于公民社会形成，推进社会民主化进程。在公共服务市场化过程中，必然伴随着政府权力的下放和外移。通过公共服务市场化措施，使政府与公民社会的沟通渠道更加广泛，沟通距离更加贴近，有利于公民便捷有效地获得信息，提高了公民对公共服务市场的监控力度，防止政府垄断权力的滥用，增强公民对社会的责任感和参与程度。最后，有助于政府机构精简，促进政府及公务员管理能力的提高。公共服务市场化在减轻政府财政压力的同时，也防止r政府规模不断扩张的趋势，有助于政府机构的精简以及有效整合社会管理的资源。

在我国，社会组织通常指政府和企业之外的民间组织，其特点是不以营利为目的，主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性等特征。自改革开放以来，除政府组织、国家主办的事业组织及各类产业组织外，包括社会中介组织、民办非企业组织和其他社会团体在内的社会组织在社会公共事务管理中发挥着越来越重要的作用，构成了我国社会管理中重要的组织体系。

第三节社会组织的资源利用

随着我国社会主义市场经济体制的完善，公民参与社会管理和公共服务的热情不断增强，社会组织得到迅速发展。据民政部的最新统计，截止2006年12月底，全国登记在册的各类民间组织达到34．6万个，而各种尚未注册登记的民间组织估计超过300万个以上。这些组织遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，在政治、经济、文化、科技等方面发挥着越来越重要的作用，构成了社会管理的重要资源。

然而，目前我国对社会组织的资源利用还存在一些问题，主要有：

首先，总体数量偏少，规模较小，在公共服务部门所占比例较低，在数量上无法与国外发达国家相比。如美国非营利组织2002年总资产达到24000亿美元，而我国民间组织资产总额只有155亿美元。从在公共服务部门所占比例上来看，由于大多数市场经济发达国家无事业单位，其社会公共服务主要依靠非营利组织提供。如，美国非营利组织包括150多种类型，覆盖社会生活的方方面面，其中民办非营利性医疗机构占全国医疗服务部门的51％，民办非营利性教育机构占全国教育服务部门的46％，民办非营利性文艺组织占全国文艺服务部门的90％以上。而我国民间组织在社会公共服务部门所占综合比例不足30％。

其次，整体质量不高，作用发挥不到位。从质量上看，目前我国民间组织整体结构不够优化，尤其是经济社会发展需要的行业协会、农村专业经济协会、公益慈善和基层服务性民间组织发展不足；部分民间组织职能定位不准确，官办色彩浓厚，对政府依赖性强，自主创新和社会服务能力较弱；少数民间组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，社会公共责任缺失，社会公信力不高，非法民间组织和民间组织违法行为时有发生。

从作用发挥上看，我国大多数民间组织尚未充分发挥其应有的功能和作用。如行业协会，由于受多种因素的影响，在行业协调、行业管理、行业维权、行业服务等方面还存在着许多不足和问题，与市场经济发达国家相比还存在着很大差距。因此，从社会资源的角度看，对社会组织资源的利用需要从以下几方面入手完善。(1)突出培育发展重点，建立有利于和谐社会建设和经济发展的社会组织体系。着眼于经济社会发展实际和构建社会主义和谐社会的需要，在对社会组织的发展趋势和合理布局进行前瞻性研究的基础上，制定社会组织发展中长期规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划之中，确定培育发展的重点，增强社会组织设置的科学性。

(2)重视法规体系建设，为社会组织发展营造良好环境。社会组织法规建设对于完善社会组织管理体制、规范社会组织发展具有决定性作用。

一是解决思想观念问题，营造支持社会组织发展与管理的良好氛围。二是完善相关法律、法规。按照分类管理原则，制定培育发展行业协会、农村专业经济协会、社区和公益性社会组织，以及社会组织承接政府部门转变职能剥离的行业管理职能的规章制度和指导性意见，完善各类社会组织的社会服务功能，建立政府与社会组织合作伙伴关系，扩大社会组织的发展空间。

三是进一步明确和规范业务主管单位的职责，强化双重管理体制。通过完善相关法律法规，确定不同类别社会组织的业务主管单位，并使业务主管单位的职责、权限制度化，确保其履行对该领域社会组织的监管职责，解决许多社会组织因找不到业务主管单位而无法登记的问题。

(3)在变革中不断创新社会组织管理模式。这是加强和完善社会管理工作的重要内容。

一是创新双重管理体制。目前，宜通过采取分类指导的办法，在基层和社区、公益性社会组织中进行由民政单一管理的试点，并逐步取消行政许可，实行备案制；对行业协会可探索实行统一业务主管单位的办法，以减少政府其他有关部门对行业协会的审批和过多的行政干预，给予行业协会充分自主管理权，推进政社分开；对社科类、专业性社会团体和民办学校、医院等行业特点明显的民办非企业单位，则仍沿用双重管理体制。

二是加强登记监管力量。根据社会组织数量逐步增加和规模逐步扩张的实际，应加强登记管理力量，增设执法监察机构，不断提高执法监督能力。三是完善社会监督和评估机制。建立健全以县区社会组织登记管理机关为中心，乡镇(街道)、村(居委会)共同参与的社会组织监督网络，把政府监督、司法监督、舆论监督、社会公众监督有效结合起来，形成整体联动机制。同时，组建社会组织评估机构，建立相应的评估指标体系，结合社会组织年检工作，对社会组织进行责任和绩效评估。

(4)加强社会组织能力和诚信建设，提高社会公信力。一是加强培训工作。通过组织开展各种业务培训、法制教育和实行专职工作人员资格认定制度，不断提高社会组织专职工作人员的政治业务素质，增强社会组织的可持续发展能力、自我管理能力、开展活动能力、社会参与能力，促使社会组织能够提供优质的公共服务，赢得社会的认同。

二是加强自律诚信建设。引导社会组织以服务国家、服务社会、服务群众为己任，按照章程要求，改善内部法人治理结构，加强财务管理，建立健全规章制度，形成民主选举、民主管理、独立自主、规范有序的运作机制。三是建立健全互律机制。鼓励社会组织通过必要的行业规范与公共道德加强彼此之间的交流、合作与互相监督，促进社会组织之间的相互联系、相互制约与共同发展。

四是加强社会组织领导班子建设和组织的建设，促使社会组织形成团结奋进的领导集体，发挥党组织在社会组织中的领导核心作用。

(5)加强执法监督，保证社会组织健康发展。加强执法监督，是保证社会组织健康发展的重要措施。要坚持培育发展和管理监督并重的方针，在大力培育发展社会组织的同时，切实加强对社会组织活动的依法监督，加大对非法和违法、违纪社会组织的查处力度，严密防范和严厉打击非法组织和敌对势力利用社会组织破坏国家安全和社会稳定的各类活动，保证社会组织的正确发展方向。

从历史上看，我国传统社会体制是一种高度一元化的体制，往往具有党政不分、政企不分、国家与社会不分、政治生活与经济活不分等特征。改革开放后，引入了社会主义市场经济体制，绝对一元化的社会体制开始发生根本性的变化。党和政府之间开始逐渐分开，于是行政管理便应运而生；政府和企业也开始逐渐分开，于是工商管理便随之兴起。现在，以中介组织、行业组织和社区组织等社会组织为主要载体的公民社会，也终于开始相对独立于国家和政府而产生。第四节社会管理资源的多元整合

伴随传统的单位制的重大变化，城市化进程的加速，户籍制度的松动，流动人口的迅速增加等现象，大量新的社会事务开始产生，新的社会问题也开始出现，政府管理职能也随之发生重大转变，这就需要建立起全新的社会管理体制，整合多方面的资源优势，以满足社会全面、协调发展的需要。首先，政府的职能转变是社会资源多元整合的基础。任何国家的政府都具有社会管理的重要职能，这是国家和政府存在的重要前提。然而社会制度不同以及所处社会发展阶段的不同，使社会管理在整个政府职能体系中所占的地位不同，所管理的内容也不同。

当前科学、经济、社会的发展加速了社会的复杂化，社会结构、社会心理和社会生活方式等都发生了巨大变化，政府面临着复杂、动态、多元的环境，必须与民众、企业、非政府组织等各方资源合作，共同治理和管理社会公共事务。从市场经济的发展趋势来看，大量社会事务必须由社会自行来管理，某些特定的事务由政府来管理，从而由多元社会主体来承接政府转移出来的职能，即社会管理主体的多元化趋势是目前社会发展阶段的产物。政府对社会各项事务的管理，并不是管得越多越具体就越好，而是要充分考虑管理的正当性、有效性，不断将一些可由社会自我管理的事项和权力返还给社会，发挥其他管理主体的作用。

政府的社会管理职能转变，要求合理调整社会管理各部门的资源和相互的关系，规范职能权限，建立健全各管理部门互相支持、紧密配合、共同促进社会各项事务管理的综合执法新体制。而政府在行使社会事务管理职能时，应从政策的高度着眼于社会的宏观管理，包括规划社会发展方向，协调社会组织和社会行为，处理各类公共事务，承担起保障公众权益，实现社会公平的职责。

第二，扩大社会组织的作用是多元整合社会管理资源的重要手段。

中国在社会转型中出现了众多的社会组织。社会组织不论是政治领导型的还是业务管理型的，不论是利益代表型的还是公益服务型的，不论是文体联谊型的还是学术交流型的，都能发挥政府起不到的作用。社会组织既协调社会组织内部成员之间的利益，也协调国家与企业、政府与社会之间的关系，是政府与人民群众之间的桥梁和纽带。因此，要充分发挥社会组织的组织作用、参与作用、教育作用、调节作用：

a．可以通过社会组织把某一阶层、某一方面的人民群众组织起来，通过教育和引导，能够将分散的社会情绪加以化解，促进社会的稳定；

b．通过社会组织广泛参与政治、经济、文化生活，促进民主管理和社会监督；

C．通过社会组织对组织内成员进行教育，从而达到提高人们素质的目的；

d．通过社团的民主协商、沟通思想、说服、劝导、化解矛盾，达成谅解和一致，可以有效调解人民群众与社会的矛盾和冲突。

第三，完善社区组织是整合基层社会管理的重要资源。

社区既是人们聚集、生活的区域，也是人们参与社会管理的重要场所，在社会事务管理中扮演十分重要的角色。实践经验显示，社区在解决一些公共问题时具有独到的优势，不少国家开始重新定位社区在社会公共事务管理中的角色，把社区视为未来公共事务管理的关键因素。西方社会的经验表明，社区是社会问题解决的重要的组织